Сводное заключение ГИС-Ассоциации
на проект Федерального закона «О формировании, государственном кадастровом учете, государственной кадастровой оценке объектов недвижимости»


ГИС-Ассоциация рассмотрела переданный Минэкономразвития России проект закона путем процедуры привлечения экспертов (отдельные наиболее значимые экспертные заключения приведены в приложении) и последующего обсуждения общих замечаний и предложений. В целом наши замечания и предложения сводятся к следующему.

Проект нарушает системность законо- и нормотворчества, заключающуюся в цепочке: цели - процедурные регламенты - технические регламенты и стандарты. Он не фиксирует целей государственного учета и носит чисто процедурно регламентный характер. Разработка регламентов без конечного целеполагания может просто завести в тупик. Поэтому первое, что необходимо сделать, это дополнить раздел «Общие положения» главой о целях государственного кадастра объектов недвижимости на современном этапе.

Насколько это следует из последних Правительственных решений такими целями являются:
1. Защита прав собственника объектов недвижимости.
2. Включения объектов недвижимости в хозяйственный и экономический оборот.
3. Справедливое и имеющее правовое обоснование налогообложение объектов недвижимости в части идентификации и количественных характеристик объектов недвижимости.
4. Создание общегосударственного базового публичного информационного ресурса в сфере недвижимости и пространственных данных.

При этом задачами современного этапа развития государственного учета объектов недвижимости являются:
1. Интеграция государственного учета земли и прочно связанных с ними зданий и сооружений.
2. Поэтапное подключение к государственному кадастровому учету объектов недвижимости, связанных с природными ресурсами (лес, вода, полезные ископаемые).
3. Снижение временных и материальных затрат добросовестного собственника при постановке на государственный кадастровый учет.
4. Четкое разделение государственных функций по учету и коммерческих функций по формированию и мониторингу (инвентаризации) объектов недвижимости.
5. Обеспечение материальных гарантий добросовестному собственнику в случаях технических ошибок, допущенных при формировании, мониторинге и государственном учете объектов недвижимости.

После этого должны быть четко зафиксированы права и обязанности государства и собственника при проведении кадастрового учета. И только после этого можно переходить к описанию процедурных вопросов с очевидным приоритетом обязанностей заявителей и органов кадастрового учета.

В проекте не получило закрепление единство учета земельного участка и объекта недвижимости на нем. В самих описаниях процедурных вопросов, исходя из сформулированных задач, многое остается не ясным:
Как ставится на кадастровый учет:
- Только земельный участок;
- Земельный участок + строения
- Только строение
- Только изолированное помещение;
- И т.д.
«Четкость» описания предполагает ответы на такие вопросы:
- Может ли быть взято на кадастровый учет строение без предварительного учета земельного участка;
- А квартира может быть учтена без предварительного учета здания;
- И т.п.
Т.е. из каких обязательных и сопутствующих процедур складывается учет различных видов недвижимого имущества.

Проект не очень дальновидно отказывается от понятий Единый государственный реестр земли и зданий и сооружений (объектов капитального строительства). Учитывая необходимость дальнейшей интеграции органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с государственным кадастром объектов недвижимости целесообразно сохранить понятия реестров. Тогда дальнейшее сближение этих систем возможно через интеграцию реестров, то же касается и интеграции реестров земли и зданий и сооружений. Проект обходит это действие молчанием. Хотя очевидно оно должно быть закреплено в переходных положениях.

Сложность и громоздкость закона, его противоречивость с недавно принятым Градостроительным кодексом, наличие в нем двух разнородных предметов регулирования (учета и оценки) требует:
1. Выделения вопросов кадастровой оценки объектов недвижимости в самостоятельный законопроект.
2. Исключение территориальных зон из объектов кадастрового учета и наделение этими функциями информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

В законопроекте закрепляется приоритет сведений государственного кадастра недвижимости на бумажных носителях по отношению к сведениям, фиксируемым в электронном виде, в случае несоответствия между ними. Представляется неправильной практика установления подобных приоритетов в пользу бумажных носителей не только в данном законопроекте, но и в иных федеральных законах. Практика показывает, что бумажные носители имеют несравненно худшее качество и не предоставляют тех возможностей, которые достижимы при использовании цифровых, в частности, ГИС-технологий (пример контроль непротиворечивости границ).

Проектом предусмотрено, что органы местного самоуправления безвозмездно передают часть информации в кадастр недвижимости, при этом часть этой информации может быть использована при выполнении платных запросов. Вместе с тем информация из кадастра объектов недвижимости передается органам лишь по специальному запросу. Логика развития событий, в частности технологического развития и работ, проводящихся по эгидой Минэкономразвития России по информационному взаимодействия и единому электронному документообороту при постановке на кадастровый учет требует создания единого информационного поля, а не работы по запросам. Запросами целесообразно защитить лишь персонализированные данные и данные, попадающие под категорию гостайны (если такие останутся).

При этом, по нашему мнению, часть сведений государственного кадастра должна быть бесплатна, часть предоставляться за плату. Бесплатными должны быть агрегированные сведения, которые декларированы как публичные (публичные каталоги недвижимости, публичные кадастровые карты) и сведения для владельца объекта недвижимости, которые им уже реально оплачены при формировании и постановке на кадастровый учет. Остальные за плату. Правда возникает момент, ни как не отраженный в проекте и связанный с тем, что часть сведений кадастра получена им за счет внешних источников (регистрация прав, органы местного самоуправления) и если орган кадастрового учета получает за них плату, то он должен эту плату перенаправлять реальному владельцу первичного информационного ресурса (Федеральный закон об информатизации )

Исходя из проекта, органы местного самоуправления и государственной власти не могут по своей инициативе и за свой счет производить государственный кадастровый учет объектов недвижимости на территориях действия своих властных полномочий. Вместе с тем такая необходимость очевидно возникает из-за потребностей налогообложения. Разумно им предоставить такие права и разграничить виды кадастрового учета на индивидуально-заявительный (пообъектный) и инвентаризационно-площадной (территориальный).

Вызывает вопрос необходимость наличия такой категории как кадастровый инженер - юридическое лицо. Ведь все работы производит конкретное физическое лицо пусть оно в обязательном порядке будет общественно-назначенным кадастровым инженером, а ответственность несет кроме него и организация, заключившая договор с заказчиком. При этом любая организация, имеющая в своем штате общественно-назначенного кадастрового инженера и соответствующую строку в своем уставе, имеет право выполнять работы по формированию объектов недвижимости при обязательном участии в них последнего. Последние два условия могут быть обязательными при приеме подобного предприятия в саморегулируемую организацию.

В целом, с нашей точки зрения, признать работу над законопроектом законченной не представляется возможным. Исходя из сделанных замечаний структура законопроекта должна быть пересмотрена и систематизирована. Наши предложения по структуре закона следующие:

I Общие положения
- Сфера применения закона
- Основные понятия
- Цели и структура кадастра объектов недвижимости
- Субъекты и объекты учета
- Обязательность учета
- Открытость сведений кадастра
- Право на содержащуюся в кадастре информацию
II Система кадастровых органов
- Структура системы кадастровых органов
- Компетенция Правительства в области создания кадастра
- Компетенция Агентства и территориальных кадастровых органов
- Источники финансирования системы кадастровых органов
III Кадастровые работы
- Состав кадастровых работ
- Исполнители кадастровых работ
- Кадастровое деление
- Формирование объектов недвижимости
- Идентификационные работы
- Кадастровые планы
- Кадастровое дело
- Мониторинг (инвентаризация) объектов недвижимости
IV Реестр объектов недвижимости и порядок постановки объектов на кадастровый учет
- Реестр объектов недвижимости
- Разделы реестра объектов недвижимости
- Содержание подразделов реестра объектов недвижимости
- Порядок постановки на кадастровый учет
- Основания для постановки на кадастровый учет
- Требования к документам, представляемым для постановки на кадастровый учет
- Регистрация заявлений
- Отказ в приеме заявления
- Срок рассмотрения заявления
- Основания для отказа в постановке на кадастровый учет
- Записи в реестре объектов недвижимости
- Внесение записи в реестр объектов недвижимости
- Документы, подтверждающие постановку на учет объектов недвижимости
- Правовые последствия постановки на учет объектов недвижимости
- Исправления ошибок в реестре недвижимого имущества
V Особенности постановки на кадастровый учет отдельных видов объектов недвижимости
- Постановка на кадастровый учет объектов недвижимости первичного формирования
- Постановка на кадастровый учет объектов недвижимости вторичного формирования
VI Ответственность, компенсации, гарантии
- Ответственность за нарушение положений настоящего закона
- Ответственность за несанкционированное изменение, использование и распоряжение информацией о поставленных на кадастровый учет объектах недвижимости
- Гарантии
- Гарантийный фонд
- Выплата компенсации
VII Саморегулируемые организации в сфере формирования объектов недвижимости
- Требования к кадастровым инженерам
- Права и обязанности кадастровых инженеров
- Саморегулируемые организации кадастровых инженеров
- Государственный контроль за деятельностью кадастровых инженеров и саморегулируемых организаций кадастровых инженеров
VIII Заключительные и переходные положения
- Переходный период
- Обязанности органов государственного и муниципального управления в переходный период
- Регистрация ранее возникших прав
- Прекращение ведения реестра объектов капитального строительства и реестра земель
- Вступление в силу настоящего закона
- Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

Если наши замечания и предложения будут признаны конструктивными, ГИС-Ассоциация готова продолжить работу над законопроектом.

Президент ГИС-Ассоциации С.Миллер

Приложения:
1. Сводная постатейная правка, замечания и вопросы ГИС-Ассоциации.
2. Авторские экспертные заключения:
- Трутнев Эдуард Константинович, руководитель направления фонда "Институт экономики города"(Трутнев.doc)
- Вильнер Марк Яковлевич, заместитель директора ЦНИИП Градостроительства (Вильнер01.04.05.doc)
- Береговских Анна Николаевна, директор Института территориального планирования ГРАД (Береговских05.04.doc)
- Белецкий Борис Александрович, главный консльтант ЗАО «Рес Эко»(Белецкий.doc)
- Устюгов С.В., ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Астраханской обл. (Устюгов25.03.doc)
- Чернов Андрей Владимирович, заместитель директора ЗАО «Самара-Информспутник» (Чернов15.03.doc)

Сводная постатейная правка, замечания и вопросы ГИС-Ассоциации >>>