В.Я. Любовный (Институт макроэкономических исследований, Москва)

При определении перспектив градостроительства представляется важным дать объективную оценку взаимозависимости и взаимовлияния особенностей экономики на развитие городских и сельских поселений. При этом необходимо обратить внимание на кардинальное изменение геополитической ситуации, во многом определяющей на прогнозируемый период развитие экономики, размещение производительных сил, особенности градостроительства и обеспечения национальной безо-пасности.
Выявление ведущих факторов этих процессов позволит более обоснованно подойти к прогнозированию перспективных направлений изменения расселения, определить предпочтительные в условиях формирования новой экономической модели типы и формы расселения. Следует подчеркнуть, что недооценка своевременного совершенствования пространственной организации, системы расселения и формирования среды жизнедеятельности может стать тормозом в реализации экономических задач.

Современное состояние градостроительства

Известно, что сложившаяся сеть городов и других населенных мест характеризуется не только масштабностью овеществленных разнообразных ресурсов и видов деятельности, но и существенным консерватизмом тенденций в своем развитии.
Представляется важным дать краткую оценку, прежде всего, важнейшей функции современного градостроительства – состоянию среды жизнедеятельности.
В недавно опубликованных итоговых данных переписи населения 2010 г. значительное внимание уделено жилищным условиям как одному из главных показателей состояния среды жизнедеятельности [1].
За период между переписями населения 2002-2010 гг. общая площадь, приходящаяся на 1 человека, осталась неизменной – 19 кв. м. В относительно комфортных условиях (когда число комнат превышает число живущих) проживает 34 млн. человек или 25% населения. Для сравнения: в Германии в подобных комфортных условиях проживает более 90% населения, в Испании – более 97%, в Польше – более 83%, во Франции – более 81%. Ввод общей площади в расчете на 1 жителя нашей страны составил в 2010 г. 0,4 кв. м. Для сравнения: в Китае с конца 2000 г. вводится в год по 1 кв. м., а в последние годы – до 1,4 кв. м. (к сожалению, официальные сведения не найдены). Важна и структура вводимого жилья в Китае: 10% – элитный фонд, 35% – бизнес-класс, 55% – эконом-класс.
Обратим внимание на данные по благоустройству жилого фонда в России. 45 млн. человек или 31% населения страны не имеют газа (вспомним роль страны по запасам и добыче газа!), 41 млн. человек обходятся без горячего водоснабжения (в городах – 17%, в селе – 66%). У 33 млн. человек туалет – вне жилища (в городах – 10,2%, в селе – 62,9% домохозяйств; и это, как правило, в весьма суровых климатических условиях).
Важно отметить весьма высокий уровень износа существующего жилого фонда. В многоквартирных домах с износом от 30 до 65% проживает 45 млн. человек. В домах, построенных после 1970 г., проживает почти 83 млн. человек, а построенных ранее 1971 г. – 52,5 млн. человек.
Заслуживают серьезного внимания сложившиеся к настоящему времени устойчивые тенденции в сфере расселения. Практически за полувековой период (между переписями населения 1959 и 2010 гг.) число сельских поселений сократилось в 2 раза с 294 тыс. до 134 тыс. (Росстат предложил исключить из их состава 19 тыс. сел, в которых нет постоянного населения). Резко ухудшилась структура сельского расселения – более 1/3 сел насчитывают менее 10 человек, 1/3 сел не имеют выходов к дорогам с твердым покрытием.
Устойчивая тенденция – усиливающаяся региональная диспропорция между развитием, с одной стороны, столицы и экспортно-ориентированных регионов, с другой стороны, преобладающей части субъектов Федерации. Региональная асимметрия в значительной мере является следствием избыточной концентрации финансовых потоков в столицу благодаря сосредоточению в ней практически всех вертикально-интегрированных компаний (преобладающая часть доходов аккумулируется в головных управляющих структурах, а также в оффшорных зонах со «щадящими» налоговыми системами), лишая тем самым значительной части заработанных средств регионы и города – реальных производителей товаров и услуг. Указанная территориальная асимметрия приводит к возрастанию диспропорции в системах городского расселения между столичным и другими регионами страны, между европейской и азиатской частями России. Отмеченное состояние консервируется и сложившейся финансово-бюджетной системой, практически поставившей преобладающую часть городов и других муниципальных образований на уровень нищенского выживания.
Следует отметить резкое отставание в формировании инфраструктуры и недооценкой ее роли в развитии страны. Применительно к федеральному и региональному уровням магистральная транспортная сеть характеризуется низкой плотностью и не обеспечивает связь между районами, что отрицательно влияет на формирование единого экономического и социального пространства России и ограничивает возможности развития городов. До сих пор отсутствует автомобильная магистраль, связывающая восточные районы с центральной частью России.
Значительная часть населенных мест, прежде всего сельских, не имеет транспортного сообщения круглогодичного пользования. Не менее сложное положение сложилось и с дорожно-уличной сетью в городах, которая характеризуется низкой плотностью, существенно затрудняющей движение транспорта и населения.
Длительное недофинансирование и нередко неэффективное использование средств на формирование инфраструктуры стало реальным тормозом совершенствования пространственной организации страны и развития ее городских и сельских поселений.
Отметим, что принятые в последнее время программы по развитию транспортной инфраструктуры практически не предусматривают строительство новых автомобильных дорог, консервируя тем самым негативное состояние важнейшей сферы экономики и диспропорциональность регионального развития в стране. (На заседании Правительства РФ 23.11.2012 г. был рассмотрен и в основном одобрен проект государственной программы «Развитие транспортной системы на период с 2013 по 2020 год». Вместе с тем складывается впечатление, что до 2020 года практически не предусматривается строительство новых автомобильных дорог (500 км в год), что по справедливому замечанию министра регионального развития приведет к тому, что «эту задачу решим в течение тысячи лет». Крайне низкие темпы строительства дорог намечаются в сельской местности (до 2020 г. предполагается «подключить» лишь около 5% изолированных сел). Отметим, что в Послании Президента провозглашается иная позиция: «Нам необходим настоящий прорыв в строительстве дорог. В предстоящее десятилетие нужно как минимум удвоить объём дорожного строительства»).

Современные и перспективные тенденции развития
России и их влияние на градостроительные процессы

Если не в столь далеком советском прошлом города и поселки рассматривались как нечто второстепенное, в качестве жилого «приложения» к предприятиям, то в современных и тем более в перспективных условиях градостроительная сфера выдвигается в качестве одного из важнейших приоритетов развития страны.
Это обосновывается тем, что реализация новой модели экономического и социального развития возможна лишь при создании благоприятных условий для воспроизводства ее главного ресурса – человеческого потенциала, что, в свою очередь, непосредственно связано с кардинальным повышением качества градостроительной среды и реконструкцией системы расселения. Наряду с формированием благоприятной среды для проживающего населения важной функцией градостроительства, реализуемой как в самих поселениях, так и в границах локальных и региональных систем расселения, становится создание привлекательных условий для новых сфер и видов экономической и иной деятельности. Важно выделить и еще одну общегосударственную функцию градостроительства, осуществляемую консолидированно с совершенствованием пространственно-инфраструктурной организации территории страны, – обеспечение ее целостности путем укрепления и совершенствования единого экономического, социального, информационного пространства, ее национальной безо-пасности.
Роль градостроительства все более будет возрастать в условиях глобализации в связи с потребностью формирования на территории России центров международного сотрудничества в различных сферах деятельности, соединенных полноценными международными коридорами и трассами различных видов транспорта, передачи энергии, информации, возможно, и водных ресурсов. Отмеченное выше изменение геополитической ситуации тем не менее вряд ли будет означать движение к изоляционизму («…импортозамещение, естественно, должно способствовать экономическому развитию страны, росту валового внутреннего продукта, что сейчас очень необходимо, крайне необходимо. Но это не означает движения к изоляционизму, ни в коей мере». Е.М. Примаков. Выступление на заседании Государственного совета 18.09.2014 г.).
Одним из важных факторов, который окажет серьезное влияние на структуру экономики страны, является, как отмечено выше, изменение геополитической ситуации, требующей масштабного импортозамещения. По данным Института современного развития, доля импорта на российском рынке по ряду отраслей промышленности составляет (в %%): пищевая – 40; станкостроение – 50; легкая – 60; фармацевтика – 70; геологоразведка – 80. При этом доля импорта в продовольствии составляет (в %%): говядина – 40; свинина – 30; мясо птицы – 10; рыба – 50; молочная продукция – 15; овощи, фрукты – 60 («Российская газета» от 4 и 8 августа 2014).
Среди ведущих направлений, которые могут оказать непосредственное или опосредованное влияние на градостроительные процессы, следует выделить:
– переход от монопрофильного развития экономики (добыча и транспортировка углеводородного сырья) к многоотраслевой структуре, ускоренный необходимостью импортозамещения и обеспечения национальной безопасности страны;
– необходимость удовлетворения потребностей национального рынка при активной компенсации значительной части выпадающих импортных товаров;
– расширение экспортных направлений экономики, прежде всего, за счет роста производства сельскохозяйственной продукции и перерабатывающей её промышленности; рационального использования уникального по масштабам, разнообразию и ценности природного и историко-культурного наследия;
– обеспечение масштабного и целенаправленного развития научных и прикладных исследований, системы подготовки и переподготовки кадров;
– кардинальное изменение финансово-бюджетной политики;
– формирование системы управления градостроительством в стране при особом внимании к местному самоуправлению.

Влияние структуры экономики страны на особенности
расселения, степени благополучия городских и других поселений

При разработке стратегии России особое внимание необходимо уделить возрастающей роли градостроительства в развитии страны и осознании степени взаимосвязанности формирования этой сферы с трансформацией отраслевой структуры хозяйства страны.
Односторонняя ориентация экономики страны на разработку углеводородного сырья и его экспорт (в значительной мере в необработанном виде) благодаря высоким ценам на нефть и газ, обеспечив на многие годы бюджетно-финансовое «псевдоблагополучие» страны, одновременно породило ряд крупномасштабных негативных последствий:
– «нефтяная игла» практически парализовала многоотраслевое развитие хозяйства страны, определив резкое отставание перехода страны на инновационно-прогрессивную модель экономического развития;
– оно позволило обойтись узким сектором развития экономики, в котором занято лишь 15% трудовых ресурсов, в связи с чем востребованной оказалась лишь ограниченная группа городов и поселков, связанных с добычей углеводородного сырья, а преобладающая часть городов и градостроительство в целом (с учетом разрушения ВПК) оказались практически на «обочине» развития; исключение составила Москва и отдельные крупные центры, в которых расположены «штабы» естественных монополий, получавшие львиные доли доходов от развития нефтегазодобычи;
– значительные средства, получаемые в результате продажи углеводородного сырья, не были направлены на возрождение реального сектора экономики страны, а привели к резкому расширению закупок значительных по масштабам и разнообразию импортных товаров, в том числе ширпотреба и продовольствия, приведших к закрытию аналогичных производств в стране, лишивших тем самым сотни городов и поселков градообразующей основы их развития, при этом вновь с особой остротой встала проблема выживания монопрофильных городов;
– резко усилилась деградация агропромышленного сектора, поставив под угрозу продовольственную безопасность страны, жестко ограничив возможности позитивного развития села и сохранения его демографического потенциала.
Указанные процессы, естественно, оказали негативное влияние на формирование среды жизнедеятельности и градостроительства в целом.
Принципиальной основой формирования новой модели экономического развития может быть только многоотраслевое хозяйство, опирающееся на внедрение инновационных подходов с ориентацией на удовлетворение потребностей национального рынка при активном поддержании внешнеэкономических связей, обеспечивающих рациональное участие России в международном разделении труда.
Только такая солидарная направленность позволит создать устойчивую основу возрождения основной массы российских городов. Естественно, речь должна идти не только о возрождении на новой основе реального сектора экономики, но и реализации потенциальных ресурсов развития в виде возрождения ценного историко-культурного наследия, использования в рекреационных и других целях уникальных природных предпосылок во многих регионах страны, прекращения вывоза в необработанном виде разнообразных природных ресурсов России.

Развитие национального рынка страны – одного из приоритетных
факторов возрождения городских и сельских поселений

До последнего времени значительный акцент при определении специализации и перспектив развития регионов и городов делается на выпуск продукции, конкурентной на внешнем рынке. В то же время значительно меньшее внимание уделяется потребностям внутреннего рынка, который ещё длительное время будет нуждаться в продукции, свойственной реальным запросам населения и экономики многих регионов, развитие которых происходит в рамках, ещё далеких от «высших» экономическим укладов.
Отметим, что существенная переориентация на внутренний рынок, которая, естественно, выходит за рамки узкопрофессиональных проблем градостроительства, будет иметь как минимум два важных последствия.
Во-первых, она позволит существенно расширить пространство для отечественных производителей, продукция которых не только не уступает, но и нередко превосходит по своему качеству зарубежные товары, заполнившие внутренний рынок. Более активная и в известной степени «агрессивная» политика в рамках цивилизованных отношений представляется чрезвычайно актуальной в связи с вступлением России в ВТО.
Во-вторых, большая ориентация на внутренний рынок – одно из важных средств стабильного, устойчивого развития экономики страны и снижения зависимости от далеко не всегда предсказуемых негативных проявлений, свойственных мировым кризисам. На фоне широкомасштабного вывоза из страны практически необработанного природного сырья и приобретения изготовленной из него продукции за рубежом примеры создания отечественных перерабатывающих предприятий носят пока единичный характер. В качестве такого примера следует привести пуск завода «Тобольск-полимер».
Выступая на заседании Государственного совета, посвященного развитию отечественного бизнеса и повышению его конкурентоспособности на мировом рынке, В.В. Путин сказал: «… наша главная цель – использовать одно из важных конкурентных преимуществ России – ёмкий внутренний рынок, заполнить его качественными товарами, которые производят реальные секторы отечественной экономики…
По сути, речь идёт о формировании такой экономической политики, такой стратегии, при которой все усилия федеральных и региональных органов власти должны быть ориентированы на развитие реального сектора» (выступление В. Путина на заседании Государственного совета 18.09.2014 г. «Президент России» – официальный сайт).
Одним из ключевых сегментов национального рынка должен стать аграрно-промышленный комплекс. Россия обладает уникальными предпосылками для его развития. (Сельхозугодия России составляют 220 млн. га. Это 13% территории страны или 9% сельхозземель мира. В России производство сельхозпродукции составляет 1,5% мирового уровня. Не используется порядка 40 млн. га. За последние 15 лет площадь земель, которые можно засевать, сократилась на 15 млн. га. По данным Росстата, Росреестра и других открытых источников. «Аргументы и факты» № 14/2014). Однако потенциальные возможности формирования АПК используются не лучшим образом. В последние годы около 40% продовольственных ресурсов поступало по импорту, однако, известно, что граница продовольственной безопасности не должна превышать 20% зарубежных поступлений.
Одним из важнейших факторов, обеспечивающих масштабное и целенаправленное развитие аграрно-промышленного комплекса и сельской местности, может стать активизация малых городов. Из 1100 городов России почти 2/3 – малые города (с населением до 50 тыс. человек). Это направление должно рассматриваться в контексте решения как минимум двух общегосударственных задач – обеспечения продовольственной безопасности страны и социально-экономического развития сельских территорий (проблемы развития малых городов были рассмотрены автором в статье, опубликованной в журнале «Управление развитием территории» № 3/2013).
Рассматривая роль малых городов в развитии сельских районов, необходимо выделить их две главные функции: во-первых, как местных «столиц», обеспечивающих население тяготеющих к ним сел многими видами услуг, такая роль особенно важна в условиях малолюдности преобладающей части сельских населенных пунктов; во-вторых, как центров локальных аграрно-промышленных комплексов, выполняющих разнообразные функции, связанные с производством сельскохозяйственной продукции, её переработкой, реализацией, организацией необходимых форм финансово-экономической, юридической, технической и иных видов содействия субъектам хозяйствования.
Тем самым малый город, оказывая разностороннюю помощь сельской местности, с одной стороны, приобретает прочные и постоянно возобновляемые функции для своего устойчивого развития, с другой – способствует возрождению сельской местности.
При условии восстановления товаропроводящей сети существенно снизится тенденция к натурализации хозяйства, и откроется путь для цивилизованного выхода на рынок. Для реального повышения уровня взаимодействия города и села ключевую роль играет развитие транспортной и других видов коммуникационной инфраструктуры.

Расширение экспортных
направлений экономики

Прежде всего, речь должна идти о масштабном росте производства сельскохозяйственной продукции и перерабатывающей её промышленности. В этом отношении убедительным представляется мнение Андрея Гуськова – руководителя экспертной группы Комитета Госдумы по аграрным вопросам: «… у нас уникальные плодородные земли – на ста миллионах гектар можно заниматься органическим земледелием («Аргументы и факты» № 28/2014). Они 20 лет зарастают кустарником и мелколесьем, но Господь повернул нашу безалаберность в нашу же пользу – сегодня это самые чистые земли мира. На всей остальной планете таких в сто раз меньше! Другие страны свои поля загадили ГМО, пестицидами.
Поэтому органические продукты – самая дорогая еда в мире, и спрос на них растет ежегодно минимум на 20%. Мы можем кормить 1,5 млрд. человек, и на экспорте продуктов питания зарабатывать $ 500 млрд. ежегодно – почти столько же, сколько получаем от продажи сырья. Если этот потенциал реализовать, то экономика может вырасти в 2-3 раза уже к 2020 г., и это будет совсем другая страна!».
Одно из важных направлений возрождения производства сельхозпродукции – обеспечение кадрами и создание условий для возрождения сельской местности. В этом отношении не лишне вспомнить дореволюционный опыт, связанный с реформами П.А. Столыпина. (А. Гуськов привел основные направления и результаты реформы: «В царской России при Столыпине этим занималось министерство внутренних дел – оно ведало не узко правоохранительными функциями, а именно внутренним развитием. В его состав входило управление, которое занималось и землеустройством, и экономикой села, и переселением на новые земли. В этом ведомстве любой крестьянин из малоземельных районов мог получить все необходимое, чтобы посадить свою семью вместе со скотом и скарбом в специально сконструированный для этого «столыпинский» вагон и отправиться на новое место.
Там его принимало переселенческое бюро. Другое бюро – аграрное – обучало заниматься хозяйством с учетом местной природы. Землеустроительное бюро выдавало землю, четвертое – строило к его участку дорогу, рыло колодец, давало порубочный билет. И пятое – обеспечивало больницы и школы. За три года в Сибири вырастали огромные поселения с мощнейшей экономикой.
К примеру, Барабинская степь на юге Западной Сибири стала производить и продавать в Европу одного только сливочного масла больше, чем стоил экспорт всего российского золота! А сегодня Барабинская степь «лежит на боку», зато финны свое масло поставляют в Россию и Сибирь»).
Расширения экспортных возможностей в значительной мере связано с рациональным использованием уникального по масштабам, разнообразию и ценности историко-культурного наследия как одной из важных сфер, удовлетворяющих потребности в различных рекреационных услугах как отечественных, так и зарубежных туристов.
Среди многих стран мира Россия выделяется уникальным богатством – каждый третий город, а также ряд поселков городского типа и сел обладают ценным историко-культурным и архитектурно-градостроительным наследием.
Впервые список исторических городов был утвержден в 1970 г. Затем он был существенно дополнен и включал 478 городских поселений, в которых проживает около 70 млн. человек.
Туризм оказывает стимулирующее воздействие на такие секторы экономики, как транспорт, связь, торговля, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления, должен составить одно из перспективных направлений структурной перестройки экономики.
Повысить возможность реабилитации, восстановления и поддержания историко-культурного наследия и финансовую дееспособность исторических городов могла бы реализация предложения о введении «исторического сбора». Такой инструмент по аналогии с действующим курортным сбором не только стал бы стабильным источником поступления в доходную часть муниципального бюджета, но и повысил бы заинтересованность местных органов власти в сохранении и реставрации историко-культурного наследия, в комплексном развитии рекреационной сферы, в благоустройстве города и в конечном счете в расширении масштабов привлечения отечественных и зарубежных туристов.
Это предложение, одобренное на конференции, организованной РААСН и Союзом архитекторов России в октябре 2008 г., было признано целесообразным, о чем свидетельствует выступление В. Матвиенко: «Вопрос назрел, надо его решать» («Российская газета» 12 августа 2014 г.).
Наряду с повышением участия государства необходимо уделить особое внимание частно-государственному и частно-муниципальному партнерству. Это, прежде всего, касается двух позиций: создания системы стимулов для участия в финансировании проектов по возрождению исторических городов; обеспечения широкого распространения трастовой, доверительной формы управления, способствующей охране и реставрации историко-культурного наследия.
Уже есть весьма удачный опыт реализации этого метода в г. Торжке Тверской области.
Крайне важно внести изменение в законодательную базу о местном самоуправлении и в Бюджетный кодекс, в которых в качестве полномочия местных органов власти необходимо указать развитие туризма.
В последние годы наметилась крайне опасная тенденция – совместным приказом Минкультуры и Минрегиона («Об утверждении перечня исторических поселений», июнь 2010 г.) без должного совета с научными учреждениями и общественностью было сокращено число исторических поселений с 478 до 41. В этом перечне нет Москвы, Пскова, Новгорода, Казани и других городов.
Тем самым открывается путь к бесцеремонному вторжению в историческую среду уникальных городов и возможность беспрепятственного уничтожения бесценного национального, а в ряде случаев, и мирового наследия.

Обеспечение масштабного и целенаправленного развития
научных и прикладных исследований, системы подготовки
и переподготовки кадров

Эти направления призваны не только преодолеть возникающие проблемы в связи с ограничением доступа к современной и новейшей технологии, но и способствовать восстановлению лидирующей роли России как одного из ведущих центров развития мировой науки и технического прогресса не только догоняющего, но и определяющего приоритетные направления мировой цивилизации.
Рассматривая проблемы импортозамещения, Е.М. Примаков особое внимание призвал обратить на роль науки: «И сегодня очень важно, мне кажется, сказать, что сердцевина импортозамещения – это развитие науки и технологий.
Это, может быть, не было так остро вчера, сегодня это стоит наиболее остро. Я не согласен с теми, кто считают, что за полтора-два года можно решить проблемы импортозамещения, важнейшие проблемы. Очевидно, потребуется целый ряд лет, и мы не можем быть уверенными, что наши так называемые партнеры на Западе не будут за это время продвигаться. Ясно совершенно, что мы не можем быть догоняющей страной.
В этих условиях необходимо определение критических направлений импортозамещения, самых критических, где мы должны будем прорываться, где мы должны будем применять новые технологии, обгоняющие, может быть, существующие технологии, применяемые в той или иной точке» (Е.М. Примаков. Выступление на заседании Государственного совета 18.09.2014).
В новых условиях, определяемых объективной необходимостью перехода к новой индустриализации с акцентом на технологии, относящиеся к шестому технологическому укладу и не в последнюю очередь «подгоняемые» требованиями импортозамещения, требуется пересмотр сложившихся подходов к пространственной организации экономической деятельности. Необходимы выявление и апробация таких форм и типов расселения (с учетом зарубежного опыта), а также нахождение новых локальных и региональных форм территориальной организации, сочетающих взаимоувязанное развитие научно-прикладной и производственной деятельности с подготовкой и совершенствованием кадрового потенциала, созданием благоприятной среды жизнедеятельности, выходящих за рамки традиционных подходов к развитию городских и иных образований.

Совершенствование системы управления (регулирования)
градостроительных процессов

Полноценное формирование взаимосвязанной системы регулирования развития градостроительства возможно лишь в рамках совершенствования общегосударственной системы управления, федеративных отношений, региональной и муниципальной политики. Такой подход должен базироваться на разработке Генеральной схемы пространственной организации экономики страны и ее регионов, Градостроительной доктрины Российской Федерации, Генеральной схемы расселения.
Применительно к управлению социально-экономическим и пространственным развитием регионов, городов и других населенных мест можно говорить о двух принципиально разных подходах, характеризующих управляющее воздействие.
Первый подход базируется на жестком иерархическом разграничении компетенции и полномочий между различными по таксономии территориальными уровнями управления. Признавая определенное «удобство» для функционирования системы централизованного управления, необходимо видеть и его существенные недостатки. Они связаны с тем, что подобная, в значительной степени формальная, логика вступает в противоречие с реальными потребностями объективно существующих целостных образований, таких как регионы, города и городские агломерации, развивающиеся по своей логике, в рамках свойственных им воспроизводственных процессов.
Следует подчеркнуть, что применительно к городам при подобном подходе из сферы управления исчезает сам объект – город как единое социально-экономическое и пространственно-инфраструктурное образование.
Тем самым, во-первых, происходит подмена управления городом как целостным объектом дробными позициями, рассредоточенными по разным территориальным и ведомственным уровням власти. Во-вторых, исчезает главная цель управления городом – содействие реализации воспроизводственных процессов, ориентированных на воссоздание единого городского «организма» и повышение его устойчивости.
Второй подход может быть реализован лишь при условии значительной децентрализации управления.
На современном этапе децентрализация – один из немногих инструментов, способных, как это не парадоксально звучит, обеспечить условия для прогрессивного развития России как государства федеративного типа. Для обеспечения реального единства страны государство должно состоять из взаимосвязанных экономическими, социальными и политическими отношениями самодостаточных регионов, обладающих условиями для собственного устойчивого воспроизводства и участвующих в общегосударственном территориальном разделении и кооперации труда.
Предпринимаемые в последнее время попытки децентрализации управления, к сожалению, носят весьма ограниченный характер, исходя в значительной мере из позиций, продиктованных узковедомственными интересами, а также из стремления максимально сохранить сложившийся состав министерств и ведомств, сконцентрированных в столице.
Важно отметить необходимость существенного смещения акцентов в управлении (регулировании) социально-экономическими процессами, в том числе и в сфере градостроительства, с примата сугубо оперативных решений на сбалансированное сочетание долгосрочных и текущих подходов.
Это в значительной мере связано с особенностью городов и регионов как объектов управляемого воздействия, требующих для реализации стратегических решений, базирующихся на долгосрочных прогнозах развития страны, продолжительного периода и мобилизации значительных кадровых, финансовых, материальных и иных ресурсов.
Практика свидетельствует, что недоучет долгосрочных последствий принимаемых решений нередко приводит к необратимым результатам негативного характера.
Одним из важных аспектов является отладка взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления в городах и других муниципальных образованиях на основе существенного повышения уровня прямой и обратной связи.
При этом особая роль принадлежит реальному местному самоуправлению. Имея в виду, что это не только форма управления в гражданском обществе, это еще и важнейшая экономическая категория, обеспечивающая масштабное снижение затрат государства на создание и поддержание благоприятной среды для миллионов и городских, и сельских жителей. О большой роли местного самоуправления свидетельствует не только зарубежный опыт, но и дореволюционная отечественная практика. (Приведем несколько примеров. К 1913 г. в 34 губерниях действовало 40 тысяч земских школ, из них 30 тысяч были устроены самими земствами. Земствами было подготовлено 45 тысяч учителей. Велика роль земств в организации здравоохранения. Благодаря им число лечебных заведений возросло в несколько раз).
Важно ввести за правило, что принятие нередко весьма прогрессивных инициатив и решений, предложенных тем или иным ведомством, должно обязательно «просчитываться» по его последствиям, особенно применительно и в ощутимом на самом важном для населения уровне – т.е. в городах и других поселениях.
Наглядный пример – повсеместный переход на прогрессивные стандарты в образовании, здравоохранении и охране общественного порядка. Масштабный переход на новые стандарты привел к массовому закрытию малокомплектных школ, фельдшерско-акушерских пунктов, первичных пунктов охраны порядка.
Такое внешне весьма прогрессивное решение можно было реализовать только при обязательном условии создания всей системы, обеспечивающей транспортную, временную и экономически приемлемую для населения доступность различных видов услуг. В реальности в большинстве случаев системный подход не был обеспечен.
Не лишне заметить, что в качестве одного из «привлекательных» аргументов выступала возможность повышения зарплаты остающемуся персоналу благодаря сокращению кадров. Однако общий негативный итог столь бессистемного подхода – рост «обезлюдения», сокращение сельских поселений и «вымывание» активной части населения из городских поселений.
Представляется крайне актуальным восстановление на новой основе всей системы управления градостроительным процессом как в целом по стране, так и в регионах, городах и районах. По справедливому мнению Л.В. Вавакина, «систему управления в градостроительстве следует воссоздать на новых принципах с учетом развития демократии в государстве, использовав все ценное в историческом опыте, сохраняя оправдавшие себя на практике приемы и методы управления и планирования, выработанные за предшествующий период.
Должна быть восстановлена полноценная властная вертикаль, в задачу которой входило бы решение стратегических вопросов развития территорий, городов и поселений страны» [2].
Лимитирующим фактором прогрессивного развития градостроительства является современная ущербная законодательная база. Не повторяя уже многократно воспроизводимую критическую оценку Градостроительного кодекса и связанных с ним других правовых актов, представляется безотлагательным приступить к разработке нормативно-правовой системы градостроительной деятельности с учетом позитивного отечественного и зарубежного опыта.
При всей важности отмеченных выше позиций (естественно, они не носят исчерпывающего характера) главный вопрос – кадровое обеспечение градостроительства и, что не менее существенно, профессиональный уровень всех участников этой сложнейшей сферы деятельности, включая руководство федеральных, региональных и местных органов власти.

Влияние финансово-бюджетной политики

Совершенствование управления неразрывно связано с кардинальным изменением финансово-бюджетной политики. Е.М. Примаков пишет: «Оптимизация экономических отношений между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами в нынешних условиях приобретает особую значимость… В общем и целом от регионов зависит успех требуемых перемен в структуре нашей экономики, перевод ее на инновационные рельсы… Нынешнее экономическое состояние большинства субъектов Российской Федерации вызывает тревогу.
За последние восемь лет в России вдвое сократилось число регионов-доноров… Экономическое положение преобладающего числа регионов и муниципалитетов ухудшается… Если передаются определенные функции регионам, то необходимо адекватное финансирование, а его пока нет… Необходима состоятельность регионов и муниципалитетов в финансовом плане. Это требует, прежде всего, закрепления за субъектами Федерации и органами местного самоуправления значительных источников налоговых поступлений. Нужно претворить в жизнь положение, при котором федеральный центр на постоянной основе должен делить с субъектами Федерации доходы в пропорции 50 на 50… Существующее экономическое неравенство субъектов Федерации делает еще более важными проблемы продуманного центром размещения производительных сил на территории нашей страны» [3].
Из отмеченного выше следует, что преобладающая часть городов и других муниципальных образований не имеет ресурсов для своего развития. На протяжении длительного времени их бюджеты носят остро дефицитный характер, подкрепляемый из вышестоящих источников и позволяющий в лучшем случае оплачивать содержание аппарата и некоторые текущие расходы. Провозглашаемые многие годы обещания по перераспределению доходных источников пока остаются нереализованными.
А если учесть сложившиеся диспропорции в оплате труда работников бюджетной сферы (применительно к одинаковым профессиям) в столицах и в других городах и поселениях, то усиление миграционных процессов, в том числе масштабов маятниковой миграции (ежедневной и еженедельной), становится вынужденной мерой для значительной части населения.
Исходя из учета особенностей России и ожидаемых направлений перспективного социально-экономического развития страны, важно попытаться обосновать изменяющиеся требования к градостроительству и к предпочтительным формах расселения.
При этом существенное внимание должно быть уделено критическому осмыслению получивших широкое распространение позиций, сложившихся в официальных и научных кругах, о путях дальнейшего развития расселения, его предпочтительных направлениях и формах.
Нам представляется особенно опасным для долгосрочного развития России, прежде всего, курс на «сжатие пространства» и его различные модификации. Если говорить предельно кратко: сторонники и «проповедники» данного курса предлагают сконцентрировать все развитие страны в ограниченном числе крупных городских агломераций, в которые должна быть переселена трудоспособная часть небольших городов России, тем самым обрекая такие города на медленное вымирание.
А с учетом интенсивного снижения числа сельских поселений масштабы «опустынивания» территории страны приобретают характер национального бедствия и угрожают безопасности страны.
Конкретные предложения и негативные последствия их реализации нами рассмотрены в ряде публикаций, а также в обращениях, направленных руководству страны.
Такому подходу, с нашей точки зрения (и не только с нашей), должна быть противопоставлена иная стратегическая линия, исходящая, с одной стороны, из ожидаемого социально-экономического развития России в изменяющихся реальных геополитических условиях развития, с другой, позволяющая обеспечить полноценное формирование государства в интересах его жителей при обеспечении требований его устойчивого развития. Следует также сказать, что тиражирование единственного подхода, не учитывающего существенные региональные особенности различных регионов страны, представляется крайне ущербным и с научной, и с практической точек зрения.
В качестве стратегических направлений при отборе предпочтительных форм расселения будут выступать не только крупные городские агломерации, но и совокупность городских и сельских поселений. Такой подход, препятствующий дальнейшему «опустыниванию» российского пространства, будет больше отвечать требованиям национальной безопасности и предупреждению попыток обоснования экспансий бесхозным отношением к значительной части территории страны.
Эти изменения потребуют:
- в сфере пространственной организации и расселения:
необходимость выделения регионов, играющих ведущую роль в реализации стратегии социально-экономического развития страны и обеспечении её бе-зопасности и нуждающихся в приоритетном внимании государства: Сибирь и Дальний Восток; Север и Арктическая зона; Северный Кавказ, Крым и приграничные территории.
Нуждается в пересмотре стратегия развития Москвы и столичного региона, вызванная необходимостью децентрализации управления и снижения уровня региональных диспропорций, прежде всего, в уровне жизни населения и избыточной миграционной привлекательности;
- в сфере предпочтительных форм расселения, способствующих реализации приоритетных направлений долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны:
– возрождения роли научных, научно-технологических и прикладных центров (наукоградов, ЗАТО и других видов), воссоздания на новой основе многоуровневой системы профессиональных учебных заведений, их органической связи с будущими местами приложения труда;
– расширения экономической базы монопрофильных и других небольших городов с их ориентацией на выпуск относительно несложной продукции в тесной кооперации с крупными научно-производственными центрами, которые должны взять на себя не только производственно-технологическое обеспечение, но и подготовку, переподготовку кадров. Вместе с тем в качестве альтернативы решения проблемы монопрофильных городов вновь предлагается организация переселения жителей в другие районы, испытывающие потребность в рабочей силе.
Однако речь идет только о переселении активной части жителей, оставляя остальных членов семьи в «опустыненном городе». (Как посчитали в Минтруде, в среднем затраты работодателя на привлечение одного работника из другого региона составляют примерно 300 тысяч рублей, 225 тысяч из них государство готово компенсировать работодателю. По предварительным расчетам, в 2015 году – 15 тысяч человек, в 2016 году – 70 тысяч человек, в 2017 году – 150 тысяч человек. За четыре года смогут сменить место жительства и работы 345 тысяч россиян. Кстати, в настоящее время 2,3 миллиона россиян в год сами переезжают внутри страны. В основном эти потоки устремлены в Москву, Московскую область, Санкт-Петербург. Регионы же остаются без квалифицированных кадров. Особенно остро стоит проблема на Дальнем Востоке. «Российская газета» 16.09.2014);
– развития локальных агропромышленных комплексов с сельско-городскими образованиями с многофункциональными центрами в малых городах;
– расширения и обогащения рекреационной деятельности, включая востребованность населенных мест с ценным историко-культурным и природным наследием.
Представляется крайне важным осознание возрастающей роли градостроительства всеми ветвями и уровнями власти от руководства страны до муниципальных органов. К сожалению, все попытки обратить внимание властей на безотлагательную необходимость решения градостроительных проблем, разработки долгосрочной стратегии развития городских и сельских поселений с учетом требований новой модели экономического развития и во взаимосвязи с перспективами пространственной организации страны не встречают должного понимания и не служат поводом для принятия ответственных государственных решений.

На протяжении своей истории Россия уже не раз стояла перед необходимостью кардинального совершенствования системы городского и сельского расселения. Подобную задачу приходилось решать и Екатерине II. Предложенные ею подходы и рекомендации, а также пути их реализации, с нашей точки зрения, не только не потеряли своей актуальности, но и могут служить примером системного решения сложных общенациональных задач [4].
Представляется крайне важным использовать этот метод применительно к современному и прогнозируемому периодам для решения приоритетных задач в сфере отечественного градостроительства. В определенном приближении могут быть выделены следующие позиции и этапы:
1. Анализ состояния и основных проблем формирования систем расселения как в региональном разрезе, так и в целом по стране.
Такому анализу должна предшествовать детальная оценка состояния каждого города и поселка городского типа. Для адекватной характеристики городов необходимо существенно скорректировать регулярно разрабатываемую органами Росстата систему показателей.
2. Обоснование требований к перспективной пространственной организации страны и городскому расселению, определяемых переходом к новой модели социально-экономического развития страны, а также необходимостью совершенствования административно-территориального устройства, обеспечивающего более рациональное функционирование всех основных сфер деятельности, с учетом интересов населения и национальной безопасности России.
3. Разработка Градостроительной доктрины, генеральной и региональных схем расселения, увязанных, в свою очередь, с долгосрочными прогнозами социально-экономического развития и пространственной организации страны, с развитием магистральной и региональной инфраструктуры, с совершенствованием административно-территориального устройства, а также с прогнозами модернизации финансово-бюджетных отношений и изменениями законодательной основы градостроительства.
4. Определение этапности разработки и приоритетного перечня проектно-градостроительной документации (схем районных планировок, генеральных планов городов и др.) применительно к конкретным регионам, крупным городским агломерациям, городам, взаимосвязанным системам городского и сельского расселения.
5. Разработка методов, инструментария, финансово-экономических и правовых основ, способствующих реализации принятых документов и материалов в сфере градостроительства.
6. Разработка предложений по формированию организационных структур управления градостроительной деятельностью и по совершенствованию подготовки кадров.

Список литературы

1. Федеральная служба государственной статистики. Социально-демографический портрет России. По итогам переписи населения 2010 г. М. Статистика России, 2012.
2. Л.В. Вавакин. Профессионализм в деятельности главного архитектора. М. 2009.
3. Е.М. Примаков. Важнейшая проблема экономической политики. «Российская газета» 20 мая 2014 г.
4. В.Я. Любовный. О системном подходе к градостроительству: Екатерина 2 и современность. ACADEMJA Архитектура и строительство, 2013 № 1.
5. В.В. Владимиров. Управление градостроительством и территориальным развитием. Труды РААСН. М., 2000.
6. В.Я. Любовный. Города России: альтернативы развития и управления. М. Экон-информ, 2013.
7. Г.М. Лаппо. Города России. Взгляд географа. М., 2012.
8. В.А. Шквариков. Очерк истории планировки и застройки русских городов. М., 1954.
9. Императрица Екатерина II. «О величии России». М., ЭКСМО, 2003.
10. Е. Письменная, Н. Костенко. «Передел России». Газета «Ведомости». 16.11.2010.
11. Овчинников Всеволод. Сельская индустрия как слагаемое успеха китайских реформ // «Российская газета» 2 февраля 2012 г.
12. А.Г. Вайтенс, Ю.Л. Косенкова. Развитие правовых основ градостроительства в России ХVIII – начала ХХI веков. Обнинск. 2006.
13. В.А. Лапин, В.Я. Любовный. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.
14. Градостроительная доктрина Российской Федерации (проект), РААСН, Г.В. Есаулов (рук. группы), И.Г. Лежава, В.Я. Любовный, Г.С. Юсин, Д.Ю. Ломакина. М.: Экон-информ, 2014.