Кустов С.И.
Префектура Северного административного округа Москвы

Одной из целей административной реформы органов исполнительной власти, определённых Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (распоряжение Правительства России от 25 октября 2005 г. №1789-р) является повышение качества и доступности государственных услуг.

Для это ставятся следующие задачи:
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

На мой взгляд, решением этих задач мы с Вами и занимаемся в процессе внедрения режима «оного окна».

Правительство Москвы ведет планомерную и системную работу по организации взаимодействия всех отраслей городского хозяйства в данном режиме:
сформирована и действует в течение 3 лет рабочая группа Городской комиссии по внедрению режима «одного окна» в работе органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций;
в Аппарате мэра и правительства Москвы создано Управление по координации и развитию административной реформы;
изданы свыше 100 нормативных документов Правительства Москвы, регулирующих работу территориальных, отраслевых и функциональных органов исполнительной власти по подготовке и выдаче документов физическим и юридическим лицам в режиме «одного окна»;
ведется объёмная работа по анализу и ревизии нормативной базы, действующей в городе Москве, по регламентам и порядку согласований документации;
проводятся мероприятия по реализации ГЦП «Электронная Москва».

В настоящее время основополагающим в данном направлении работы документом является постановление Правительства Москвы от 30 мая 2006 г. №352-ПП «О мерах по дальнейшему развитию и совершенствованию работы органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы в режиме «одного окна».

Данное постановление определяет основные задачи работы органов исполнительной власти города Москвы по реализации режима «одного окна», раскрывает смысл и понятия терминов, утверждает Единый реестр документов выдаваемых органами власти, ГУ и ГУП Москвы, в том числе и выдаваемых в режиме «одного окна» и Регламент организации работы в данном направлении.

На территории города Москвы органами исполнительной власти выдаются более 400 различных видов документов, как простых, так и сложных, процесс подготовки и согласования которых занимает не один месяц. В режиме «одного окна» выдается на сегодняшний день 177.

За прошедшее время сделано не мало. Граждане и юридические лица уже прочувствовали преимущество новой организации работы.
1. Срок подготовки и выдачи необходимого документа строго определён и контролируется (внутренний контроль службы и внешний СКИМОО, Госинспекция).
2. Для решения вопроса необходимо представить в службу чётко обозначенный перечень документов.
3. В случае отказа в выдаче документа мотивируются основания и даются рекомендации последующих действий для принятия положительного решения.
4. Приём заявок и выдача документов как правило в течении всей рабочей недели с 09 до 18 часов.
5. Ряд согласований выполняет за заявителя служба «одного окна».

На территории административного округа города Москвы в среднем функционируют около 70 служб «одного окна»:
территориальные подразделения органов исполнительной власти (префектура и управы районов);
подразделения отраслевых и функциональных органов исполнительной власти (районные управления защиты населения, центры жилищных субсидий, районные отделы ГУ ЕИРЦ, ТБТИ и др.)

Практически все перечисленные организации задействованы в согласовании различных документов, выдаваемых гражданам и организациям в режиме «одного окна». И большинство из Служб имеет собственные современные автоматизированные информационные системы. Однако они не могут обмениваться информацией в электронной форме между собой. Существующие модели информационных ресурсов используются, прежде всего, для автоматизации отдельных ведомственных функций с помощью создания специализированных автоматизированных рабочих мест для специалистов. Но это тема для отдельного разговора.

Проводимые в городе Москве неоднократные социологические исследования об отношении населения к внедрению Правительством Москвы режима «одного окна» показали, что в целом горожане поддерживают инициативу власти, при этом примерно половина опрошенных респондентов удовлетворены предоставленной государственной услугой.

Однако имеются как объективные, так и субъективные проблемы в данном направлении работы, которые в свою очередь и вызывают недовольство и недоверие граждан к проводимой работе.

Государство взяло на себя обязательство регулировать процессы, связанные с жизнедеятельностью граждан, в свою очередь граждане отчисляют в пользу государства ряд средств (налоги). Если уж государство наделило себя полномочиями выдавать необходимые своим гражданам документы для решения ими социальных, экономических и других вопросов, то совсем не обязательно, что получение этих документов должно быть возведено в ранг мытарств, бесконечных блужданий по коридорам власти и месяцами ожидания.

Создание удобных и комфортных мест доступа граждан к официальным лицам органов исполнительной власти для реализации прав и законных интересов, определенных государством, одно из требований сегодняшнего времени.

Не знаю, обратили ли вы внимание, насколько популярны в Московском регионе гипермаркеты. Возможность приобрести в одном месте любой необходимый в повседневной жизни товар очень востребована у населения.

К тому же в комплекс услуг включена возможность воспользоваться отделениями банков (наличные, кредиты), парикмахерскими, кафе, кинотеатрами и т.д.

Если можно провести аналогию этих гигантских магазинов с Центрами по обслуживанию населения, то напрашивается следующий простой вывод: максимально сконцентрировать, в допустимых пределах, необходимые для получения населением документов сервисы: приёмные физических и юридических лиц, отделения банков (в случае выдачи платных документов), нотариальные конторы, пункты изготовления фотографий, центры общественного доступа к Интернет-ресурсам и т.д. в специализированных Центрах.

Работа по проектированию таких Центров ведется сейчас уполномоченными структурами Правительства Москвы.

При реализации режима «одного окна» в городе Москве имеются следующие проблемные моменты:

1. Несоответствие нормативной базы Российской Федерации и города Москвы современным требованиям.
О чём речь? Прежде всего об исключении заявителя из технологической цепочки по сбору и согласованию документов необходимых для решения его вопроса.
Так в ряде федеральных нормативных актов выдача, каких - либо справок, заключений, выписок предусмотрено только непосредственно заявителю (собственнику объекта, земли и т.д.), либо на основании нотариально заверенной доверенности. Получение этих документов органам исполнительной власти для решения ими вопросов в пределах их полномочий не предусмотрено. Это относится к документам, выдаваемым Роспотребнадзором, ГО и ЧС, БТИ и др.

2. Отсутствие опыта, практики и юридических основ при работе с электронным документооборотом.
В работе органов исполнительной власти и в частности служб «одного окна» при направлении или получении различных согласований от сторонних организаций возникает необходимость последующего вывода на бумажный носитель электронного документа, полученного по каналам электронно-информационного обмена, а также дальнейшего заверения подлинности документа.

Имеющиеся в распорядительных документах Правительства Москвы ссылки на правомерность проведения данных действий сотрудниками служб «одного окна», являются по мнению специалистов отраслевых Управлений и Департаментов, не вполне достаточными.

Например, по каналу электронной почты от другого держателя службы «одного окна» получен электронный документ (согласование) на проведение каких-либо работ, либо документ, подтверждающий регистрацию по адресу. На основании данных согласований принимаются достаточно важные решения органов исполнительной власти, в т.ч. коллегиальные. В данной ситуации сотрудник службы должен распечатать полученный документ на бумажном носителе и заверить соответствующим образом. Таким образом, должна быть создана бумажная копия с подлинного электронного документа.

При этом не решены вопросы воспроизведения, сохранности переданных электронных документов, т.е. где хранить полученные электронные документы (на рабочей станции специалиста, на сервере, на съемных дисках и т.п.), какой срок хранения, ответственность за сохранность, последствия утери (в случае удаления подписанного ЭЦП файла).

Согласно действующему законодательству заверение копий с подлинных документов осуществляется ответственным лицом организации, выпускающей подлинник либо нотариусом. Причем определены полномочия и правила заверения в обоих случаях. Например, нотариальное делопроизводство осуществляется нотариусами в соответствии с правилами, утверждаемыми Министерством юстиции Российской Федерации (Основы законодательства РФ о нотариате). Нотариус обязательно хранит копию заверяемого документа, записывает заверенный документ в специальный реестр.

Поэтому целесообразно предусмотреть необходимость уточнения на бумажной копии следующих позиций:
данный документ является копией электронного документа;
когда и кем заверена копия;
кем подписан электронный документ (ф.и.о., должность, сертификат ключа подписи);
срок действия ключа подписи;
удостоверяющий центр;
учетная запись переданного документа в электронном архиве и т.п.

Любой бумажный документ имеет определенные форму и реквизиты в соответствии с требованиями к оформлению документов (ГОСТ Р 6.30-97). В соответствии с данным ГОСТом, например письмо согласование на бумажном носителе должно быть оформлено на бланке, иметь регистрационный номер, дату регистрации и т.д. Требований к электронному документу в настоящее время нет. Следовательно, необходимо определить, можно ли считать официальным документом организации любой текстовый или графический файл подписанный только ЭЦП. В случае создания бумажной копии данного электронного документа визуальное представление будет явно отличаться от необходимой формы документа. В данной ситуации возникает необходимость строгого определения идентичности визуальной формы бумажного и электронного документа.

Возможная в данной ситуации схема, при которой происходит создание документа на бумажном носителе, дальнейшее его сканирование и подписание ЭЦП излишне громоздка, приводит к двойной работе и может рассматриваться как один из вариантов. По мнению сотрудников служб, в данной ситуации целесообразно рассмотреть вопрос требований к оформлению и регистрации электронных документов, обязательность создания электронных бланков, и форм используемых той или иной организацией идентичных на бумажных носителях. Соответственно возникает потребность регистрации электронных документов организации и создание так называемой электронной канцелярии и электронного архива организации.

Практика использования ЭЦП выявила неудобство, связанное с ограничением времени действия ключа ЭЦП, в том числе ограничено время для возможности проверки подлинности подписи электронного документа подписанного ЭЦП. Это связано с тем, что подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при условии, если сертификат действия ключа, относящейся к этой подписи не утратил силу.

В настоящее время удостоверяющим центром предложен вариант переподписания новыми ключами ЭЦП ранее подписанных электронных документов. Решение данного вопроса подобным образом только усложняет работу и заводит в тупик. Т.е. если полученный из сторонней организации электронный документ должен храниться более года, не понятно кто его на следующий год должен переподписывать для придания ему юридической значимости. Логичным является его переподписание тем же лицом. Однако, по мнению специалистов служб, данные действия будут равнозначны тому, что все, направленные из сторонних организаций документы на бумажных носителях, должны по истечении определенного срока времени возвращаться обратно и вновь подписываться.

Анализ практики использования ЭЦП за прошедший период показал, что использование электронных документов в настоящее время возможно в рамках корпоративной замкнутой системы электронного документооборота.

Для организации электронного документооборота органов исполнительной власти города Москвы с внешними организациями необходима разработка общих стандартов электронного делопроизводства, типовых регламентов и соглашений по электронно-информационному обмену. До настоящего времени не утвержден Федеральный Закон «Об электронном документе». Самостоятельная разработка держателями служб «одного окна» регламентов, соглашений и положений об электронном обмене с использованием ЭЦП может привести к нарушениям правил Государственной системы документационного обеспечения управления (ГОСДОУ).

Возможным решением данного вопроса является разработка нормативно-правового акта об использовании электронного документооборота с ЭЦП. При этом необходимо привлечение специалистов документационного обеспечения, юристов и специалистов в области информационных технологий.

3. Непонимание или нежелание понимать принцип режима «одного окна» рядом руководителей и специалистов, как правило, отраслевых и функциональных органов исполнительной власти.

Стилю работы профильных подразделений органов власти присущ некоторый консерватизм, основанный на традиционных принципах работы.

Как в древние века отрасли права формировались по принципу обычаев и традиций народов, так и по сей день государственный чиновник организовывает свой труд по привычным регламентам, без глобального нарушения устоявшегося порядка.

И когда энтузиасты одного органа исполнительной власти, желающие изменить существующий порядок выдачи документов, существенно облегчив жизнь простого человека, обращаются в отраслевое ведомство и предлагают внести изменения в регламент работы и взаимодействия, это не всегда приветствуется и встречает понимание. Следуют ссылки на действующие нормы и правила, в том числе и на федеральное законодательство.

Однако следует понимать, что все законы, нормы и правила пишутся людьми и для людей. В какой-то момент общественного развития они были оптимальными, но позже потребуется их корректировка и внесение изменений становиться только вопросом техническим.

К сожалению, не все этого хотят или понимают необходимость производить реформы.

В тоже время каждый из нас живёт в обществе и иногда тоже обращается в органы исполнительной власти, учреждения и организации для решения своих проблем: регистрация автомобиля, подача налоговой декларации, сделки с недвижимостью, получение паспорта и многое другое.
Кто-то делает это чаще, кто-то реже. Но все. И порой чувствуешь себя иностранцем в своём государстве или сиротой в окружении враждебно настроенного племени.

Поэтому считаю, что каждый специалист органов исполнительной власти, который в своём функционале обязан вести приём населения или готовить (согласовывать) по просьбе заявителя документы, должен помнить, что и он когда-нибудь может оказаться в роли просителя.

Давайте вместе думать и решать проблемы по максимально удобному и комфортному диалогу власти с населением.