Пространственные данные государственного кадастра объектов недвижимости
В связи с этим технологии информационного обеспечения государственного кадастра объектов недвижимости должны опираться на использование комплекса пространственных данных, включая материалы космической съемки и аэросъемочных работ, картографической информации, материалы топографо-геодезических работ
Основой серии публикаций послужили материалы отчета ГИС-Ассоциации о выполнении НИОКР Минэкономразвития России «Разработка концепции формирования инфраструктуры пространственных данных как элемента общегосударственных информационных ресурсов». Автор соответствующего раздела отчета Л.Ю. Доброскок (ФГУП «Федеральный кадастровый центр «Земля»).
Руководитель работ С.А. Миллер.
Правовая основа деятельности
В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 г. № 418, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастра объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель и земельного контроля.
Осуществление указанных функций требует создания эффективной системы получения, хранения, использования пространственных данных по всей территории РФ.
Правовую и нормативную основу деятельности Роснедвижимости, в том числе в области производства и использования пространственных данных, составляют следующие основные документы:
Земельный кодекс РФ;
Федеральный закон «О государственном земельном кадастре», принятый 24 ноября 1999 г.;
Федеральный закон «О землеустройстве», принятый 24 мая 2001 г.;
Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый 4 июля 2001 г.;
Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314;
Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» от 19 августа 2004 г. № 418;
Постановление Правительства РФ «О государственном земельном контроле» от 19 ноября 2002 г. № 833;
утвержденное Постановлением Правительства РФ Положение об осуществлении государственного мониторинга земель от 28 ноября 2002 г. № 846;
ведомственные нормативно-правовые документы, регламентирующие различные аспекты деятельности в области государственного управления земельно-имущественным комплексом.
В соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» в состав основных документов государственного земельного кадастра входят:
Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ), в котором содержатся сведения о кадастровых номерах земельных участков, их местоположении, площади, категории земель, а также описание границ земельных участков, их отдельных частей, качественные характеристики, наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками и другие сведения;
кадастровое дело, представляющее собой совокупность скомплектованных в установленном порядке документов, подтверждающих факт возникновения или прекращения существования земельного участка как объекта кадастрового учета;
дежурные кадастровые карты (планы), воспроизводящие в графической и текстовой формах сведения о местоположении земельных участков и территориальных зон.
К производным документам государственного земельного кадастра (ГЗК) относятся документы, которые содержат перечни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, производные кадастровые карты (планы), иные справочные и аналитические документы. Производные кадастровые карты (планы) представляют в графической и текстовой формах сведения о земельном фонде, использовании земель и связанных с землей процессах.
Сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площади, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий.
Земельно-кадастровые задачи тесно связаны с проведением территориального землеустройства, в ходе которого согласно Федеральному закону «О землеустройстве» выполняются следующие виды работ.
1. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства;
2. Межевание объектов землеустройства, включающее:
определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
Анализ перечисленных задач показывает, что значительная часть из них может быть решена только с использованием пространственной информации: картографических материалов, данных дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ), материалов топографо-геодезических работ.
Большой объем пространственных данных должен производиться и использоваться в ходе работ по государственному мониторингу земель (ГМЗ), который по определению, данному в Земельном кодексе РФ, представляет собой систему наблюдений (съемки, обследования, изыскания) для выявления изменений состояния земель и их использования на базе широкого применения аэрокосмического дистанционного зондирования и геоинформационных технологий.
В соответствии с Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846, государственный мониторинг земель является частью государственного мониторинга окружающей среды и должен решать следующие задачи:
своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и устранении последствий негативных процессов;
информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Для получения исходной информации при осуществлении государственного мониторинга земель могут использоваться:
ДЗЗ, включая съемку и наблюдение с космических аппаратов, самолетов и других летательных аппаратов;
спутниковые геодезические системы позиционирования;
сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков;
сплошная и выборочная наземная съемка, наблюдение, обследование;
фондовые данные.
Новые задачи по производству и использованию пространственных данных и созданию единой инфраструктуры пространственных данных ставит принятое решение об интеграции работ по созданию государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, в рамках единого государственного кадастра объектов недвижимости.
Источники финансирования
Основным источником финансирования работ является Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 2007 годы)». Всего на осуществление федеральной целевой программы в 2002 2007 гг. запланировано 25 783,4 млн руб., в том числе из средств федерального бюджета 6821,6 млн руб., из бюджетов субъектов Федерации 17 635,8 млн руб., из внебюджетных источников 1326,0 млн руб. Из них на разработку автоматизированной базы данных (БД) и ввод информации по результатам инвентаризации, межевания и оценки земель, а также информации о земельных участках и связанных с ними объектах недвижимого имущества предполагается выделить различным ведомствам и организациям 21 368,9 млн руб., в том числе из средств федерального бюджета 3733,1 млн руб. Однако средства, выделяемые непосредственно на развитие технологий организации и использования пространственных данных, не столь значительны. Тем не менее в региональных земельных комитетах накоплены значительные информационные ресурсы. Так, в архиве Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Красноярского края хранится 5745 комплектов материалов, связанных с созданием пространственных данных (специального назначения). Объем средств, выделенных на создание информационной основы ГЗК и государственного учета объектов недвижимости, планируется в размере около 80 млн руб.
Организация создания пространственных данных
Организация работ в системе Роснедвижимости опирается на деятельность территориальных органов, созданных в 89 субъектах РФ, где функционируют также ФГУП «Земельная кадастровая палата», реализующие функции государственного кадастрового учета земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, ведение дежурных кадастровых планов и др.
Подведомственными организациями Роснедвижимости, осуществляющими методическое руководство и выполнение работ по производству и использованию пространственных данных для обеспечения ГЗК, ГЗМ, землеустройства и государственного земельного контроля, являются ФГУП «Федеральный кадастровый центр «Земля» и ФГУП «Российский проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых съемок» («Росземкадастрсъемка» ВИСХАГИ), имеющие разветвленную сеть филиалов, ответственных за осуществление работ в определенных территориальных зонах. Предприятия «Росземкадастрсъемки» ВИСХАГИ осуществляют также аэрофотосъемочные работы для решения задач ГЗК.
Особенности получения и использования пространственных данных государственного кадастра объектов недвижимости (ГКОН):
требование обеспечения открытой, публичной информацией граждан, хозяйствующих субъектов и органов власти;
необходимость регулярного обновления информации;
использование широкого масштабного ряда для различных уровней кадастрового деления, в том числе крупномасштабных материалов;
необходимость одновременного использования разномасштабных и разноплановых данных.
Используемые технологии
Особенности задач ведения кадастра определяют требования к структуре и организации баз пространственных данных, а также к технологиям производства и использования пространственных данных, которые должны обеспечивать оптимальную интеграцию территориальных данных, включая генерализацию разномасштабных картографических материалов, и оперативное обновление пространственных данных. В связи с этим технологии информационного обеспечения ГКОН должны опираться на использование комплекса пространственных данных, включая материалы космической и аэросъемки (фотосъемка, многозональная съемка, лазерное сканирование), картографическую информацию, материалы топографо-геодезических работ. Организация данных и подготовка выходных материалов, в том числе карты специального назначения, должны осуществляться на базе ГИС-технологий с использованием единой картографической основы.
Такие технологии реализованы в ряде организаций Роснедвижимости (ФКЦ «Земля», «Росземкадастрсъемка» ВИСХАГИ и их филиалы). В этих организациях широко используются:
материалы разномасштабной космической съемки с различных спутниковых систем, в первую очередь со спутников IRS, предоставляющих доступную информацию для создания и актуализации пространственной основы масштабов 1:25 000 1:100 000, а также со спутников IKONOS и QuickBird для получения крупномасштабной пространственной основы;
материалы аэросъемочных работ, в том числе с использованием современных цифровых камер, имеющихся в системе Роснедвижимости.
Однако, в целом, в отрасли требуется уделить значительное внимание совершенствованию подходов и технологий в вопросах производства и использования пространственных данных. На практике в настоящее время картографические материалы, накопленные за многие годы, хранятся в организациях на различных уровнях и в основной своей массе не используются. Работы по учету земель и объектов градостроительной деятельности до недавнего времени проводились в организациях, относящихся к различным ведомствам, и соответственно использовались различные пространственные основы и методы. Применение пространственных данных в рамках функционирующих автоматизированных систем достаточно ограничено, возможности ГИС также используются в недостаточном объеме, зачастую лишь для создания картосхем с контурами объектов недвижимости.
Наличие пространственных данных
Следует отметить, что единая цифровая картографическая основа (ЦКО) отсутствует. В некоторых регионах создаются цифровые картографические материалы, но нет единого подхода даже в рамках одного субъекта Федерации, так как отсутствуют нормативные документы по работе с пространственными данными в рамках системы ведения ГКОН.
На федеральном уровне работы по созданию ЦКО выполняются в ФГУП «ФКЦ «Земля», где в настоящее время имеются следующие типы пространственных данных мелких масштабов:
цифровая модель местности (ЦММ) масштаба 1:1 000 000 на территорию РФ в полистном исполнении;
ЦММ масштаба 1:200 000 (~ 2700 планшетов) на территорию европейской части РФ и Западной Сибири.
Эти материалы были приобретены в ГлавНИВЦ МПР России. Поскольку создавались они в течение десяти лет с 1993 г., то цифровые материалы имеют разное качество и отличаются по структурам данных, так как в течение всего времени их создания совершенствовались технологии, корректировались классификатор, структура данных. На федеральном уровне пространственные данные используются зачастую лишь для отображения статистической информации в соответствии с административно-территориальным и кадастровым делением.
На региональном уровне в организациях Роснедвижимости, которые до недавнего времени осуществляли учет и ведение объектов недвижимости в рамках, ограниченных сферой своей деятельности, имеется значительный аналоговый (на бумажном носителе) картографический материал с разной тематической нагрузкой. В основном это архивные карты и схемы, доступ к которым ограничен. Планируется проведение инвентаризации архивных материалов и документов для оценки их состава, качества, актуальности и достоверности, однако пока такие работы проведены лишь в некоторых регионах. Единых требований к цифровой картографической основе на уровне субъектов РФ нет. В регионах используют растровую подложку для представления информации, кое-где есть данные в векторном виде, но их нельзя назвать цифровой картой, так как отсутствуют описания объектов, их классификация, а часто нет и самих объектов в том понимании, как это требуется для использования цифровых пространственных данных в современных ГИС. В отдельных субъектах Федерации создаются системы регионального уровня, предназначенные для обеспечения руководства информацией по различным направлениям хозяйственной деятельности региона. Создание таких систем осуществляется автономно в каждом регионе, и подготовка пространственных данных для использования в них не является главной задачей, а, следовательно, состав и качество этих данных не всегда соответствуют требованиям современных информационных технологий.
На районном (муниципальном) уровне при работах по ведению ЕГРЗ в регионах используются специализированные программные комплексы нескольких реализаций, которые взаимодействуют с различными ГИС. Этот факт не позволяет стандартизовать структуры пространственных данных, что необходимо для обеспечения в дальнейшем интеграции данных по территориям. До настоящего времени в рамках работ по учету земельных участков на районном уровне базовые карты не используются или в лучшем случае контуры объектов недвижимости наносятся на растровые подложки базовых карт. Кадастровые пространственные данные (кадастровые границы, земельные участки) отображаются в графическом виде по координатам из базы данных программного комплекса ЕГРЗ. При этом не отслеживаются нарушения взаимного расположения объектов, что влечет за собой хранение ошибочных данных.
Информационное обеспечение
В настоящее время в РФ существует множество классификаторов цифровой топографической информации и соответственно столько же разновидностей структур цифровых моделей топографической основы. Это затрудняет приобретение цифровых материалов и их использование в единой системе. С целью создания автоматизированной системы ведения ГКОН и ее эффективного использования на начальном этапе должен быть разработан и утвержден ведомственный классификатор пространственных данных, в состав которого входят как объекты базовых топографических карт, так и пространственные кадастровые объекты. Создаваемый классификатор должен содержать объекты, отображаемые на картах разных масштабов при выполнении работ на всех уровнях автоматизированной системы.
Одновременно с созданием классификатора топографической основы должен быть создан классификатор пространственных кадастровых данных, в котором необходимо предусмотреть все моменты, определяющие структуру данных и состав пространственных кадастровых данных, что обеспечит их интеграцию для решения определенного вида задач.
Необходимо помнить, что данные ГКОН предназначены для использования в системах кадастров, реестров и регистров других ведомств, которые в свою очередь обязаны предоставлять данные в ГКОН. Такая постановка вопроса требует системного подхода для обеспечения интеграции данных разных тематических областей, которые должны использоваться в системе управления. В связи с этим остро стоит вопрос согласования форматов данных и их классификаторов на межведомственном уровне. Первые шаги при решении этого вопроса создание и утверждение межведомственного классификатора топографической основы и использование в дальнейшем картографических материалов, созданных по единым требованиям. Это должно относиться к основным базовым обязательным слоям. Что же касается дополнительной информации, то организации на своем уровне могут дополнять карту необходимыми для них слоями.
В ФКЦ «Земля» ведутся работы по созданию классификатора цифровых пространственных данных. За основу были взяты классификаторы, используемые различными ведомствами. Следует отметить, что на основе проведенного анализа существующих материалов, к которым следует отнести как классификаторы, так и правила и способы представления пространственных объектов, был разработан проект классификатора пространственных объектов для использования в системе Роснедвижимости. Выделены тематические наборы данных, описан состав слоев и атрибутивных данных объектов.
Выбор системы координат
Одним из важнейших элементов при создании пространственных данных ГКОН являются геодезическое и координатное обеспечение. Выбор проекции, системы координат и разграфки создаваемого картографического материала зависит от уровня иерархии системы и соответственно от используемого масштаба.
При создании картографической основы используются как государственная, так и местные системы координат, введенные приказом Росземкадастра для применения при создании открытых земельно-кадастровых материалов. При использовании местных систем координат должны быть определены параметры перехода к государственной системе координат.
Координаты пунктов геодезических и съемочных сетей представляются в принятой для съемки данной территории системе координат проекции Гаусса-Крюгера в трехградусных зонах для масштабов 1:500 1:2000 и в шестиградусных зонах для масштаба 1:10 000 и мельче.
Для кадастровых планов населенных пунктов используются прямоугольная условная разграфка листов и номенклатура. Для карт масштаба 1:10 000 и мельче, представленных в государственной системе координат, применяется стандартная разграфка и номенклатура, в иных случаях используются произвольные системы разграфки и номенклатуры.
В настоящее время вопрос согласования проекций пространственных данных очень сложен, так как существуют ограничения на широкое использование крупномасштабных карт, имеющих реальную географическую привязку. Вопрос интеграции карт разных масштабов требует детальной проработки.
Актуальность пространственных данных
Одним из серьезных вопросов, характеризующих качество цифровых пространственных данных, является степень их актуальности, что особенно важно для задач Роснедвижимости, требующих оперативного обновления данных. Имеющиеся топографические карты для большинства субъектов Федерации относятся в лучшем случае к концу 80-х началу 90-х годов XX в. Роскартография, в функции которой входит ведение дежурной карты и периодическое обновление карт, должна в оперативном режиме предоставлять данные заинтересованным структурам. В настоящее время получить информацию обновления по результатам дежурства практически невозможно.
В проекте Федерального закона «О формировании, инвентаризации и государственном кадастровом учете объектов недвижимого имущества» говорится о том, что «органы (организации), осуществляющие в установленном порядке присвоение наименований географическим объектам, утверждающим черту поселений, присваивающие индивидуальные наименования элементам планировочной структуры поселений (улицам, площадям, бульварам и т. д.), а также органы (организации), присваивающие уникальные обозначения отдельным объектам недвижимого имущества, обязаны безвозмездно в десятидневный срок представлять органам (организациям), осуществляющим ведение кадастра, информацию о принятых решениях в объеме, необходимом для деятельности последних». Указанная информация, а так же данные других ведомств, получаемые в процессе ведения иных кадастров, реестров и регистров, должны использоваться в системе ГКОН для уточнения и актуализации пространственных данных. Обновление цифровых картографических данных может осуществляться по материалам ДЗЗ в процессе выполнения ведомственных работ. В любом случае необходимо создание нормативно-правового обеспечения, определяющего пути и правила выполнения работ по обновлению картографических данных.
Программные средства
Современное состояние развития программно-технических средств и компьютерных технологий обеспечивает возможность создания и ведения пространственно распределенных информационных систем на основе ГИС-технологий. В качестве программного обеспечения верхнего уровня информационно-аналитической системы в кадастровой службе принята линейка ArcGIS 8.* (ESRI, Inc., США). Программная реализация накладывает свои требования на структуру данных. Последние версии программного обеспечения позволяют хранить цифровые пространственные данные в реляционной базе данных (Oracle), в качестве интерфейса между базой данных и пользователем выступает модуль SDE, обеспечивающий управление многопользовательским доступом к векторным данным. Таким образом формируются базы геоданных (БГД). На уровне субъекта Федерации предполагается реализация баз цифровой картографической информации в тех же программных средах, что и на федеральном уровне.
В существующей практике на верхнем и нижнем уровнях системы используются различные форматы данных и программное обеспечение. Среди используемого программного обеспечения ГИС, кроме линейки ESRI, Inc., MapInfo Professional, ObjectLand и GeoMedia Professional. При ведении ГЗК в системе Роснедвижимости в 89 субъектах Федерации в эксплуатации находятся программные комплексы ЕГРЗ пяти типов. Применение на разных уровнях ведения ГЗК различного программного обеспечения требует проработки технологии обмена картографическими данными между используемыми средами.
Основные проблемы
Анализ существующей ситуации в системе Роснедвижимости показывает, что дальнейшее развитие работ по созданию и ведению кадастра объектов недвижимости, землеустройству, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, осуществления государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель, государственного земельного контроля требует решения ряда проблем, связанных с вопросами получения и использования пространственных данных.
Существенной проблемой является устаревание картографических материалов. Задачи уточнения границ кадастрового деления, формирования объектов государственного кадастрового учета объектов недвижимости, создания кадастровых карт, контроля над использованием земель и др. требуют организации широкомасштабных работ по обновлению картографической основы. Эффективным средством для проведения таких работ является использование данных ДЗЗ, в том числе космической информации, возможности применения которой существенно расширились после того, как стала доступна потребителям спутниковая информация с разрешением до 70 см, обеспечивающая крупномасштабное картографирование (до масштаба 1:2000). Однако практические возможности использования этой информации существенно ограничиваются режимными вопросами, что особенно важно для кадастра объектов недвижимости, призванного обеспечивать информацией органы власти, граждан и хозяйствующих субъектов. Должны быть также решены вопросы унификации технологий обработки данных ДЗЗ, стандартизованы требования к создаваемому в различных организациях продукту.
Одной из важнейших проблем является вопрос интеграции разномасштабных пространственных данных, создаваемых в различных системах координат. Создание кадастра земель и прочно связанных с ними объектов недвижимости требует использования единой картографической основы, включающей увязанные между собой цифровые картографические материалы различного масштаба. Использование различных картографической и геодезической основ при ведении ГЗК и при государственном техническом учете объектов градостроительной деятельности значительно усложняет решение этого вопроса. Необходимо обеспечить унификацию пространственных данных, в том числе геодезической основы, создание и согласование ведомственных и межведомственных классификаторов пространственных данных, выработку регламентов межведомственного обмена данными.
Важной проблемой при ведении ГЗК являются вопросы генерализации цифровой крупномасштабной картографической информации при переходе на более высокий уровень кадастрового деления, с учетом использования различных картографических проекций и систем координат, что также требует решения технологических вопросов, согласования классификаторов и выработки регламентов обмена данными между уровнями. Предоставление структур данных, разрабатываемых в системе Роснедвижимости и учитывающих опыт различных ведомств, может обеспечить обмен данными между ведомствами и стать первым шагом на пути создания межведомственного классификатора топографической основы, что в дальнейшем обеспечит использование картографических материалов, созданных по единым требованиям. Это относится к основным базовым обязательным слоям, которые могут быть дополнены ведомствами с учетом их специфики.
Значительное внимание должно быть уделено вопросам унификации форматов данных и программного обеспечения. Целесообразно эту работу проводить в условиях выработки единого подхода и требований к используемым ГИС и их согласования между различными ведомствами, которые занимаются получением и использованием пространственных данных.
Выводы
Для ведения ГЗК широко используются цифровые технологии.
Отсутствие межведомственной координации работ влечет ряд существенных проблем в развитии инфраструктуры пространственных данных, в том числе вопрос о системах координат, недостаточную актуальность картографической основы.
RSS
Реклама
