Миллер Сергей Адольфович, президент ГИС-Ассоциации

Рыночная или нерыночная ситуация в производстве геодезических данных и картографической продукции в России. Существует ли в России рынок геоинформатики?

В Федеральном законе "О геодезии и картографии" и Положении о Федеральной службе геодезии и картографии России к сожалению не поставлены задачи развития рыночных принципов функционирования отрасли.
Этот процесс происходит во многом спонтанно и лишь благодаря ст.12 ФЗ "О геодезии и картографии" допустившей возможность лицензирования геодезической и картографической деятельности. Однако если учесть, что Роскартографией на конец 2001 г. выдано более 3000 лицензий и из них не менее 2000 выдано негосударственным организациям и предположить что в каждом из них работает не менее 5 человек, то общая численность негосударственного сектора составит не менее 10 000 человек. При условии минимальных годовых объемов работ, выполняемых таким частным предприятием (около 510 тыс руб) общий объем освоенных средств составит не менее 1000 млн руб. таким образом по общей численности занятых в геодезии и картографии государственные предприятия Роскартографии (12 304 чел.) и частные структуры (10 000 чел.) приблизительно равны, а по объемам работ централизованное госбюджетное финансирование (489 млн руб) в 4 раза меньше других источников: договорных объемов предприятий Роскартографии (1060 млн руб) и приведенного расчета деятельности коммерческих предприятий (1000 млн руб). Обратите внимание, что при таком расчете остаются вне зоны оценки предприятия получившие лицензии Госстроя России и Росземкадастра. Таким образом можно констатировать, геодезическая, картографическая и геоинформационная деятельность в России регулируется в основном по рыночным законам.
Тенденция увеличения роли частных предприятий в обеспечении пространственными данными объективно будет нарастать и в связи с технологическим прогрессом (развитием Интернета, программного обеспечения, средств спутниковой навигации, большей доступностью данных дистанционного зондирования Земли). Непосредственные геодезические измерения и обработка могут выполняться меньшим количеством людей с большим качеством и производительностью. Т.е. необходимость в крупных предприятиях, с значительными накладными расходами уменьшается.
Но самое главное не это - самое главное в этом процессе то, что от централизованного бюджетного финансирования мы реально перешли к расцентрализованному бюджетному (т.е. работают бюджеты всех уровней) и внебюджетному (крупные коммерческие фирмы) финансированию.
В этой связи давно стало актуальным, не только признание этого факта, но и необходимость соответствующей корректировки путей решения государственных задач "...по обеспечению органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц и граждан геодезическими и картографическими материалами и данными, достоверной информацией об объектах местности в графической, цифровой, фотографической (в том числе аэрокосмосъемочной) и иных формах..." (пп.4, п.2 Положения о Роскартографии).
Очевидно, что дальнейшее развитие рынка будет сильно зависеть от того, как удастся привлечь эти многочисленные потенциальные источники финансирования в сферу геодезических, картографических, геоинформационных задач. Т.е. главная задача может быть сформулирована так: создание режима наибольшего благоприятствия вложения средств в производство пространственных данных и ведение геоинформационных проектов.

Что сегодня реально сдерживает потенциальных заказчиков геоинформационных проектов?

Согласно нашим опросам главная причина в сложном доступе к картографической основе.
Это обусловлено, в свою очередь, 2-мя главными причинами:
1. Существующий режим избыточной секретности в области пространственных данных. По оценке Роскартографии поддержание ограничительных грифов секретности на пространственные данные составляет до 80-90% от стоимости проекта.
Все объясняется очень просто: констатировав переход к производству первичных геоданных в небольшие коммерческие структуры (см. выше), надо признать, что им не "по плечу" (по деньгам и сложности бюрократического оформления) содержание полноценных 1-ых отделов на своих предприятиях.
Крупные коммерческие структуры, имеющие 1-ые отделы (например вертикально-интегрированные нефтяные компании) также несут непроизводственные затраты финансовых средств и времени, обеспечивая соблюдение режима "гостайны".
Все это приводит к ситуации, стимулирующей "теневое" использование геоданных - или под прикрытием чужой лицензии и организации, или поиск обходных путей, основанный на несовершенстве и неизбежном технологическом отставании нормативных актов.
2. Отсутствием развитой инфраструктуры получения цифровых картданных.
Пока выяснить где, за какую цену и какого качества, объема. в каких форматах можно получить цифровые карты задача в нашей стране из разряда практически невыполнимых (имея ввиду полный и объективный анализ всех потенциальных источников). Во многом здесь мог бы помочь Интернет, но пока задача по созданию баз метаданных решается только за счет скудного бюджетного финансирования в рамках НИР Роскартографии. Очевидно, что здесь нужны другие подходы и по участникам этого процесса и по возможным источникам финансирования.
Второй блок причин связан с отсутствием правовой регламентации использования ГИС и цифровых карт. Соответственно, масса управленцев не обязана по существующим документам создавать и использовать ГИС, цифровые карты и планы. На уровне взаимодействия между разными государственными и муниципальными структурами оборот цифровых пространственных данных также никак не регламентирован.
Как следствие первых причин - отсутствие инвестиционной и кредитной поддержки как самих проектов, так и развития российских наукоемких технологий. Между тем брать зарубежные кредиты на закупку зарубежных технологий, а не на развитие собственных, по меньшей мере, неразумно в долгосрочном плане

Какова сегодня должна быть роль структур государственного управления?

Мы часто упрекаем Росземкадастр и Роскартографию в совмещении "...исполнительных, контрольных, надзорных, разрешительных, регулирующих и др. функций"..., т.к. подобное совмещение явно провоцирует недобросовестную конкуренцию со стороны ведомственных госпредприятий и делает главной целью существования ведомства не развитие отрасли в целом, а развитие в первую очередь своих предприятий. Вместе с тем вопрос о допустимой степени монополизма в геодезии и картографии не так прост.
В области технической политики говорить сегодня о монополизме практически уже нельзя из-за скуднейших бюджетных ассигнований на НИР. В связи с этим целесообразность госбюджетных затрат в частности на разработку программного обеспечения вызывает большие вопросы, особенно дискуссионна эффективность разработки этого ПО своими подведомственными госпередприятиями и институтами (Росземкадастр, Роскартография)
В области геоданных другая позиция. Сегодня процесс создания геоданных все в большей степени становится децентрализованным, что требует переосмысления самого понятия "обновление картографической основы" (ранее - это исключительно масштабные площадные работы). Вместе с тем, очевидно, что необходимы условия, когда все измерения на местности должны попадать на дежурную карту, которую ведет ответственная за дежурство организация. Безусловно эта организация должна иметь монопольное право, т.е. обладать контрольными полномочиями в сфере сбора информации. И такие организации, видимо, должны существовать как на местном уровне, так на уровне субъектов и самой РФ.
Т.о. на самом рынке данных должны существовать и монопольные и немонопольные конструкции. Но кто эти организации? Органы градостроительства? Предприятия Роскартографии? Земельные комитеты? Нарождающиеся общественные структуры - саморегуляторы рынка? И самое главное кто должен определять и государственно и нормативно закреплять (и как? - лицензирование, сертификация?) их статус и правила поведения на рынке?
Здесь мы подходим к самой главной проблеме.
И так мы определили, что в России уже есть стихийно сложившийся рынок геоинформатики. Мы обозначили главные проблемы его развития и мы убеждены, что главной задачей федеральной власти является государственное регулирование этого рынка. Но это сделали мы и не сделало государство. Если вы детально изучите положения о ведомствах (Роскартография, Росземкадастр, Росавиакосмос, Госстрой России) ни в одном из них задачи развития рынка не обозначены. Анализ ФЗ "О геодезии и картографии", я убежден, приведет вас к таким же неутешительным выводам. Отсюда очевидно, что в первую очередь необходимо совершенствовать базовое законодательство, а именно, не просто разрабатывать поправки к ФЗ "О геодезии и картографии", а менять саму концепцию закона и нацеливать ее на развитие рыночных взаимоотношений в сфере геоинформатики. Будет ли этим сегодня заниматься головное ведомство в области геодезии и картографии? Скорее всего не будет, т.к. его историческое наследие и материальные интересы лежат совершенно в другой плоскости: добиться максимального госбюджетного финансирования отрасли, которое распределить между своими предприятиями. Значит это задача самого геоинформационного сообщества России.
Как это можно реализовать?
Путь первый, на наш взгляд, наиболее эффективный. Мы убеждаем руководство Роскартографии в том, что на сегодня ГИС-Ассоциация является самой сформированной общественной организацией, реально независимой и отражающей интересы широкого круга поставщиков и потребителей на российский геоинформационный рынок. При максимальном понимании под эгидой Роскартографии и ГИС-Ассоциации создается нечто подобное "Центру стратегических исследований", который разрабатывает стратегию реформирования отрасли, исходя из рыночных приоритетов развития. Разработанная стратегия ложится в основу соответствующих проектов федеральной целевой программы и поправок к ФЗ "О геодезии и картографии", которые разрабатывается тем же центром. Финансирование работ центра ведется на паритетной основе.
Как худшие, но все же продвигающие вперед ситуацию можно рассматривать варианты, когда при Роскартографии создается Совет общественных организаций, который разрабатывает механизмы участия негосударственных предприятий в принятии решений, определяющих функционирование и развитие отрасли. Или Роскартография принимает решение об обязательной общественной экспертизе проектов нормативно-правовых актов отрасли через ГИС-Ассоциацию.
Путь второй - менее продуктивеный: под эгидой ГИС-Ассоциации и только за счет ее ресурсов разрабатываются стратегия развития отрасли, план ее реализации и соответствующие поправки к ФЗ.

Новая концепция закона

Итак главное: изменение концепции закона - от закона, в основном определяющего статус, полномочия и фронт работ федерального органа по геодезии и картографии, к закону, регулирующему развитие отрасли в условиях рынка и применения новых геоинформационных технологий.
Главная цель государственного регулирования должна быть сформулирована, как создание максимально благоприятного режима для вложения всех видов инвестиций (госбюджетных, местные бюджеты, средства юридических и физических лиц) в производство пространственных данных (в развитие геодезической, картографической и геоинформационной деятельности) и создания единой инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации.

Для чего предлагается:

1. Исключение из компетенции федерального органа исполнительной власти по геодезии и картографии исполнительных функций. (оставить распорядительные, разрешительные и надзорные) в области геодезической и картографической (геоинформационной) деятельности.

2. Ввести законодательное понимание геоинформатики , как области отношений, возникающих в процессе деятельности в геодезии, картографии и дистанционном зондировании Земли, реализуемой в цифровой (электронной) форме

3. Ввести в РФ понятие дежурная картографическая основа территории - открытая топографическая карта, точность и содержание которой минимизируется до степени обеспечения возможности пространственной привязки любых тематических данных.
Дежурная цифровая картографическая основа свободно распространяется и изготавливается за счет бюджетных средств (РФ, субъектов РФ, местного самоуправления)
Точность, содержание и размеры территорий ведения дежурных картографических основ территорий определяются Правительством Российской Федерации ( для Российской федерации в целом, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления)
В стране организуется государственное дежурство цифровых картографических основ территорий.
Дежурные цифровые картографические основы территорий распространяются бесплатно (по цене тиражирования) и обязательны к использованию при проведении любых картографо-геодезических и геоинформационных работ.

4. Ввести в РФ понятие государственной базы метаданных картографо-геодезических и геоинформационных работ.
Все картографо-геодезические и геоинформационные работы подлежат обязательной (заявительной) государственной регистрации и последующему включению основных результатов в государственную базу метаданных. Все несоответствия с дежурными цифровыми картографическими основами территорий, полученные в результате работ в обязательном порядке передаются организациям, наделенным государственными полномочиями по ведению дежурных цифровых картографических основ территорий.

3. Введение в РФ системы уполномоченных Государством организаций в функции которых будет входить:
- ведение и распространение дежурной цифровой карты территории деятельности (дежурство),
- ведение базы метаданных картографо-геодезических и геоинформационных материалов территории деятельности и государственных картографо-геодезических фондов по территории деятельности,
- государственный надзор за соблюдением всеми субъектами геодезической и картографической деятельности требований нормативно-технических документов в области геодезической и картографической деятельности;
- лицензирование картографо-геодезической и геоинформационной деятельности
Эти организации (далее организации госгеонадзора, лицензирования, дежурства, метаданных и фондов) формируются на базе существующих инспекций госгеонадзора и предприятий Роскартографии на уровне субъектов РФ и на базе органов архитектуры и градостроительства на уровне местного самоуправления.

4.Существующие предприятия, учреждения и территориальные органы Роскартографии реорганизуются в два этапа:
На первом этапе на базе инспекций госгеонадзора и тех частей предприятий Роскартографии, которые в состоянии реализовать задачи ведения дежурной цифровой карты территории деятельности, базы метаданных и ведения фондов создается сеть организаций госгеонадзора, лицензирования, дежурства, метаданных и фондов.
На втором этапе существующие производственные предприятия Роскартографии приватизируются.

Если не сделать вышеперечисленного причем в довольно сжатые сроки, то технический прогресс (развитие компьютерной обработки геодезических и картографических данных) просто разрушит существующую систему обновления картографических материалов предприятиями Роскартографии, а отсутствие государственного регулирования или не возможность его реализации приведет к тому, что создаваемые цифровые пространственные данные будут несопоставимы друг с другом, т.е. страна не получит единой структуры пространственных данных, что практически также критично для управления и бизнеса, как отсутствие единого экономического пространства.