Должен ли быть платным доступ к государственным пространственным данным?
В данной публикации выполнено обобщение дискуссии и даны разъяснения по ряду ключевых моментов
Ассоциация GITA в августе 2005 г. выпустила «Белую книгу» по проблемам прав собственности на пространственные данные «Free or Fee: The Governmental Data Ownership Debate». Поскольку тема безусловно касается проблем функционирования инфраструктур пространственных данных, представляем Вашему вниманию полный перевод материалов, размещенных на сайте GITA по адресу http://www.GITA.org/resources/whitepapers/free_data.htm.
Все права на перевод принадлежат ГИС-Ассоциации.
Должны ли федеральные и местные государственные организации бесплатно предоставлять пространственные данные или брать плату за них? А если предлагать эти данные за плату, то, как устанавливать на них расценки, только с учетом расходов на создание данных или с расчетом на получение прибыли?
Такие вопросы были сформулированы членами Ассоциации GITA в начале 2005 г. и размещены на сервере GITA GEOXchange. Обсуждение этих проблем продолжалось несколько месяцев, сделав сервер одним из наиболее популярных специализированных Интернет-форумов. Данная проблема, естественно, дискутируется не впервые, ГИС-сообщества по всему миру обсуждают ее уже в течение нескольких лет, а в ряде случаев противоречия сторон доходили до судебных исков. В данной публикации выполнено обобщение дискуссии и даны разъяснения по ряду ключевых моментов.
Краткий обзор
Нет ничего удивительного в том, что большинство участников форума на сервере GEOXchange высказались за то, чтобы государственные учреждения всех уровней предоставляли свои данные бесплатно или по минимальной цене. Наиболее часто приводился следующий аргумент: «то, что уже оплачено налогоплательщиками за сбор данных правительственными агентствами через систему налогообложения, должно быть доступным бесплатно». Соображения, связанные с секретностью данных и обеспечением национальной и общественной безопасности, могут являться контраргументом, но большинство участников форума сошлись во мнении, что свободный доступ к пространственным данным за умеренную плату или бесплатно соответствует общественным интересам.
Основываясь на этом мнении, основные позиции дискуссии сместились в направлении обсуждения прав налогоплательщиков на получение свободного (бесплатного или по минимальным расценкам) доступа к данным для развития рынка пространственных средств и услуг. Но прежде, чем подводить итоги дискуссии, проанализируем современную ситуацию правительственных продаж данных в Австралии, Бразилии, Канаде, Индии, Японии, Великобритании и США. Ниже приведено обобщение сведений, полученных от региональных и национальных филиалов GITA.
Австралия. В стране имеется ряд федеральных и местных агентств, которые продают кадастровые данные, базовые картографические материалы, цифровые модели рельефа (ЦМР) и другие пространственные продукты. По сведениям президента GITA в регионе Австралии и Новой Зеландии Б. Дугласа (B. Douglas), до недавнего времени продажи осуществлялись с целью получения прибыли, но в настоящее время расценки значительно ниже и устанавливаются на основе стоимости издержек производства.
Например, цифровой кадастр штата Queensland, стоимость которого первоначально составляла почти 1 млн австралийских долларов, теперь можно приобрести за 20 тыс. австралийских долларов. В результате снижения цен пространственные данные стали использоваться гораздо шире. Аналогичная ситуация отмечена и в Новой Зеландии, где федеральные организации занимаются созданием и продажей пространственных данных.
Бразилия. Федеральные и региональные агентства назначают номинальную плату за картографические материалы. Спутниковые снимки доступны бесплатно с помощью Интернет на сервере Национального института космических исследований (INPE).
Канада. До недавнего времени, в области доступа к пространственным данным действовал британский Королевский Указ (Crown Law), по которому они были в открытой продаже, за исключением некоторых наборов, которые купить было невозможно. Наиболее ярким примером является продажа данных о земельных участках и другой кадастровой информации, расценки на получение которых устанавливались для получения прибыли провинциальными органами власти. В последние четыре года, однако, проявляется тенденция к бесплатному предоставлению этих данных.
По словам руководителя Департамента информационного обеспечения наук о Земле канадского агентства по природным ресурсам (NRC) Д. Лабонта (J. Labonte), выполненный на правительственном уровне анализ рынка пространственных данных показал, что доходы от их продаж не покрывали расходов на ведение баз данных. После того, как были обнародованы результаты этого анализа, в провинциях Manitoba и Nova Scotia было принято решение о бесплатном Интернет-доступе к своим пространственным данным. В настоящее время их примеру последовали более половины канадских провинций.
ГИС-администратор муниципалитета г. Kamloops (провинция Британская Колумбия) А. Чадвик (A. Chadwick) прокомментировал проблемы, с которыми чаще всего приходится сталкиваться, когда государственные агентства пытаются получить прибыль от продаж своих данных: «Мы пробовали продавать свои данные и ГИС-услуги по ценам, которые бы позволили покрыть наши расходы, но убедились в том, для большинства клиентов и эта цена является слишком высокой, а это вовсе не то, к чему мы стремились ».
Федеральное правительство Канады уже предприняло ряд шагов по созданию набора тематических картографических слоев с полным покрытием территории страны, аналогичных национальной карте США (US National Map), и по предоставлению открытого бесплатного доступа к ним на Интернет-сервере www.geobase. ca. За первый год работы этого сервера было зарегистрировано число запросов на получение пространственных данных, в десять раз превышающее число ежегодных запросов на их приобретение в предшествующие годы.
Индия. Национальная служба геодезии и картографии (Survey of India) облечена правами на продажу топографических карт в цифровой и аналоговой форме. «Эти данные пока продаются по ценам, не обеспечивающим получение прибылей с продаж», сообщил сотрудник Департамента развития ГИС Национальной службы геодезии и картографии С. Кумар (S. Kumar), «Однако в настоящее время обсуждаются вопросы разработки ценовой политики, которая обеспечила бы как минимум покрытие операционных расходов, а как максимум получение прибыли с продаж».
Кроме того, имеются несколько агентств, которые предлагают карты определенной тематики. Например, Геологическая служба Индии, Министерство лесного хозяйства, Агентство мониторинга почв и землепользования, а также Национальное агентство дистанционного зондирования используют материалы Survey of India в качестве картографической подложки для создания новых тематических слоев. Местные органы власти продажей карт не занимаются.
Япония. Правительственные агентства этой страны занимаются продажей пространственных данных, как гражданам, так и коммерческим фирмам с помощью таких организаций, как Японский картографический центр (филиал Национального географического института). Стоимость данных обычно покрывает расходы на их печать, распространение и оплату персонала, об этом сообщил на форуме президент японского филиала Ассоциации GITA С. Шиноаки (S. Shinoaki). Региональные органы власти также занимаются продажами картографических данных.
Великобритания. В соответствии с Королевским Указом, в стране применяется принцип, состоящий в том, что данные, которые были собраны и/или созданы правительственными структурами, принадлежат Королевству, а не его подданным. В результате, подавляющее большинство национальных пространственных данных продаются только через Государственную топографическую службу Великобритании (Ordance Survey) по расценкам, значительно превышающим те, которые используются для аналогичных продуктов в США. В этой связи важно отметить, что участники дискуссии, знакомые с британской системой цен на пространственные продукты, указали, что эти расценки обоснованы более высоким качеством, уровнем актуализации и детальности данных по сравнению с аналогичными американскими продуктами.
США. Федеральные агентства США предлагают ряд пространственных продуктов: файлы в формате TIGER, цифровые контурные и топографические карты, которые бесплатно доступны на Интернет-сайтах таких ведомств, как Бюро переписи населения (Census Bureau), Американская геологическая служба (USGS) и др., либо по цене изготовления печатной копии в заданном клиентом формате. По Федеральному закону США, государственные пространственные данные являются общественным достоянием и открыты для приобретения, за исключением девяти типов сведений, которые закрыты для доступа по соображениям обеспечения национальной и общественной безопасности.
По данным сотрудника Департамента транспорта и логистики Федерального округа Колумбия Э. Уэллса (E. Wells), в 12 штатах применяются собственные правила для доступа к региональным данным, которые позволяют местным агентствам и муниципалитетам включать в цену на пространственные данные свои расходы на их создание и ведение: «В большинстве штатов действуют законы, по которым пространственные данные должны продаваться по стоимости их копирования и печати. В девяти штатах страны агентства и муниципалитеты имеют право включать эксплуатационные расходы в стоимость данных. В штатах Аляска, Гавайи, Айова, Миссисипи, Мичиган, Невада и Теннеси это означает возможность включения таких расходов в цену, в штатах Индиана и Мэриленд предусмотрена возможность включения в цену только расходов на операции поставки, а в штатах Иллинойс и Северная Каролина вообще запрещено коммерческое использование пространственных данных.
Аргументы в пользу свободного доступа к данным
Большинство ГИС-профессионалов, принявших участие в обсуждении, пришли к мнению, что открытый доступ к пространственным данным существенно способствовал и продолжает способствовать развитию как общественного, так и коммерческого секторов ГИС-рынка. Доступ к базовым картографическим данным позволил создать новую отрасль, в которой многочисленные частные компании создают новые пространственные продукты и предоставляют ГИС-услуги. Использование этих данных в качестве основы для создания продуктов и предложения услуг дает возможность компаниям получать прибыль, а пользователям решать их задачи быстрее, лучше и дешевле. В целом, по мнению большинства участников дискуссии, в этой ситуации выигрывают все стороны.
Такой вывод можно сформулировать из слов президента Корпорации WhiteStar (Колорадо, США) Р. Уайта (R. White): «Я создал компанию, которая успешно работает более 15 лет, используя пространственные данные службы USGS для производства новых картографических продуктов. За это время я убедился в том, что работа фирмы не только способна создавать новые рабочие места и содействовать развитию региона, но и обеспечивать клиентам доступ к ранее недоступным ресурсам».
Ряд канадских фирм уже смогли убедиться в выгодах подобного подхода к распространению пространственных данных. Они по достоинству оценили то, как процессы создания данных и условия свободного доступа к ним заставляют правительственные агентства формировать стандарты для пространственных данных, что, в конечном итоге, способствует более широкому их использованию.
По мнению одного из канадских участников Интернет-форума на сервере GEOXchange, «основная экономическая выгода для канадских граждан от доступа к государственному фонду карт могла бы состоять в том, что эти данные можно было бы привести к единому стандарту по их содержанию, а вовсе не в том, что был бы предоставлен свободный доступ к ним». Тот же участник дискуссии отметил, что в Канаде «до сих пор нет общепринятого стандарта на пространственные данные, и он готов предложить свои услуги для его разработки».
Технический директор канадской компании Black Coral (Оттава) Д. О Доннелл (D. O Donnell), дополнил это высказывание так: «Было бы вполне резонно применять модель, используемую в США, для обеспечения доступа к базовым картографическим данным (например, USGS DRG/DOQ TIGER и т.п.), которая дает каждому возможность работы с одними и теми же базовыми данными, оставляя при этом частным компаниям возможность извлекать прибыль из новых продуктов, созданных на их основе».
ГИС-администратор компании TELUS Communications (Эдмонтон, Канада) и член Совета директоров GITA Д. Шеннон (D. Shannon) высказался так: «Бесплатное предоставление данных поощряет использование общих источников информации и позволяет местным и региональным органам власти, а также коммерческим предприятиям не собирать эту информацию из разрозненных источников. Переход пользователей ГИС к общей кадастровой основе принесет большие экономические выгоды канадскому бизнесу и администрациям разного уровня».
Дополнительные аспекты дискуссии
Помимо проблем национальной безопасности и секретности, несколько участников Интернет-форума высказались по поводу доступа к данным по минимальным ценам или бесплатно. При этом, в частности, обсуждался такой вопрос: должны ли федеральные, региональные и местные органы власти в США предоставлять данные лицам, которые платят налоги в другом штате, по тем же расценкам, что и резидентам штата? Например, должен ли муниципалитет делать данные доступными для разработчиков из других штатов или стран по ценам, установленным для резидентов?
Другой темой дискуссии стала дифференциация ценовой политики в зависимости от категории заказчика данных. Сторонники такого подхода считают, что для широкой публики данные должны быть доступны бесплатно, а организации и предприятия, которые планируют использовать данные для коммерческих целей, должны платить. Последнее касается фирм, которые занимаются перепродажей данных или разработкой на их основе новых продуктов с целью получения прибыли.
Достичь консенсуса по этим двум вопросам не удалось, но была получена информация о действующей практике предоставления данных. В Пенсильвании и Аризоне пространственные данные не могут предоставляться нерезидентам, кроме того, в Аризоне применяется дифференциация заказчиков в зависимости от последующего использования данных коммерческим предприятиям выставляются более высокие цены. В штатах Кентукки, Mиннесота, Миссисипи и Оклахома тоже разрешается назначать более высокие цены для коммерческих пользователей, а в двенадцати других штатах запрещается задавать заказчикам данных вопрос о том, как они собираются их использовать. Канадские власти давно назначают более высокие цены для коммерческих пользователей.
Один из участников форума на GEOXchange так резюмировал результаты обсуждения:
«Я считаю, что если данные предоставляются из общественных фондов бесплатно и используются для создания новых продуктов, то эти продукты должны бесплатно же передаваться в эти фонды. Если кто-то не согласен с этим, то он должен платить за получение данных. Вопрос нужно ставить так: будут данные использоваться для общественного блага или для получения прибыли?».
Заключение
Большинство участников дискуссии сошлись на том, что пространственные данные должны предлагаться государственными учреждениями бесплатно или по цене их подготовки к поставке и что следует прилагать все усилия к более свободному доступу к ним. Не удалось достичь единства мнений по проблемы дифференциации цен для разных категорий пользователей.
Два комментария отражают общие чувства по этой теме:
Э. Уэллс: «Предложение данных бесплатно или по низкой цене позволяет малому бизнесу выживать и развиваться, а это важный фактор для американской экономики, поскольку именно малые предприятия способны быстрее внедрять технологические новшества эффективнее и быстрее. Если же цены на данные будут слишком высокими, то их смогут приобретать только крупные компании».
Руководитель проектов компании HydroQual Г. Острофф (G. Ostroff), был более лаконичен: «Если Вы хотите, чтобы страна была богаче, то поделитесь своими данными».
Нет сомнений, что дискуссия будет продолжена, поскольку спрос на пространственные данные растет практически по экспоненте. Она будет сосредоточена на проблемах, связанных с секретностью, интересами национальной безопасности, стоимостью и качеством данных. Подобная дискуссия представляется очень полезной как для пространственной отрасли вообще, так и для всех, кто применяет пространственные технологии и данные для решения различного рода прикладных задач.
Однако по мнению многих участников форума, некоторые понятия со временем не меняются, например, «за что заплатил, то и получил».
RSS
Реклама
