ГИС-Ассоциация получила для публикации в своем журнале материал В.И. Гривина, специалиста Московской ТИГГН "Некоторые вопросы по требованиям нормативно-технических актов, возникающие при проведении комиссией Инспекции проверок работ по межеванию земель"

Учитывая необходимость редакционной работы над материалом, с одной стороны, а с другой, актуальность поставленных вопросов, публикуем в опережение интернет-версию статьи, надеясь, что ее опубликование окажет влияние в том числе и на проведение административной реформы.


Федеральным законом Российской Федерации от 8 августа 2001 года №128 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2002 года № 135 «Об утверждении Перечня Федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование» и постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2002 года № 360 «О лицензировании деятельности в области геодезии и картографии» Московской территориальной инспекции госгеонадзора как лицензирующему органу предоставлено право выдавать лицензии и на выполнение геодезических и картографических работ при межевании земель и ведении кадастров. Указанными нормативными законодательными актами на Инспекцию было возложена также задача осуществление контроля за соблюдением лицензиатом требований и условий при выполнении геодезических работ по межеванию земель. В связи с этим, в план работы инспекции на 2003 год были включены проверки организаций, выполняющих работы по межеванию объектов землеустройства.

При образовании комиссий для проведения указанных проверок, учитывая постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2002 года № 273, согласно которому контроль за проведением землеустройства осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и её территориальные органы, приказом Инспекции в их состав включались представители областного и районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, филиалов ФГУ ЗКП области и представители администраций районов.

За 2003 год комиссией Инспекции проверены в трёх районах Московской области один райкомзем и восемь организаций-исполнителей работ по межеванию земель.
Проверки организаций-исполнителей работ осуществлялись по следующим вопросам: инструментальный контроль точности определения координат межевых знаков и проверка соблюдения требований нормативно-технических актов при оформлении материалов межевания.

Кроме того, следует отметить, что проверки проводились в районах, из которых в Инспекцию поступили письма-заявления (жалобы) о нарушениях требований нормативных актов при выполнении работ по межеванию земель и о необоснованных задержках при рассмотрении землеустроительных дел и при постановке земельных участков на государственный кадастровый учёт. Поэтому перед началом работы комиссии Инспекция организовывала и проводила в каждом районе совещания по рассмотрению поступивших жалоб с целью выявления причин их возникновения. В работе совещаний участвовали члены комиссии, руководители райкомземов и филиалов ЗКП, представители всех организаций, выполняющих работы по межеванию земель на территории района, и представители ряда подразделений администрации района.

При проведении проверок было выявлено ряд ошибок в определении координат межевых знаков, превышающих допустимые значения, и много недостатков по оформлению (формированию) землеустроительных дел. Все недостатки отмечены в актах проверок и даны предложения по их устранению. Приводить перечень выявленных недостатков в данной статье нецелесообразно, т.к. основной целью её является вынести на обсуждение специалистов некоторые требования нормативно-технических актов по проведению межевания объектов землеустройства, различное понимание(применение) которых приводит к разногласиям (соответственно и жалобам) между заказчиками и исполнителями работ, райкомземами(филиалами ЗКП) и администрацией районов.

К таким неоднозначным (спорным) требованиям следует отнести:

* Все нормативно-технические документы по установлению и упорядочению на местности границ объектов землеустройства включают в состав работ определение координат межевых знаков. Данным требованием руководствуются райкомземы и соответственно исполнители работ. Однако от заказчиков (правообладателей земельных участков) поступают запросы(жалобы), почему они должны платить за работы по определению координат межевых знаков. Если на получаемых ими картах (планах) границ земельных участков указываются только дирекционные углы сторон и их длины. Таких данных для них достаточно, и координаты межевых знаков им не нужны. Когда им объясняют, что координаты межевых знаков необходимы для постановки земельных участков на государственный кадастровый учёт, то они ссылаются на ст. 19, пункт 8 Федерального закона РФ «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года №28-ФЗ, где записано: «Плата за проведение государственного кадастрового учёта земельных участков с заявителя не взимается».

* При исполнении существующих требований нормативно-технических документов возможны случаи, когда координаты одного межевого знака, относящегося к правообладателям смежных земельных участков, определяются два (три, четыре) раза различными исполнителями. В связи с этим, даже при соблюдении всех технических допусков при определении координат межевых знаков, получают четыре разных значений координат одного знака. Какие координаты знака принимать за окончательное значение нормативные акты не устанавливают. Если принимать среднее значение из полученных результатов,то изменяются длины сторон земельных участков, что приводит к жалобам землепользователей.

* Методическими рекомендациями при проведении межевания объектов землеустройства, утверждёнными руководством Росземкадастра 17 февраля 2003 года, в ряде случаев право определения границ объекта землеустройства на местности (составление Акта согласования границ земельного участка), и закрепления границ межевыми знаками предоставлено исполнителям работ при участии правообладателей земельных участков. На основании составленных исполнителями работ указанных материалов и документов, помещённых в землеустроительное дело, органы местного самоуправления издают документы, устанавливающие право на землю. Непонятно, почему в методических рекомендациях исключены требования ст. 9.2 Инструкции по межеванию земель, которая является действующим нормативно-техническим актом, обязательность подписи Акта согласования границ земельного участка представителем городской(поселковой) или сельской администрации и утверждение его Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству района(города). Таким образом, составление такого важного документа как установление на местности границ земельного участка осуществляется без участия представителей администрации района и райкомзема. Применение таких рекомендаций и учитывая то, что межевание осуществляется по инициативе заинтересованного землепользователя и то, что межевание территорий общего пользования не осуществляется, приводит к тому, что при межевании не устанавливается истинная граница участка, а за его границу принимается ограда участка. В результате чего часть территорий улиц населённых пунктов, дорог и других общественных коммуникаций в ряде случаев оказываются на территории участков.

*В указаниях Росземкадастра от 10 января 2003года № СС/270 записано, что идентификация местоположения и границ земельного участка на местности может осуществляться путём межевания или на основе картографических материалов или материалов дистанционного зондирования. Право выбора метода работ предоставляется заказчику, но, при этом, на него возлагается ответственность за точность идентификации местоположения земельного участка на местности.

Из приведенных положений, во-первых, непонятно даже для специалиста какие картографические материалы и какую методику работ разрешается применять при определении координат межевых знаков вторым методом. И, во-вторых, как можно возлагать на заказчика ответственность за работы, которые он не выполняет и если в Федеральном законе РФ «О государственном кадастре» от 2 января 2000 года № 28-ФЗ ст.1,Основные понятия записано: «Земельный участок-часть поверхности, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, », а в ст. 9 постановления Правительства РФ от 11 июля 2002 года № 514 указано, что «Карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства, , утверждаются Федеральной службой земельного кадастра России и её территориальными органами ».

В связи с этим, возникает вопрос: кто же должен нести ответственность за правильность и точность составления карты (плана) земельного участка и её соответствие местоположению на местности?

* Одним из основных документов Государственного земельного кадастра является дежурная кадастровая карта (план). В ст. 16. Пункт 3 Федерального закона РФ «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года « 28-ФЗ дано определение: «Дежурные кадастровые карты (планы) воспроизводят в графической и текстовой формах сведения о местоположении земельных участков и территориальных зон». Ведение дежурных кадастровых карт (планов) обязаны осуществлять региональные ФГУ ЗКП и его районные филиалы.
Состав сведений, входящих в государственный земельный кадастр, и правила их внесения в кадастр определены в ряде нормативных актов, но, к сожалению, нормативно-технический документ, устанавливающий единый порядок создания и ведения графической (картографической) основы дежурной кадастровой карты (плана), не разработан. В связи с этим, в проверенных районах при создании дежурной кадастровой карты не используется картографическая основа, а её ведение заключается в том, что по координатам межевых знаков вводятся в ЭВМ сведения о конфигурации и границах всех размежёванных земельных участках. Применяя такую методику работ от «частного» к «общему», когда границы смежных участков, как правило, не совпадают (даже при условии, что работы по определению координат межевых знаков исполнены в допуске) невозможно составить графическую основу кадастровой карты. Дежурная кадастровая карта должна отражать земельные участки без пропусков и наложений. Поэтому, на наш взгляд, при межевании и ведении земельного кадастра, необходимо применять общепринятую технологию: вначале выполняется топографическая съёмка (или используются картографические материалы) и на её (их) основе разрабатываются планы, проекты и материалы границ объектов землеустройства территорий муниципальных и других административных территориальных образований, территориальных зон и земельных участков. Эти же документы и материалы должны быть картографической(графической) основой для ведения дежурной кадастровой карты(плана). Кроме того, по указанным планам, проектам, разбивочным чертежам при выносе проектов в натуру необходимо определять координаты межевых знаков, что позволит создать однозначность определения координат межевых знаков и единую картографическую(графическую) основу кадастровой карты (плана).

* Рядом нормативных актов на Федеральную службу земельного кадастра России и его территориальные органы возложена задача создания и ведения государственного фонда данных землеустроительных, геодезических, картографических и других документов и материалов. Согласно ст.16 постановления Правительства РФ от 11 июля 2002 года №514 «Документы фонда данных используются для обеспечения землеустроительной документацией органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Порядок предоставления в пользование и использования документов фонда данных определяется Федеральной службой земельного кадастра России (в части, касающейся предоставления в пользование и использования геодезических и картографических документов по согласованию с Роскартографией)».

По результатам, полученным в ходе проверок, следует отметить, что райкомземы и районные филиалы региональных ФГУ ЗКП проводят определённую работу по созданию фондов данных, но отсутствует система обеспечения органов местного самоуправления материалами и данными фонда. Это вызвано тем, что до настоящего времени не разработаны нормативный акт, устанавливающий порядок взаимодействия территориальных органов Росземкадастра и органов власти, перечень материалов и документов, разрабатываемых райкомземами для органов власти, необходимых для разработки право устанавливающих документов и ведения проектных и учётных карт, планов и схем по вопросам земельных отношений, а также порядок их предоставления.

*Далее считаю целесообразным высказать свои соображения по нормативным актам, которые устанавливают порядок использования исходной основы при выполнении работ по межеванию земель.
1.Инструкция по межеванию земель ,1996г.
Данная инструкция разработана Росземкадастром, но не согласована с Роскартографией. Поэтому, в ней имеются положения, которые не согласуются с нормативными актами Роскартографии. Согласно требованиям нормативных актов Роскартографии геодезической основой для выполнения всех видов геодезических и топографических работ является государственная геодезическая сеть и геодезическая сеть сгущения, а согласно Инструкции Росземкадастра геодезической основой межевания земель являются пункты ГГС и пункты опорной межевой сети. Непонятно, зачем геодезические сети сгущения заменены опорной межевой сетью, когда для ГСС разработаны и проверены в работе действующие положения по их развитию. Требование к развитию о ОМС по сравнению с требованиями к развитию ГСС в части технических допусков и закрепления пунктов на местности занижены. Кроме того, в п.3.1. Инструкции записано положение:«Межевание земель выполняют как в общегосударственной, так и в местных и условных системах координат. При этом, должна быть обеспечена надёжная связь местных и условных систем координат с общегосударственной системой». Такое неоднозначное требование Инструкции к установлению системы координат при выполнении работ по межеванию земель привело к тому, что данный вопрос не решён до настоящего времени.

2. Кроме того, чтобы ответить на вопрос: Почему не установлены единые требования к системе координат, которую необходимо применять при выполнении работ по межеванию земель, целесообразно привести положения из некоторых документов, касающихся этого вопроса.
а) Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 25 марта 1987 года № 378-85. Этим постановлением отменена система координат СК-63, но разрешено использование топографо-геодезических и картографических материалов и данных, полученных до СК-63, без создания в этой системе новых материалов и данных. Разрешительная часть данного постановления понимается неоднозначно.
До 1987 года институтом ВИСХАГИ на большую часть территории регионов были созданы сельскохозяйственные карты (планы) масштаба 1:10 000 в СК-63, которые по точности их составления полностью соответствуют топографическим картам масштаба 1:10 000. Для меня непонятно, будет нарушением данного постановления или нет, если ранее созданную ельскохозяйственную карту я буду использовать в качестве картографической основы для ведения, например, дежурной кадастровой карты.
б) Организационно-технические условия топографо-геодезического и картографического обеспечения земельной реформы в Российской Федерации, утвержденные 24 апреля 1992 года руководителями Роскартографии и Росземкадастра.
В этих условиях в ст.3.1 записано: «Кадастровые топографические планы городов, посёлков и сельских населённых пунктов создают и обновляют, как правило, в системе координат 1942 года и в Балтийской системе высот 1977г.
В отдельных случаях и по согласованию с органами Роскомзема допускается создавать планы в ранее принятой системе координат и высот».
Снова непонятны выражения: «как правило», «в отдельных случаях» и «в ранее принятой системе координат».
в) Совместное решение Роскартографии и Роскомзема о порядке обеспечения организаций Роскомзема координатами геодезических пунктов в системе координат 1942 года, утверждённое 25.01.93г соответственно за №7-01-3дсп и №1-10/109дсп.
Данное решение устанавливает порядок обеспечения координатами в системе координат СК-42, но имеется в нём следующее примечание: «В порядке исключения инспекции государственного геодезического надзора выдают республиканским, краевым, областным, окружным, г.г. Москвы и Санкт Петербурга Комитетам координаты геодезических пунктов в условной системе координат 1963г; необходимые для завершения начатых работ в этой системе координат на конкретных участках подведомственной территории».
В решении введено новое понятие «условная система координат 1963г» и установлен срок выдачи координат «до завершения начатых работ». Непонятно, что считать завершением начатых работ.
г) Приказ Росземкадастра от 15 апреля 2002года № П/261 «Об утверждении основных положений об опорной межевой сети».
Данные положения не согласованы Роскартографией, поэтому в них имеются требования, которые расходятся с нормативными законодательными актами Роскартографии. Например:
- ст. 1.2. Создание опорной межевой сети является компетенцией Росземкадастра.
- ст.1.4. Государственный надзор за работами по созданию ОМС осуществляет Росземкадастр и его территориальные органы
- ст.6.4. Составление, ведение, издание и хранение каталогов координат пунктов ОМС является исключительной компетенцией Росземкадастра.
- Ст.6.5. Порядок составления ведения, издания и хранения каталогов пунктов ОМС в местных системах координат определяет Росземкадастр по согласованию с Минобороны РФ.

Таким образом, в требованиях данного приказа предусмотрена полная независимость от Роскартографии. Однако, следует отметить ст.4.5, в которой указано: «Параметры местных систем координат и ключи перехода к государственной системе координат устанавливает Росземкадастр по согласованию с Минобороны РФ и Роскартографией», хотя данное требование до сих пор не выполняется.
-6-
д).Указания Роскартографии от 5 декабря 2003 года № 3-02-3614 «О принятии мер по соблюдению требований законодательных актов в области геодезии и картографии».Данными указаниями инспекциям госгеонадзора предписывается принять меры по запрещению применения отмененной СК-63 при выполнении топографо-геодезических и картографических работ. Возникает вопрос: Как продолжать работы по межеванию земель?

* И последнее. Несогласованность по вопросам применения систем координат ведения земельного и градостроительного кадастров, ведения дежурных кадастровых карт (дежурных планов застройки поселений) и разработки землеустроительной и градостроительной документации имеется, к сожалению, между нормативными правовыми и нормативно-техническими актами Росземкадастра и Госстроя России.
Мнения специалистов о современном состоянии проблем межведомственного
взаимодействия по указанным вопросам опубликованы в журнале «Информационный бюллетень ГИС-Ассоциации» №5(42), 2003 год.

Заключение. В настоящее время проводятся структурные изменения федеральных органов исполнительной власти, в том числе Роскартографии и Росземкадастра, изменяются их функции. В связи с этим будут пересматриваться и нормативные правовые акты. При их разработке целесообразно учесть вопросы, рассмотренные в данной статье.
В целях обеспечения качества работы создаваемого единого государственного кадастра объектов недвижимости необходимо:

- установить систему (системы) координат, в которой будет функционировать единый кадастр недвижимости. Этот вопрос требует тщательной проработки, т. к. в настоящее время, например,на территории Московской области ведение градостроительных, земельных и других кадастров осуществляется в более чем в 200-х системах координат,

- уточнить требования нормативных актов о порядке идентификации местоположения земельных участков на местности, порядке закрепления границ объектов землеустройства территорий муниципальных и других административных образований, территориальных зон, населённых пунктов, кварталов и земельных участков в части их расположения и надёжности,

- определить единый порядок создания и ведения графической(топографической, картографической) основы кадастра, в том числе и точностные характеристики основы. Картографическая основа должна создаваться от общего к частному,

- исключить многоразовое определение координат межевого знака смежных земельных участков,

- уточнить функциональные обязанности территориальных органов Росземкадастра о порядке обеспечения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления графической и аналитической информацией, полученной в результате проведения землеустройства и ведении земельного кадастра.