Как сообщает Адвокатская газета, Верховный Суд указал, что если застройщик получил в аренду участок для строительства спортивно-развлекательного комплекса до изменений Правил землепользования и застройки, он вправе достроить этот объект и в дальнейшем использовать его и земельный участок без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если объект не представляет опасности.

По мнению одного из экспертов «АГ», Верховный Суд «распространил» действие ч. 8 ст. 36 ГрК РФ на объекты незавершенного строительства. Другой заметил, что ВС опирается на позицию КС, согласно которой регулирование отношений по использованию земельных участков тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере, основной целью которых является обеспечение комфортной окружающей среды в населенных пунктах. Третий полагает, что позиция ВС положительным образом отразится на застройщиках и инвесторах, поскольку она способствует уменьшению бюрократических рисков при получении соответствующих разрешений от госорганов, даже в случаях наличия формальных нарушений, возникших при оформлении разрешительной документации.

22 октября Верховный Суд вынес Определение № 307-ЭС24-9661 по делу № А56-58911/2023, в котором разъяснено, когда застройщик вправе получить разрешение для завершения строительства спортивно-развлекательного комплекса, достроить его и в дальнейшем использовать такой объект и земельный участок, на котором он расположен, без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.

В июле 2012 г. администрация муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области сдала в аренду ООО «Эсна» земельный участок категории «земли населенных пунктов» для проведения инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования в целях строительства спортивно-развлекательного комплекса. Срок аренды заканчивался в конце июля 2013 г., участок земли был предоставлен обществу без проведения торгов.

В начале 2014 г. стороны заключили договор аренды сроком на один год, на основе которого участок был передан арендатору для строительства спортивно-развлекательного комплекса. В июне 2016 г. договор был перезаключен до конца марта 2017 г. В июле 2016 г. администрация выдала обществу разрешение на строительство спортивно-развлекательного комплекса сроком действия до 27 июля 2017 г. На дату выдачи этого документа строительство объекта соответствовало виду разрешенного использования земельного участка «для строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса» и условиям договора аренды от 28 июня 2016 г. Впоследствии действие разрешения на строительство не продлевалось.

В конце 2017 г. «Эсна» зарегистрировала в ЕГРН право собственности на объект незавершенного строительства – нежилое здание с 85% степени готовности, расположенное на вышеуказанном земельном участке. В мае администрация и общество вновь заключили договор аренды земельного участка для завершения строительства спортивно-развлекательного комплекса на срок до конца февраля 2021 г., после которого стороны продлили договор еще на три года.

В ноябре 2020 г. общество получило от администрации градостроительный план земельного участка, в котором перечислялись основные виды разрешенного использования и условно разрешенные виды использования спорного земельного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденными решением Совета депутатов второго созыва вышеуказанного муниципального образования от 30 ноября 2011 г. № 62 с учетом внесенных в них изменений приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15 марта 2018 г. № 23. В обновленном перечне отсутствовало размещение спортивных объектов.

В апреле 2023 г. общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство с целью завершения строительства спортивно-развлекательного комплекса. Однако ему было отказано со ссылкой на то, что представленная обществом проектная документация разработана на объект «здание спортивно-развлекательного комплекса», между тем установленные Правилами землепользования и застройки, действующими с учетом внесенных в них изменений Приказом № 23, виды разрешенного использования арендуемого обществом участка земли не предусматривают размещение на нем спортивно-развлекательного комплекса, как того требует п. 1.1 договора аренды от 15 мая 2018 г.

Тогда «Эсна» обжаловала отказ в судебном порядке. Первая инстанция отказала в удовлетворении иска со ссылкой на то, что ответчик правомерно отказал обществу в выдаче разрешения на строительство спортивно-развлекательного комплекса, поскольку строящийся объект и цель предоставления для его строительства земельного участка в аренду не соответствуют видам разрешенного использования земельного участка, установленным Правилами землепользования и застройки. Суд счел, что истцу нужно обратиться с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки для приведения в соответствие вида разрешенного использования земельного участка с целями предоставления его в аренду. Такое решение устояло в апелляции и кассации.

Как пояснил Суд, законодательство РФ не обязывает лицо, одновременно использующее земельный участок в соответствии с основным и вспомогательными видами его разрешенного использования, уведомлять органы власти о своем решении.

Изучив кассационную жалобу «Эсны», Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда напомнила, что собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. Со ссылкой на Постановление КС РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П Экономколлегия также отметила, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций.

Кроме того, ВС отметил, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также участки земли, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капстроительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. При этом любая реконструкция таких объектов, т.е. изменение этих объектов, может осуществляться только путем приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, а изменение видов разрешенного использования может происходить путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом.

Следовательно, земельное и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капстроительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории, и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

В этом деле, заметил ВС, в целях завершения строительства кассатор принял меры по изменению цели договора аренды в соответствии с действующим видом разрешенного использования спорного земельного участка, а также обратился с заявлением о выдаче разрешения на строительство на реконструкцию существующего объекта в магазин, что отвечало новым требованиям градостроительного регламента. Однако органы муниципальной власти не приняли положительного решения по этой инициативе общества.

Так, в деле № А56-114757/2021 три судебные инстанции отказали в удовлетворении требований «Эсны» о признании незаконным изложенного в ответе от 8 сентября 2021 № отказа администрации района в согласовании вида разрешенного использования земельного участка «магазины». Это дело рассматривалось с участием администрации поселения в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Тогда суды исходили из невозможности изменить вид разрешенного использования «для строительства зданий спортивно-развлекательного комплекса» на «магазины», поскольку участок земли предоставлен истцу без проведения торгов для строительства спортивно-развлекательного комплекса.

В свою очередь, в деле № А56-8438/2022 суды также отказали обществу в признании незаконным отказа администрации поселения в выдаче разрешения на строительство на спорном участке магазина. Они исходили из невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, поскольку такое изменение приведет к противоречию с целью предоставления такого участка в аренду.

Таким образом, спорный земельный участок был предоставлен «Эсне» в аренду в ноябре 2012 г. на основании договора о строительстве спортивно-развлекательного комплекса, цель предоставления участка в аренду соответствовала градостроительному регламенту Правил землепользования и застройки, степень готовности запланированного к возведению объекта по состоянию на дату регистрации за обществом права собственности на объект незавершенного строительства составляла 85%. Вид разрешенного использования исключен из градостроительного регламента внесением поправок в Правила землепользования и застройки 15 марта 2018 г., по состоянию на эту дату действовал договор аренды от 28 июня 2016 г. для строительства спортивно-развлекательного комплекса. В середине мая 2018 г. администрация района и «Эсна» заключили договор аренды с той же целью – строительство спортивно-развлекательного комплекса, при этом публичные органы не дали согласие на реконструкцию существующего объекта с целью приведения его в соответствие с градостроительным регламентом.

При таких обстоятельствах, заметил ВС, общество вправе получить разрешение на строительство спортивно-развлекательного комплекса, достроить этот объект и в дальнейшем использовать его и земельный участок, на котором он расположен, без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, объектов культурного наследия. «Принимая во внимание, что судами не исследовался вопрос о том, создает ли использование спорного объекта – спортивно-развлекательного комплекса и земельного участка, на котором он расположен, опасность для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции», – заключил ВС.

Партнер юридической компании «Неделько и Партнеры», к.ю.н. Константин Сичинский полагает, что определение последовательно развивает правовую позицию ВС РФ относительно порядка применения ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, изложенную им ранее в п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 г.), и ряде его определений. «Эта норма известна как принцип “сохранения права на ранее существовавшее использование” и направлена на защиту добросовестных владельцев земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства от последствий изменения градостроительной документации, не допуская необоснованного ограничения их прав такими действиями административных органов», – пояснил он.

При этом, по словам эксперта, несмотря на кажущуюся простоту и однозначность ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, судебная практика по ее применению, сформировавшаяся за последние 10 лет, отличается фрагментарным подходом. Правообладатели земельных участков постоянно сталкиваются с необходимостью в судебном порядке доказывать свое право на сохранение ранее существовавшего использования земельного участка применительно к различным последствиям изменения градостроительного регламента: отказ в выдаче разрешения на строительство, отказ в предоставлении права на условный вид разрешенного использования, штрафы по ст. 8.8 КоАП РФ и т.д. «Очередной вехой на этом пути стало комментируемое определение ВС РФ, которым Суд “распространил” действие ч. 8 ст. 36 ГрК РФ на объекты незавершенного строительства, разъяснив следующее: если до завершения их строительства была изменена градостроительная документация, то ее новые положения не могут препятствовать правообладателю в завершении строительных работ и сдаче объекта в эксплуатацию, даже если его использование не соответствует новому виду разрешенного использования земельного участка. И если для этого требуется совершение административных действий – например, продление или выдача разрешения на строительство – органы власти не вправе отказывать в совершении таких действий. В противном случае имущественные права лица подверглись бы необоснованному ограничению», – указал Константин Сичинский.

Он добавил, что выводы ВС будут иметь существенное значение для формирования судебной практики в части применения ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, причем не только применительно к выдаче разрешения на завершение строительства ОНС, но и по отношению к любым другим административным действиям и актам, необходимым для сдачи объектов в эксплуатацию и постановку на кадастровый учет, например к выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию. «Кроме того, это определение ВС становится еще одним “фрагментом” пазла, сложив который полностью, правоприменительная практика, наконец, придет не к фрагментарному, а к единообразному применению принципа “сохранения права на ранее существовавшее использование” земельных участков, не оставив правовых лакун для необоснованного ограничения прав их добросовестных владельцев», – заключил Константин Сичинский.

Управляющий партнер МКА TA LEX, адвокат АП г. Москвы Андрей Торянников отметил, что право общества на получение разрешения на строительство в данной ситуации вытекает из положений ст. 85 ЗК РФ, а также ст. 36 ГрК РФ. «ВС согласился с доводами застройщика и отметил, что препятствием для этого могла быть лишь ситуация, при которой использование комплекса могло быть опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, объектов культурного наследия. Однако судами данный вопрос исследован не был, что и повлекло направление дела на новое рассмотрение. Вынесенное ВС РФ определение опирается также на Постановление КС РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П, в котором указано, что регулирование отношений по использованию земельных участков тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере. При этом основной целью указанных решений является обеспечение комфортной окружающей среды в населенных пунктах, в том числе и с учетом “удобства расположения организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций”, а не формальное решение вопроса, что имело место в этом деле», – отметил эксперт.

По мнению адвоката, руководителя судебных проектов консалтинговой группы «Берингов» Никиты Глушкова, Верховный Суд занял взвешенную позицию, указав, что при решении вопроса о выдаче разрешения на завершение строительства в первую очередь необходимо исследовать вопрос, создает ли использование спорного объекта и земельного участка, на котором он расположен, опасность для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. «Таким образом, застройщикам и госорганам следует учитывать, что при рассмотрении дел по аналогичным ситуациям в первую очередь следует исходить из необходимости назначения судебной экспертизы с постановкой соответствующих вопросов о безопасности объекта. Представляется, что такая позиция ВС положительным образом отразится на застройщиках и инвесторах, поскольку она способствует уменьшению бюрократических рисков при получении соответствующих разрешений от госорганов, даже в случаях наличия формальных нарушений, возникших при оформлении разрешительной документации. При этом следует признать, что баланс публичных и частных интересов также соблюдается, поскольку обеспечение интересов граждан и окружающей среды будет проверено при проведении соответствующей экспертизы», – заключил он.