М.Я. Вильнер, С.А. Миллер Пространственные данные в градостроительной деятельности
Основными источниками пространственных данных государственного градостроительного кадастра являются материалы анализа и оценки условий использования территории и материалы градостроительной регламентации использования территории, получаемые в процессе разработки градостроительной документации
Основой серии публикаций послужили материалы отчета ГИС-Ассоциации о выполнении НИОКР Минэкономразвития России «Разработка концепции формирования инфраструктуры пространственных данных как элемента общегосударственных информационных ресурсов».
Автор соответствующего раздела отчета М.Я. Вильнер (научнометодический центр «Теринформ» ЦНИИП градостроительства).
Руководитель работ С.А. Миллер.
Правовая основа деятельности
Правовой и нормативной основой формирования и актуализации используемых в градостроительной деятельности пространственных данных являются правовые и нормативные акты федерального, субъектов РФ и муниципального уровней.
На федеральном уровне:
Градостроительный кодекс РФ, гл. 11 «Государственный градостроительный кадастр и мониторинг объектов градостроительной деятельности»;
СНиП 14-01 96 «Основные положения создания и ведения государственного градостроительного кадастра Российской Федерации», Минстрой России. М., 1997;
Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г. № 856 «О ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации»;
Положение о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 1999 г. № 271.
Организацию принятия правовых и нормативных актов, проекта целевой программы на федеральном уровне осуществлял Госстрой России. Проекты правовых и нормативных актов, проект целевой программы и методических пособий на федеральном, субъектов РФ и муниципальных уровнях разрабатывал научно-методический центр «Теринформ» ЦНИИП градостроительства.
На уровне субъектов РФ и муниципальных образований правовой и нормативной основой формирования и актуализации используемых в градостроительной деятельности пространственных данных, наряду с федеральными, являются имеющиеся у большинства из них:
градостроительные уставы (у некоторых субъектов РФ кодексы);
положения (законы) о государственном градостроительном кадастре (ГГК);
нормативные акты о службе ГГК, порядке его ведения, информационного обеспечения и др.
Организацию разработки и принятия правовых и нормативных актов субъектов РФ осуществляли их органы архитектуры и градостроительства. Самостоятельно, в качестве субъекта РФ, правовые и нормативные акты разрабатывала Москва.
Организацию разработки и принятия правовых и нормативных актов муниципальных образований выполняли их органы архитектуры и градостроительства. Разработку проектов правовых и нормативных актов, проектов целевых программ по их заказам в большинстве случаев осуществляли местные организации.
Организация работ
Организацию работ по формированию и актуализации используемых в градостроительной деятельности пространственных данных до настоящего времени проводили федеральные, субъектов РФ и муниципальные органы архитектуры и градостроительства.
На федеральном уровне попытки Госстроя России создать службу ГГК оказались непродуктивными. На основе соглашения Госстроя России и ЦНИИП градостроительства методическое руководство созданием ГГК и разработка требований к структуре данных ГГК в субъектах РФ и муниципальных образованиях практически на собственные средства осуществлялись научно-методическим центром «Теринформ» ЦНИИП градостроительства.
На уровне субъектов РФ и муниципальных образований, организацию работ по формированию и актуализации используемых в градостроительной деятельности пространственных данных (по созданию и ведению ГГК), контроль качества до настоящего времени выполняли их органы архитектуры и градостроительства.
Источники финансирования
Финансирование создания и ведения ГГК осуществлялось за счет средств федерального, субъектов РФ и муниципального бюджетов. Объем ежегодно выделяемых средств был в несколько раз ниже, чем средств, выделяемых на создание и ведение государственного земельного кадастра.
Нормативно-техническая документация
Единые для России регламенты работы с пространственными данными в ГГК в общем виде установлены в СНиП 14 01 96 «Основные положения создания и ведения государственного градостроительного кадастра Российской Федерации». Более конкретные регламенты работы с пространственными данными в ГГК устанавливаются правовыми и нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований. Примером могут служить требования, разработанные для Краснодарского края.
Регламенты информационного обмена пространственными данными между ГГК и другими информационными системами на федеральном уровне не установлены. Не установлены они также правовыми или нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований.
Собственная структура данных ГГК была разработана в Москве.
Наличие пространственных данных
Источником формирования основы являются уточненные по материалам космической съемки карты, составляемые:
на федеральном или региональном уровнях по заказу Роскартографии;
на муниципальном уровне региональными или местными изыскательскими организациями.
Объектовый состав на каждом из уровней определяется требованиями к структуре базовых данных тематических карт и масштабом карты. Степень актуализации карт, как правило, низкая. С этим связана необходимость уточнения их содержания по материалам космической съемки, проводившейся в последние годы.
Масштабы карт основы определяются территориальным уровнем и размерами объекта. На федеральном уровне используются карты масштабов от 1:5 000 000 до 1:2 500 000 в установленной Роскартографией системе координат. Как правило, это открытые карты общего пользования. Исключение составляют специализированные тематические карты, степень секретности которых определяется их тематикой и характером отображаемых объектов.
На уровне субъекта РФ используются карты масштабов от 1:1 000 000 до 1:100 000 в установленной Роскартографией системе координат. Как правило, это открытые карты общего пользования. Исключение составляют специализированные тематические карты, степень секретности которых, определяется их тематикой и характером отображаемых объектов.
На уровне муниципальных районов и крупных городов используются карты масштабов от 1:100 000 до 1:10 000 в установленной Роскартографией и (или) местной системе координат. В основном это открытые карты общего пользования и карты служебного пользования. Степень секретности специализированных тематических карт определяется их тематикой и характером отображаемых объектов.
На уровне поселений используются карты масштаба от 1:2000 до 1:500 в местной системе координат. В основном это открытые карты общего пользования или карты служебного пользования. Гриф секретности специализированных тематических карт определяется их тематикой и характером отображаемых объектов.
Материалы картографической подосновы актуализируются в ГГК при составлении тематических карт, формируемых наложением содержательных слоев на отобранные слои подосновы.
Используемые технологии
Производство и обновление данных ГГК осуществляются с использованием смешанной цифровой и традиционной технологии. Картографическая основа в большинстве случаев формируется с помощью сканирования устаревших карт. Слои цифровой подосновы дополняются и уточняются наложением слоев цифровых карт, полученных в результате космической съемки, и дежурных планов. Тематические карты, выполненные традиционным способом, также сканируются. Тематические карты, выполненные на электронной основе, используются в работе после преобразований, необходимых для приведения их к требуемым масштабам и форматам. Базовая картографическая основа, как правило, хранится в виде векторных цифровых карт и в традиционном виде.
Текстовая часть ГГК формируется в составе блока информации, привязанной к картографической части, и блока информации, привязанной к нему.
Основными источниками пространственных данных текстовой и картографической частей ГГК являются материалы анализа и оценки условий использования территории и материалы градостроительной регламентации использования территории, получаемые в процессе разработки градостроительной документации. Источниками информации для разработки этой документации и обновления материалов ГГК являются материалы градостроительного мониторинга, получаемые в результате отслеживания изменений состояния и использования территории службами земельного кадастра, технической инвентаризации, коммунального хозяйства, статистики, юстиции (регистрация прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним) и отраслевых ведомств.
Трудозатраты, связанные с формированием и ведением ГГК, очень велики, поскольку объем используемой и перерабатываемой информации в сотни раз выше, чем при ведении земельного кадастра. Для создания и ввода в действие ГГК субъекта РФ или муниципального образования необходимы несколько лет работы коллектива при условии оснащения его программно-техническими средствами и предоставления доступа к требуемой информации. Однако затраты, связанные с созданием ГГК, окупаются в течение нескольких лет. Создание ГГК приводит к переходу на современный уровень информационной основы управления развитием территории. Это резко снижает потенциальную возможность принятия (столь частых сейчас) управленческих решений, приводящих к градостроительным ошибкам и связанным с ними чрезвычайным ситуациям. При этом повышается потенциальная возможность принятия управленческих решений, приводящих к наиболее эффективному использованию территории.
Программное обеспечение
При формировании и ведении ГГК субъектами РФ и муниципальными образованиями в России используются более 25 видов ГИС и пять видов СУБД.
При ведении ГГК использование ГИС и СУБД в настоящее время осуществляется для решения следующих задач:
создание цифровых карт и планов на территорию городов (регионов), их обновление. Связь и согласование данных адресного и других реестров с цифровыми картами. Другие задачи, имеющие отношение к формированию геоинформационной инфраструктуры городов и регионов, которая необходима для автоматизированного ведения ГГК;
создание твердых копий карт и планов в результате их оформления в ГИС и вывода на плоттеры, принтеры (задача автоматизированного картографирования);
решение вспомогательных задач применения средств ГИС к базам данных (цифровым картам, планам и связанным с ними атрибутивным данным), в частности задач, для которых существующими нормативными документами прямо предписано использование цифровых карт;
хранение и актуализация пространственных данных ГГК. Объемы подлежащей хранению информации по каждому объекту ГГК исчисляются сотнями мегабайт. Обновление информации в ГГК проводится ежегодно.
Права собственности на пространственные данные
Информация ГГК формально является государственной (федеральной) собственностью. Однако фактически ГГК создается на средства субъектов РФ и муниципальных образований и используется ими как собственность.
Доступность пространственных данных
Пространственные данные ГГК имеют открытый доступ (за исключением тех, которые федеральными законами отнесены к секретным или служебного пользования).
Дублирование работ с пространственными данными в смежных структурах управления возможно только в случаях не предоставления ими требуемой информации в качестве исходных данных при разработке градостроительной документации.
Основные проблемы
В конце июня 2003 г. (на основе данных анкет-запросов и обновленной информации, полученной ГИС-Ассоциацией в результате телефонного опроса в июне 2003 г.) был осуществлен экспресс-анализ состояния дел по созданию ГГК в 55 субъектах РФ. Полученные данные и знание конкретной ситуации в наиболее «продвинутых» в создании ГГК субъектах РФ позволяют сделать следующие выводы.
1. Более чем в 20 субъектах РФ накоплен значительный опыт создания ГГК. Службы ГГК имеют базовые нормативно-правовые документы; разрабатывают необходимую градостроительную документацию; обеспечены ограниченным, но стабильным бюджетным финансированием; имеют необходимые технические и программные средства, электронные карты требуемого масштаба, по которым ведется дежурство; большая часть базы данных ГГК заполнена; осуществляется обмен информацией с другими информационными службами. Результаты создания ГГК достаточно значимы доказана высокая степень эффективности использования ГГК в территориальной управленческой деятельности. Затраты на создание ГГК начали окупаться.
2. Процесс создания ГГК в большой мере сдерживается:
недопониманием многими руководителями органов государственной власти и местного самоуправления реальной значимости ГГК как единственной системы комплексной территориальной информации, необходимой для подготовки обоснованных управленческих решений по развитию территории, формирования и поддержания отвечающих современным требованиям правоотношений, связанных с пользованием недвижимостью;
недостаточным вниманием со стороны Правительства РФ к созданию предпосылок ведения ГГК, в первую очередь нормативно-правового и методического обеспечения создания и ведения ГГК; взаимодействия ГГК с другими территориальными информационными системами; изменения характера требований к содержанию и статусу градостроительной документации (в частности, она должна содержать систему градостроительных регламентов и связанную с ней дифференциацию градостроительной ценности территории, без этого она не будет востребована); подготовке кадров и др.;
недостаточным финансированием создания ГГК и разработки градостроительной документации, связанным с этим дефицитом кадров, технических и программных средств;
необеспеченностью территорий градостроительной документацией, отвечающей изменившимся требованиям к ней;
недостатком специалистов, подготовленных для разработки и ведения ГГК, разработки градостроительной документации, содержащей важнейшую часть информации, поступающей в ГГК; отставанием темпов их подготовки от темпов роста потребности в них;
отсутствием цифровой картографической основы, нормативно-правовой и организационной основ межотраслевого обмена территориальной информацией и т. д.
3. Главная проблема непонимание представителями федеральных органов государственной власти важности перехода к современным технологиям информационного обеспечения управления развитием территории. Примером их некомпетентности в этой сфере может служить содержание гл. 7 нового Градостроительного кодекса РФ. Содержание и порядок информационного обеспечения градостроительной деятельности на муниципальном уровне прописываются здесь с завидной для федерального уровня детальностью, свидетельствующей о некомпетентности разработчиков, не оставляющей предмета правового регулирования для субъекта РФ и муниципального образования. Зато ее информационное обеспечение на уровне субъекта РФ и федеральном вообще не предусматривается.
Характер информации, необходимой на муниципальном, региональном и федеральном уровнях, различен. На каждом вышестоящем уровне она не может представлять собой только сумму сведений, поступающих с нижестоящего; каждому уровню территориального управления нужна своя информационная система.
В стране формируется около 20 тыс. муниципальных образований. Каждое из них будет обязано сформировать службу информационного обеспечения градостроительной деятельности (обеспечить ее помещением, кадрами, программно-техническими средствами, топографо-геодезической основой, градостроительной документацией). Менее 100 из них имеет подобные службы, способные удовлетворять поставленным требованиям. Возникает проблема обеспеченности кадрами градостроителей, владеющими современными компьютерными технологиями. Затраты по стране, связанные с созданием информационных систем, должны составить миллиарды долларов ежегодно, но такие средства отсутствуют.
Несколько субъектов РФ пытаются решить проблему информационного обеспечения градостроительной деятельности на региональном и муниципальном уровнях на базе своей государственной службы. Она наряду с обеспечением информацией регионального уровня, необходимой органам власти для регулирования развития подведомственной территории, организуют службы для групп муниципальных образований (Краснодарский край) или такую службу для большей части муниципальных образований в областном центре (Калининградская область).
Выводы и рекомендации
Пространственные данные для осуществления градостроительной деятельности должны быть положены в основу системы пространственных данных, используемых в управлении развитием территории.
Необходимо повысить темпы и уровень подготовки специалистов, способных участвовать в формировании и ведении системы пространственных данных используемых в управлении развитием территории.
Следует максимально использовать средства массовой информации и другие доступные средства для просвещения граждан (в первую очередь представителей органов государственной власти и местного самоуправления) в вопросах современных технологий информационного обеспечения управления развитием территории (в частности, в градостроительстве).
Нужна разработка научных основ формирования системы пространственных данных используемых в управленческой деятельности (в частности, в градостроительстве).
RSS
Реклама
