М. Я. Вильнер (заместитель директора ЦНИИП градостроительства,почетный академик РААСХ)

Одной из важнейших сторон управления территорией всегда было и останется управление процессом ее развития целенаправленного изменения ее качеств как среды жизнедеятельности граждан.

Приоритетами государства при этом должны стать: содействие ускоренному формированию части элиты, занятой в науке и наукоемких технологиях, развитие наукоемких технологий и производств; меры, повышающие уровень образования и культуры граждан, меры по защите их здоровья; меры, ускоряющие формирование среднего класса; меры по развитию пространственного каркаса территории и повышению эффективности ее использования. Эти меры будут способствовать реальному повышению качества жизни граждан, достижению баланса интересов основных слоев общества и станут предпосылкой перехода к более совершенному государственному устройству.

Одним из критериев того, на выборе какого пути остановятся представители власти, станет их отношение к профессионализму в сфере управления развитием территории, которое практически осуществляется посредством регулирования градостроительной деятельности.

Общепринятое выражение управление территорией представляет собой сокращение определения «управление страной или единицей ее территориального деления» (субъектом РФ, муниципальным образованием) и охватывает следующие тесно взаимосвязанные функции органов власти:
управление деятельностью, реформированием или созданием организационных структур органов власти и формированием общественного мнения о них;
управление организационными структурами, обеспечивающими защиту жизни и интересов граждан данного человеческого сообщества;
управление социальным и экономическим развитием занимающего данную территорию человеческого сообщества;
управление развитием (изменениями состояния) данной территории как материальной среды жизнедеятельности граждан этого сообщества.

Проблема управления деятельностью, реформирования или формирования организационных структур органов власти и общественного мнения, управления организационными структурами, обеспечивающими защиту жизни и интересов граждан данного человеческого сообщества, находятся в зоне внимания и компетенции облаченных властью и стремящихся к ней людей. Без подготовленности к управленческой деятельности в этих сферах трудно прийти к власти и удержать ее.

Управление социальным и экономическим развитием представляет собой регулирование соотношения развития и взаимодействия различных видов деятельности (отраслей) и осуществление мер, обеспечивающих поддержание баланса интересов различных слоев общества. Подготовленность к управленческой деятельности в этой сфере и понимание потребности в ней достаточно распространены. Плоды этой деятельности ощутимы и относительно близки по времени (это, как правило, ближайшие годы) для граждан и людей, находящихся у власти. Эффективность управленческой деятельности здесь, в большой мере, определяется степенью подготовленности к учету объективных закономерностей развития и взаимодействия различных видов деятельности и соотношений интересов различных слоев общества. В последние годы все большее количество представителей органов власти подготовлено или получает подготовку к осуществлению управленческой деятельности в этой сфере.

Управление развитием территории, представляет собой регулирование изменений состояния и использования территории как среды жизнедеятельности человеческого сообщества посредством осуществления мер, обеспечивающих поддержание баланса интересов различных слоев общества, связанных с использованием территории.

Схема 1. Взаимодействие отраслевой управленческой деятельности, связанной с использованием территории, с управлением ее развитием

Актуальность подготовки представителей органов власти к осуществлению управленческой деятельности в сфере управления развитием территории связана с необходимостью решения задач устойчивого развития общества. Для их решения необходимо поддержание социальной стабильности на основе повышения качества жизни граждан. Качество жизни людей в решающей мере определяется качеством среды их жизнедеятельности, которая является результатом процесса развития территории совершенствования пространственной организации обустройства территории, осуществляемого градостроительной деятельностью. Эта деятельность представляет собой систему наиболее дорогостоящих и наиболее ценимых в современном обществе мер реализации востребованного обществом качества жизни. Имеются в виду меры по обеспечению граждан комфортным жилищем с социальной, производственной, транспортной и иной инженерной инфраструктурой и другие, согласованно реализуемые при осуществлении градостроительной деятельности меры. Особенно высока цена этих мер в странах с суровым климатом и низкой плотностью населения, каковой является Россия. Практически во всех странах управление развитием территории осуществляется посредством регулирования градостроительной деятельности. Этим регулированием не только определяются изменения качества среды обитания граждан, но и решаются проблемы поддержания баланса интересов различных слоев общества, личности и общества, связанных с условиями пользования недвижимостью, возможностью выбора мест приложения труда и отдыха, с учетом их доступности.

Для определения места регулирования градостроительной деятельности в
управлении территорией в первую очередь необходимо понимание взаимодействия управления развитием территории с управлением отраслями, осуществляющими хозяйственную деятельность на территории. Общее представление о нем приведено на схеме.

Регулирование градостроительной деятельности (градорегулирование), как и всякого другого вида деятельности, преобразующего материальную среду, эффективно только при условии, когда оно осуществляется с учетом объективных закономерностей, определяющих взаимосвязи развития различных частей территории и взаимодействия различных видов деятельности, связанных с ее использованием. Знание этих закономерностей и умение их учитывать предмет профессионализма, обеспечивающего обоснованность решений, принимаемых в данной сфере.

Градостроительная политика представляет собой составляющую политики органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам пространственной организации обустройства территории как материальной среды обитания своих граждан.

Формирование и проведение градостроительной политики
В России исторически сложились следующие основные организационные структуры, деятельность которых практически обеспечивает формирование и проведение градостроительной политики:
органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные формировать и проводить градостроительную политику;
организации, проводящие комплексные научно-исследовательские и проектные работы по пространственной организации обустройства территории посредством градостроительной деятельности;
организации, проводящие отраслевые научно-исследовательские и проектные работы по тематике, связанной с решением задач пространственной организации обустройства территории своими объектами и инфраструктурами;
организации, осуществляющие создание и ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
организации, проводящие изыскательские работы, результаты которых используются при проведении научно-исследовательских работ по тематике, связанной с проблемами пространственной организации обустройства территории посредством градостроительной деятельности и при разработке проектной градостроительной документации;
организации, способствующие обеспечению обоснованности градостроительных решений, посредством их экспертизы;
организации, осуществляющие подготовку кадров для участия в градостроительной деятельности и в ее регулировании, в том числе управленческих кадров органов государственной власти и местного самоуправления;
средства массовой информации, осуществляющие просветительские функции в вопросах градостроительной политики;
общественные организации, способствующие повышению уровня профессионализма и защищающие интересы участников градостроительной деятельности и граждан, связанные с ее осуществлением;
организации, участвующие в реализации градостроительных решений посредством архитектурно-строительной проектной и практической деятельности;
организации, способствующие поддержанию требуемого качества реализации проектных решений посредством архитектурно-строительного контроля.

Формирование и проведение градостроительной политики в России, как и в большинстве развитых стран, осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления. При этом предполагается, что профессиональная обоснованность принимаемых ими решений обеспечивается уполномоченными на это управленческими структурами (органами), которые организуют:
подготовку и принятие требуемых нормативных правовых актов, методических и инструктивных документов;
разработку, согласование и утверждение документов по планированию пространственной организации обустройства территорий (единиц территориального деления, их групп или частей) на перспективу;
контроль осуществления принятых градостроительных решений и соблюдения установленных градостроительных ограничений (регламентов);
принятие экономических мер (регулирование ставок налогообложения недвижимости и ставок платежей за пользование услугами инфраструктур и др.), способствующих осуществлению принятых градостроительных решений и соблюдению установленных градостроительных ограничений (регламентов);
осуществление образовательно-просветительных мер, способствующих подготовке профессионалов-градостроителей, лиц, принимающих решения по вопросам управления развитием территории, подготовке граждан к участию в обсуждении градостроительных решений;
разработку проектной документации по пространственной организации обустройства территории земельных участков или их групп;
информационное обеспечение реализации всех перечисленных видов деятельности (включая обеспечение проведения необходимых изысканий и исследований).

Главным средством формирования градостроительной политики в России, в соответствии с действующим Градостроительным кодексом РФ, является территориальное планирование планирование развития (изменения пространственной организации обустройства) территорий. Формирование градостроительной политики осуществляется преимущественно при разработке, согласовании и принятии (утверждении):
нормативных правовых актов, директивных, инструктивных и методических документов по регулированию градостроительной деятельности;
документов территориального планирования (по действующему Градостроительному кодексу РФ).