Сегодня, когда в Санкт-Петербурге завершен очередной этап работы над региональными нормативами градостроительного проектирования (далее – РНГП), применяемыми на территории Санкт-Петербурга, подготовлен и принят Закон Санкт-Петербурга от 14.02.2014 № 23-9 «О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга», возникает необходимость опубликовать полученные результаты.
На протяжении 7 лет работы над РНГП нами был накоплен большой опыт, собранная в нашем научно-исследовательском центре информация уникальна и очень обширна. Так как возможности публикации ограничены, в нее включены наиболее важные, по моему мнению, вопросы разработки региональных нормативов. Считаю необходимым обратить внимание градостроительного сообщества на одну дискуссионную тему, поднятую петербургскими градостроителями.
Существует точка зрения, что градостроительство и архитектура есть конгломерат рационального и иррационального. Согласно этой точке зрения все прекрасное, что создается в архитектуре (или должно быть создано), – это иррациональное, в которое диссонансом входит рациональное, делающее нашу жизнь убогой и скучной (опять же в архитектурном плане). К этому рациональному архитекторы относят в том числе и региональные нормативы.
Согласно этой же позиции нормативы мешают проявлению творчества, являются жестким регулятором всей архитектурной деятельности и способствуют созданию однообразной и неинтересной среды. Споры эти, как мне кажется, совершенно бессмысленны, ибо никакие нормативы и ограничения (например, в Петербурге они были введены фактически с первого дня основания города) не мешали создавать архитекторам прекрасные ансамбли, здания, мосты и т.д.
Вместе с тем, эти нормативы, накладывая определенные ограничения на проведение строительных и планировочных работ, способствовали формированию особой среды, иногда комфортной и благоустроенной, иногда – рационально-функциональной. Сегодня, по прошествии столетий, сформированная в Петербурге в XVIII веке среда рабочих окраин, оцениваемая современниками как убогая и неинтересная, представляет собой «лакомый кусочек» для девелоперов, ибо тогдашние «жесткие нормативы» все-таки позволили создать уникальную среду, интересующую сегодня инвесторов и потребителей.
Есть и еще один аргумент в пользу нормативов: это защита общественных интересов и отстаивание общего блага, потому что отсутствие нормативов не означает создание шедевров архитектуры, более того, некоторые инвесторы и девелоперы преследуют цели извлечения прибыли любым путем, что достигается в первую очередь удешевлением строительства со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Итак, введением понятия региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (далее – МНГП) ознаменовался новый этап развития теории и методологии градостроительства. Это связано с тем, что до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) нормирование и нормотворчество было сугубо профессиональным делом. Именно так строилась сложная, но стройная система строительных норм и правил, создаваемых в социалистический период.
Разработкой нормативов занимались ведущие ученые в сфере градостроительства, и многие вопросы, включая понятийный аппарат, являются отражением эволюционных процессов развития и становления складывающихся и сложившихся научных школ в сфере градостроительной деятельности. С введением нового ГрК РФ к разработке нормативной градостроительной базы должны были подключиться представители иных профессий, в первую очередь юристы, ибо начиная с этого этапа, градостроительство переходило в плоскость правового поля, и юридическая точность и «выверенность» были одними из элементов успешной и эффективной градостроительной деятельности.
Сложность процесса заключалась еще и в том, что разработку нового документа необходимо было более четко обозначить в нормативных документах. Но, к сожалению, введя новые понятия в ГрК РФ, разработчик, по всей видимости, не придал значение возможности возникновения многообразия толкований сути и содержания документа у представителей разных градостроительных школ.
Именно поэтому в первые годы после издания ГрК РФ появилось такое большое количество разнородных по составу и содержанию региональных нормативов, принятых в различных регионах России. В частности, именно отсутствием единого понятийного аппарата и методологии объясняются длительные временные периоды разработки этого документа в Санкт-Петербурге.
Работа над созданием региональных нормативов для Санкт-Петербурга продолжалась более 7 лет. В этот период преобладали разные взгляды как на содержание самих нормативов, их статус (нормативный правовой акт или нормативно-технический документ), так и на состав разделов и показателей. Идея создания нормативно-технического документа, заменяющего СНиП и ТСН и учитывающего специфику Петербурга, позволила сформировать документ, который на протяжении долгого времени являлся основой для разработки иных версий РНГП. Спустя некоторое время (в 2010 году) изменилась концепция документа, основное внимание было акцентировано на необходимости более серьезного отношения к его правовому содержанию.
Только в 2014 году удалось завершить работу над РНГП для сложнейшего региона Российской Федерации – города федерального значения Санкт-Петербурга. Эта многолетняя научно-исследовательская работа, имеющая чрезвычайно важное значение для процесса градостроительного проектирования, сегодня с принятием Закона Санкт-Петербурга от 14.02.2014 № 23-9 «О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга», казалось бы, должна завершиться. Но, как показывает практика, все еще только начинается. С изданием Федерального закона от 05.05.2014 № 131-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ» (далее – Закон от 05.05.2014 № 131-ФЗ) этап научного осмысления процессов градостроительного проектирования перешел в новую стадию.
Интерес градостроителей к Санкт-Петербургскому опыту разработки РНГП подтвердил насколько актуальна эта тематика и насколько в целом не проработаны методологические и методические вопросы. Именно поэтому я сочла необходимым опубликовать результат нашей работы над нормативным документом, влияющим на весь процесс градостроительства.
Представленные в этой статье результаты опыта специалистов Санкт-Петербурга по работе над созданием РНГП, возможно, будут интересны и полезны всем, кто работает в градостроительной сфере и занимается исследованием градостроительных процессов.
ГрК РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ, вступивший в силу 30.12.2004, по-новому выстроил структуру градостроительных отношений, практически полностью поменял систему градостроительной документации, предусмотрев новые документы, необходимые для осуществления градостроительной деятельности, ранее правовой системе Российской Федерации не известные.
ГрК РФ введено понятие нормативов градостроительного проектирования (региональных и местных), обязательных к учету при разработке и утверждении генеральных планов поселений и городских округов.
При этом в состав установленных ст.ст. 7, 8 ГрК РФ полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности, в частности, включено утверждение РНГП, а в состав полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности – утверждение МНГП поселений, городских округов и межселенных территорий.
При этом ни состав, ни содержание нормативов градостроительного проектирования федеральным законодательством не были установлены. Было только определено, что состав, порядок подготовки и утверждения для РНГП устанавливаются законодательством субъектов РФ (ч. 5 ст. 24 ГрК РФ), а для МНГП – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 24 ГрК РФ).
Таким образом, субъектам РФ (в том числе городу федерального значения – Санкт-Петербургу) предоставлено право самостоятельно определять состав показателей, необходимых для включения в РНГП, руководствуясь только общим требованием о содержании нормативов градостроительного проектирования, содержащимся в ч. 4 ст. 24 ГрК РФ.
В соответствии с указанной нормой региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).
Довольно длительное время органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в РФ не принимали нормативы градостроительного проектирования, тем более что запрета на разработку генеральных планов в случае отсутствия данных нормативов в законодательстве не содержится.
В дальнейшем практика принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативов градостроительного проектирования проходила шлифовку в судебных инстанциях, нарабатывалась судебная практика по определению содержания нормативов и, самое главное, по их месту в системе нормативных (нормативно-технических) документов, обеспечивающих градостроительную деятельность.
Не лишен был сомнений в подходах к данному вопросу и Санкт-Петербург. За период с 2006 года было разработано, как минимум, 4 официальные версии проекта РНГП, которые так или иначе выносились на обсуждение и/или согласование с профильными исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга. При этом каждая из 4 версий имела не одну и даже не две редакции.
В Санкт-Петербурге в разработке РНГП принимало участие значительное число специалистов разного профиля и различных ведомств. В целом была проделана колоссальная работа по разработке указанного документа, суть которой свелась к определению видов показателей, нормируемых в составе РНГП, а также к определению их количественного значения.
В конечном итоге был принят Закон Санкт-Петербурга от 14.02.2014 № 23-9 «О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга», который является результатом кропотливой работы специалистов в сфере градостроительства.
На этом работу над указанным документом нельзя назвать завершенной: в мае 2014 года вступил в силу Закон от 05.05.2014 № 131-ФЗ, который внес значительные изменения в рассматриваемую сферу.
ГрК РФ определены основы правового регулирования мероприятий по подготовке и утверждению генерального плана поселения, генерального плана городского округа, которыми в том числе являются: определение обязательного содержания региональных и местных нормативов градостроительного проектирования – минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и установление порядка утверждения РНГП.
То есть в соответствии с ч. 3 ст. 24 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования являются базовым документом для территориального планирования поселений и городских округов, необходимым при разработке генерального плана города. Кроме того, в силу требований ч. 10 ст. 45 ГрК РФ нормативы градостроительного проектирования обязательны для учета при разработке документации по планировке территории.
Согласно ч. 4 ст. 24 ГрК РФ (до вступления в силу Закона от 05.05.2014 № 131-ФЗ) РНГП должны были содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории.
Несмотря на то что в главе 9 ГрК РФ указаны особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах РФ – города федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге, РНГП для этих городов должны были разрабатываться с учетом требований ч. 4 ст. 24 ГрК РФ.
Ранее состав, порядок подготовки и утверждения РНГП должны были устанавливаться законодательством субъекта РФ.
Необходимо отметить, что Законом от 05.05.2014 № 131-ФЗ в ст. 24 ГрК РФ внесены изменения: в соответствии с ранее действовавшей редакцией подготовка проекта генерального плана осуществлялась с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования.
Дополнительно отмечу, что Законом от 05.05.2014 № 131-ФЗ признаны утратившими силу ч. 4-6 ст. 24, поскольку указанным законом введена новая гл. 3.1. ГрК РФ, которая посвящена исключительно нормативам градостроительного проектирования, их видам, составу, содержанию и порядку подготовки.
По мнению разработчиков законопроекта, закрепленный на сегодняшний день в ГрК РФ состав нормативов градостроительного проектирования позволит унифицировать ранее утвержденные нормативы и разработать новые в соответствии с едиными и обязательными для применения требованиями.
Кроме того, указанные изменения «должны явиться методологической основой для подготовки органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления нормативов градостроительного проектирования, способствовать повышению качества разрабатываемых на их основе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, а также позволить ускорить процесс подготовки данных документов» (Пояснительная записка к проекту закона).
Так, указанный Закон от 05.05.2014 № 131-ФЗ ввел в ГрК РФ определение понятия «нормативы градостроительного проектирования», в соответствии с которым нормативы градостроительного проектирования – это совокупность установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными ч. 1, 3 и 4 ст. 29.2 ГрК РФ, населения субъектов РФ, муниципальных образований и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов РФ, муниципальных образований.
Таким образом, впервые со дня вступления в силу ГрК РФ появилась определенность содержания указанных нормативов.
Кроме того, Закон от 05.05.2014 № 131-ФЗ ввел четкую структуру видов нормативов, установив:
– региональные нормативы градостроительного проектирования;
– местные нормативы градостроительного проектирования, которые включают в себя:
- нормативы градостроительного проектирования муниципального района;
- нормативы градостроительного проектирования поселения;
- нормативы градостроительного проектирования городского округа.
Кроме того, Закон от 05.05.2014 № 131-ФЗ предусматривает еще один вид нормативов градостроительного проектирования: нормативы градостроительного проектирования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Тем самым завершены существующие споры о необходимости в соответствии со ст. 24 ГрК РФ учитывать в составе генеральных планов указанных городов и региональные, и местные нормативы градостроительного проектирования, а значит, и необходимость органов местного самоуправления указанных субъектов РФ разрабатывать и утверждать МНГП.
Введение указанного вида нормативов вызвано уникальностью осуществления градостроительной деятельности в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в частности, особенными требованиями к документам территориального планирования указанных городов и особенностями осуществления полномочий органов местного самоуправления на территории данных субъектов РФ, установленными ст. 63 ГрК РФ.
Из нововведений, которые коснутся утвержденных Законом Санкт-Петербурга РНГП, необходимо отметить следующее:
1) ст. 29.2 ГрК РФ установила требования к содержанию региональных нормативов, в соответствии с которыми РНГП устанавливают совокупность следующих расчетных показателей:
– минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, относящимися к областям, указанным в ч. 3 ст. 14 ГрК РФ, иными объектами регионального значения населения субъекта РФ;
– максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ.
2) ч. 5 ст. 29.2 ГрК РФ установила общие требования к составу нормативов градостроительного проектирования любого уровня, которые должны включать в себя:
– основную часть, т.е. непосредственно сами расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами соответствующего уровня и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ, муниципального образования;
– материалы по обоснованию расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования;
– правила и область применения расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования.
3) в соответствии с ч. 1 ст. 29.3 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования и внесенные изменения в региональные нормативы градостроительного проектирования должны утверждаться исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Указанные нормы вызвали необходимость продолжения работы по подготовке нормативов градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга, в силу того что в соответствии со ст. 3 Закона от 05.05.2014 № 131-ФЗ утвержденные до дня вступления в силу данного закона (т.е. до 05.05.2014) нормативы градостроительного проектирования подлежат приведению в соответствие с требованиями ГрК РФ (в редакции Закона от 05.05.2014 № 131-ФЗ) в срок до 1 января 2015 года.
Итак, господа градостроители, все еще только начинается!
RSS
Реклама
