Л.Е. Бандорин (Фонд «Институт экономики города»)

В 2006 г. федеральное законодательство в области регулирования земельных и градостроительных отношений поступательно развивалось. Так, в апреле был принят пакет законов, а с 1 июля вступил в силу Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»(1), которым проведено разграничение государственной собственности на землю. Законом предоставлено право субъектам Российской Федерации принимать свои законы, предусматривающие возможность органам власти субъекта Российской Федерации распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (практически все городские незастроенные территории) в столице субъекта Российской Федерации.

Однако самым значительным как по объему нормативного материала, так и по количеству урегулированных тем (вопросов), стал Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (2) (далее по тексту Федеральный закон).

Федеральный закон регулирует следующие вопросы:
1) единая государственная экспертиза проектной документации;
2) единый государственный строительный надзор;
3) государственный контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности;
4) административная ответственность за нарушение законодательства в сфере градостроительной деятельности;
5) развитие застроенных территорий;
6) предоставление земельных участков без торгов («проблема 1 октября»);
7) изменение черты населенных пунктов;
8) вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в оборот для целей жилищного строительства;
9) ипотека земельных участков в обеспечение кредита для строительства инженерной инфраструктуры;
10) принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и отказ от права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения.

Градостроительным кодексом РФ (2004) предусмотрено, что с 1 января 2007 г. на территории Российской Федерации проводится единая государственная экспертиза проектной документации и единого государственного строительного надзора. Нормы Федерального закона обеспечивают введение единых экспертизы и надзора путем «прочистки» 23 законов, регулировавших проведение отраслевых экспертиз и надзоров.

При этом Закон определяет ограниченный перечень объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе на федеральном уровне. Это особо опасные, технически сложные и уникальные объекты. Такие объекты поименованы исчерпывающим образом в новой ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ. Например, к уникальным объектам относятся объекты капитального строительства, в проектной документации которых предусмотрена хотя бы одна из следующих характеристик: высота более чем 100 м; пролеты более чем 100 м; наличие консоли более чем 20 м; заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли более чем на 10 м; наличие конструкций и конструкционных систем, в отношении которых применяются нестандартные методы расчета с учетом физических или геометрических нелинейных свойств либо разрабатываются специальные методы расчета.

Таким образом следует, что проведение государственной экспертизы проектной документации большинства объектов капитального строительства Российская Федерация делегирует органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочие по проведению государственного строительного надзора за строительством объектов, не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными, принадлежит субъектам Российской Федерации согласно начальной редакции Градостроительного кодекса РФ. В этой части Закон новаций не предусматривает.
В общем и целом картина по изменению системы государственных экспертиз и надзоров в области строительства выглядит следующим образом.

Закон вводит новый инструмент, обеспечивающий создание единой системы градостроительной деятельности в Российской Федерации. С 1 января 2007 г. предусмотрено введение государственного контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности. Уполномоченным федеральным органом (Росстроем) будет осуществляться контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, делегируется полномочие по государственному контролю за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами местного самоуправления. Содержание указанного контроля заключается в контроле за:
1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации;
3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и за-
стройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

В отношении административной ответственности Закон значительно расширил состав правонарушений в области строительства, увеличил санкции за их совершение, а также определил органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Закон посредством введения нового института «развития застроенных территорий» (ст. 46.1 46.3 Градостроительного кодекса РФ) урегулировал деятельность инвестора на реконструируемых территориях. До введения данного института применялась общая норма земельные участки для строительства жилья предоставлялись без исключений только на аукционах. Получалось, что инвестор «заходил» на застроенную территорию, освобождал ее от прав третьих лиц (посредством покупки имущества у собственников квартир или нежилых помещений, переселения людей, проживающих по договору социального найма, сноса данных объектов), и такой земельный участок должен быть выставлен на аукцион. Применение процедуры развития застроенных территорий позволит преодолеть столь нелепую ситуацию.

Территория может быть признана подлежащей развитию лишь при наличии правил землепользования и застройки в отношении застроенной территории. При этом на территории должны находиться аварийные и подлежащие сносу многоквартирные дома и (или) дома, запланированные к сносу, реконструкции на основании муниципальной адресной программы, утвержденной представительным органом местного самоуправления.

Право на развитие застроенной территории приобретается на открытом аукционе. По результатам аукциона заключается договор о развитии застроенной территории. В извещении о проведении аукциона указываются все существенные условия такого договора.

К существенным условиям относятся и основные обязательства победителя аукциона, а именно:
подготовка проектов планировки и межевания территории;
передача муниципалитету квартир для переселения граждан-нанимателей;
изъятие путем выкупа квартир в аварийных домах.

Принципиальным моментом является то, что законодатель не установил дополнительных оснований для изъятия путем выкупа жилых помещений и земельных участков. Изымать можно только жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, как это установлено ст. 32 Жилищного кодекса РФ.

Законом дозволяется обременять победителя аукциона-инвестора иными существенными условиями, в том числе строительством социальной инфраструктуры, строительством (реконструкцией) инженерной инфраструктуры. Однако прямо запрещено требовать строительства жилья для передачи третьим лицам (так называемой «доли города»).

После выполнения существенных условий инвестор обладает исключительным правом приобрести необходимый для застройки земельный участок в пределах реконструируемой территории без торгов, бесплатно в собственность или аренду по его выбору.

Нужно полагать, что введение института развития застроенных территорий направит в правовое русло негативную практику применения инвестконтрактов, на основании которых ранее осуществлялись расселение территорий и их застройка. Инвестиционные контракты как юридический документ не определяли права инвестора и не защищали его интересы. Практически все держалось на договоренностях с муниципалитетом. Поэтому на смену инвестконтрактам должен прийти четко описанный в законе новый вид договора смешанный гражданско-правовой договор о развитии застроенных территорий.

Закон регулирует ряд земельных вопросов, направленных на вовлечение земель и земельных участков для целей строительства, в первую очередь жилищного.

В Земельный кодекс РФ и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» внесены поправки, касающиеся тех земельных участков, которые до 1 октября 2005 г. были отведены по решению о предварительном согласовании места размещения объекта. В соответствии с положениями Федерального закона до 1 марта 2007 г. земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 1 октября 2005 г., но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка. Договор аренды земельного участка может быть заключен на срок не более пяти лет, при этом он прекращается в случае, если лицо, которому предоставлен земельный участок, или лицо, к которому перешли права и обязанности по такому договору аренды, по истечении шести месяцев с даты заключения договора аренды не получило в установленном порядке разрешение на строительство.

Ежегодная арендная плата за указанные земельные участки устанавливается в размере не менее 2,5% от кадастровой стоимости земельного участка в случае, если объекты капитального строительства не введены в эксплуатацию по истечении двух лет с даты заключения договора аренды и не менее 5% по истечении трех лет с даты заключения договора аренды.

Договор аренды земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, может быть заключен на срок не более девяти месяцев и не может быть продлен.

Кроме того, предусматривается, что до 30 декабря 2007 г. земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка предусмотрено соглашением, заключенным до 30 декабря 2004 г. с органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Соглашением должна быть предусмотрена передача жилых помещений, снос объектов капитального строительства либо строительство объектов коммунальной или социальной инфраструктуры, при этом обязанности лица, предусмотренные соглашением, на момент заключения договора аренды земельного участка должны быть выполнены полностью.

Необходимо отметить, что законодатель вводит крайне жесткие сроки, пресекающие возможность осуществления действий, начатых до внесения изменений в законодательство. В первую очередь, это вызвано массовостью землеотводов для жилищного строительства в последние дни перед 1 октября 2005 г. (десятки тысяч случаев по стране). Чтобы эти участки не были выведены из оборота на три и более лет, сроки их освоения сокращены.

По общему правилу Градостроительного кодекса РФ городская черта устанавливается в генеральном плане поселения или городского округа. На период отсутствия генеральных планов Федеральный закон устанавливает переходный период до 1 января 2010 г., когда городская черта может быть изменена решением субъекта Российской Федерации.

Необходимо отметить, что для преодоления терминологической путаницы в законодательстве Закон заменил понятие «земли поселений» понятием «земли населенных пунктов», а понятие «черта поселений» понятием «граница населенных пунктов».

Новая ст. 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» подробным образом описывает процедуру включения земельных участков в границы населенных пунктов.

Решение о включении земельных участков в границу населенного пункта подлежит согласованию с соответствующими органами в зависимости от категории и статуса включаемых земель. Срок согласования не может превышать одного месяца. Включение земельных участков в границу (исключение из границ) осуществляется одновременно с установлением или изменением разрешенного использования земельных участков. При этом предусмотрено, что «законами субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований настоящего Федерального закона».

С целью вовлечения в оборот для целей жилищного строительства неиспользуемых сельскохозяйственных земель, предоставленных федеральным государственным учреждениям и унитарным предприятиям, Федеральный закон предоставил субъектам Российской Федерации временное право распоряжаться такими землями исключительно для строительства на них жилья. Правительство Российской Федерации до 1 мая 2007 г. должно утвердить перечень особо ценных сельхозучастков, не подлежащих застройке.

Участки, не попавшие в перечень, могут быть включены в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2007 г. решением субъекта Российской Федерации в черту населенного пункта для жилищного строительства.

В такой ситуации полномочие по распоряжению такими участками на полтора года переходит к субъекту Российской Федерации, который осуществляет следующие действия:
прекращает права Российской Федерации на такие земельные участки;
принимает решение о разделе таких земельных участков
предоставляет такие земельные участки для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства (то есть организует и проводит земельные аукционы).

Если субъект Российской Федерации в инициативном порядке не осуществляет действий по управлению и (или) распоряжению указанными земельными участками, то правовой режим участков не претерпевает изменений.
Действующие до введения в действие Закона нормы Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» содержат запрет на залог земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Однако муниципальные образования при реализации ими проектов по обустройству земельных участков инженерной инфраструктурой нуждаются в обеспечении (залоге) для привлечения кредитных ресурсов. Таким обеспечением может стать залог земельного участка.

В Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» внесены изменения, дозволяющие залог земельных участков, находящихся в муниципальной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена при соблюдении трех следующих условий:
земельные участки свободны от прав третьих лиц, за исключением тех участков, в отношении которых
установлен сервитут;
разрешенное использование земельных участков определено утвержденными в установленном порядке правилам землепользования и за-
стройки;
ипотека земельных участков осуществляется для строительства коммунальной инфраструктуры для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Закон, за исключением некоторых положений, вступил в силу с 1 января 2007 г. Его реализация вкупе с другими законами должна обеспечить выполнение приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России».

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006, №17 (часть 1), ст. 1782.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006, № 52 (часть 1), ст. 5498.5498.