Модератор дискуссии А.Н. Береговских (главный редактор журнала «Управление развитием территории»)

Результаты дискуссии подтвердили верность заключительной мысли о состоянии проблемы нормативов градостроительного проектирования в современной России, изложенной в статье С.А. Ершовой: «Итак, господа градостроители, всё ещё только начинается!».
Постановочный тезис дискуссии – «Необходимы дополнительные исследования и теоретические проработки вопросов, связанных с практикой градостроительного проектирования в регионах РФ и муниципальных образованиях, а также правоприменительной практикой принятых нормативов» получил поддержку Национального объединения изыскателей, которое совершенно справедливо определило зону ответственности таких исследований за уполномоченными ФОИВ (Минэкономразвития России, Минстрой России) при участии специализированных общественных организаций, таких как НП «Национальная Гильдия Градостроителей».
Юрист Красноярского «Гражданпроекта» Ю.Е. Куксенко утверждает, что таким уполномоченным органом сегодня является Минстрой России, но факта наделения его указанным полномочием не обнаружено (Постановлением Правительства РФ от 23.09.2014 № 972 «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» внесены изменения в Положения о Минфине России, Минэкономразвития России, Минкультуры России, Минстрое России, направленные на закрепление за указанными органами исполнительной власти полномочий упраздненного Минрегиона России.
Документ вступил в силу 07.10.2014. Полномочий по НГП среди закрепленных полномочий нет).
Дискуссию мы открыли по согласоваию с Минрегионом, уполномоченным на тот момент на нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с территориальным планированием, градостроительным зонированием и планировкой территорий, а следовательно, именно в компетенции Минрегиона находились и нормативы.
Сегодня однозначного ответа на вопрос, какое именно из названных федеральных министерств отвечает за нормативы градостроительного проектирования, нет.
Если предположить, что суть нормативов – определение расчётных показателей достижения целей стратегий социально-экономического развития регионов и муниципальных образований для последующей реализации достижения этих показателей в решениях документов территориального планирования (именно в документах территориального планирования утверждаются схемы размещения объектов регионального и местного значения), то наиболее вероятным представляется ответ – Минэкономразвития России.
Отличную мысль, на взгляд автора настоящих «выводов», подсказал А.В. Чернов, не являющийся профессиональным градостроителем, но представляющий цех профессиональных аналитиков и, если так можно выразиться, «профессиональных руководителей».
А.В. Чернов предложил дополнить систему целевых показателей оценки деятельности должностных лиц (губернаторов, мэров) показателями установления и достижения нормативных показателей градостроительного проектирования, утвердив набор таких рейтинговых показателей через Агентство стратегических инициатив.
Такая позиция полностью соответствует наметившемуся тренду оценки градостроительной деятельности в целом и градостроительной документации в частности – от количества к качеству. До сих пор губернаторы и мэры отчитываются только за квадратные метры жилья, а если они будут отчитываться и за обеспеченность детскими садами, и за ровные дороги, и за скверы, парки, набережные… Принял ответственность, утвердив нормативы, соответствующие принципам хорошего города, ответь за их исполнение как в решениях генерального плана, так и в проекте планировки, и в архитектурно-строительном проекте, так и при приёмке объекта в эксплуатацию.
И никакого перевода из одного вида разрешённого использования в другой, если этот перевод влечёт за собой снижение установленного норматива!
Главнейший вопрос полномочий утверждения перечней объектов регионального и местного значения также не обошли стороной эксперты. Градостроительным кодексом определена обязательность утверждения перечней видов объектов не только регионального, но и местного значения законом субъекта РФ.
Нормативы должны устанавливаться именно для объектов, отнесённых к таким перечням. Важно при этом упомянуть, что законодательство не обязывает субъекты РФ устанавливать нормативные показатели обеспеченности и доступности по отношению к объектам местного значения, но допускает принятие таких норм.
С глубоким удовлетворением отмечаем, что позиция авторов дискуссии и экспертов совпала, во всех предложениях прозвучала поддержка мнения о том, что региональные нормативы должны содержать требования как для объектов регионального, так и для объектов местного значения. Более того, руководитель отдела генерального плана департамента земельных ресурсов и градостроительства Администрации города Тюмени И.Ю. Даровских высказалась за то, чтобы такие перечни утверждались федеральным законодательством.
И нам утверждение минимального перечня объектов регионального и местного значения, соответствующего установленным полномочиям, представляется целесообразным с возможностью дополнения таких перечней на региональном и местном уровне в целях учёта региональных особенностей, а также ценностей, принятых населением в своих стратегиях.
Например, магазин товаров повседневного спроса в деревне из 10 дворов – это значительный объект или нет? Объекты торговли, общественного питания и бытового обслуживания проектировщики традиционно считают в составе градостроительной документации, но их размещение в составе этой документации не предусмотрено, это не «значительные» объекты, их создание не входит в объём полномочий органов власти и местного самоуправления.
Такие объекты могут быть предусмотрены только градостроительным регламентом в составе правил землепользования и застройки, но действительное создание таких объектов невозможно регулировать. А если нельзя планировать и регулировать, то зачем нормировать?
Кроме того, И.Ю. Даровских обращает внимание на сложность практического отнесения объектов к региональным или местным в муниципальной документации.
Действительно, генеральный план города должен предусмотреть все необходимые объекты, обеспечивающие жизнедеятельность в городе. Какие объекты должны попасть в утверждаемую часть, а какие в обоснования? Все объекты здравоохранения – объекты регионального значения, но если они могут быть предусмотрены схемой территориального планирования региона только с точностью до населённого пункта (или вообще не предусмотрены, так как схема разработана до перераспределения полномочий в сфере здравоохранения), как определить местоположение этого объекта в структуре города, если оно не определено в генплане?
Экспертные мнения подвели нас к возможной задаче правил землепользования и застройки.
А если в составе работ установить обязательность оценки сложившейся застроенной территории на соответствие нормативам градостроительного проектирования, и при установлении «дефицита» социально значимых объектов всякое жилищное и иное строительство должно быть запрещено. Тогда возможно будет реализовать ключевой тезис заведующей отделом нормативов ГУП «НИиПИ Генплана Москвы» Л.Б. Кожаевой – «Смысл нормативов градостроительного проектирования – служить правовой гарантией обеспечения человека такой средой для его жизнедеятельности, которая отвечает определённому (нормативами) стандарту – набору благ, услуг, объектов, территорий, и неухудшения условий пользования этим стандартом при любых видах градостроительного воздействия на территорию».
Исходя из всех приведённых обоснований значения нормативов, определяется их главенствующая роль во всём процессе управления развитием территорий и недвижимости – от стратегирования до эксплуатации недвижимости и пользования общественными пространствами. А это значит, что необходимо разрабатывать и механизм оценки качества градостроительной документации через оценку соответствия градостроительных решений нормативам градостроительного проектирования, и механизм мониторинга среды жизнедеятельности на соответствие принятым градостроительным решениям, на соответствие расчётным показателям обеспеченности и доступности объектов регионального и местного значения.
Как ни старается законодатель раздробить сложную систему градостроительного регулирования, разложить на независимые задачки большую и целостную задачу – управление городом, ничего не получается. Нельзя принять стратегию, не опираясь на генплан. Нельзя разработать генплан, не зная стратегических приоритетов и не изучив ситуацию в землепользовании.
Нельзя проектировать проект планировки территории для «посадки» одного дома в живую материю города. В поиск связующих нитей, которые не должны позволить развалиться главному предмету правового регулирования градостроительного законодательства – городу, вовлёк нас с Вами ведущий эксперт журнала, директор Бюро межевания ЗАО «Петербургский НИПИГрад» П.Н. Никонов. Возможно, именно нормативы возьмут на себя роль описать принципиальную конструктивную минимально достаточную схему города как машины для жизни?
И может быть… когда-нибудь… нормативы смогут стать шифром…


«О город! О сборник задач без ответов,
О ширь без решенья и шифр без ключа!»
Борис Пастернак, 1 Мая, 1923 г.