А.Н. Береговских (Ассоциация предприятий «Град», Омск)

Иерархия системы градостроительного проектирования была нарушена Градостроительным кодексом РФ, принятым в 1998 г., когда впервые в нашей стране в профессиональной градостроительной среде был официально обозначен новый документ правила землепользования и застройки. С тех пор прошло много лет. Необходимость разработки правил землепользования и застройки на муниципальном уровне свершившийся факт, который не требует дополнительных разъяснений. Все знают, что это один из инструментов управления развитием территории, средство разрешения противоречий между обществом и гражданином, между бизнесом и властью. Насколько действенным будет этот инструмент и все ли противоречия удастся разрешить с его помощью?

Институт территориального планирования «Град» целенаправленно изучает проблемы муниципального развития, связанные с территориальным планированием, регулированием градостроительных и земельно-имущественных отношений. В 2006 г. по заказу Минрегиона России были выполнены научно-исследовательские работы «Разработка методики формирования Правил землепользования и застройки муниципального образования с определением видов разрешенного использования земельных участков и установлением градостроительных регламентов» и «Разработка методики по подготовке проектов планировки муниципальных образований». В процессе работы были обнаружены противоречия как в системе градостроительного проектирования, так и в определении взаимосвязей градостроительных решений с процессами управления, ради которых эти решения принимаются. Выводы оказались неоднозначными, мы рассматриваем несколько подходов к решению поставленных задач и приглашаем специалистов в области градостроительного проектирования и муниципального управления к открытому обсуждению обозначенной проблемы.

Рис. 1. Фрагмент схемы планировочной организации территории Омска

Логика существования правил землепользования и застройки, продиктованная Градостроительным кодексом РФ 1998 г., была ясной и понятной. Это правовой документ, в концентрированном виде содержащий главные положения генерального плана как единого документа, более того, документа секретного, недоступного для широкого круга граждан и бизнес-сообщества. Именно правила землепользования и застройки явились для общества первым и единственным доступным документом, приоткрывшим завесу тайны над перспективами градостроительного развития. Важность наличия открытой карты градостроительного зонирования с ориентировочными границами территориальных зон, а также перечень видов разрешенного использования, даже очень условный, бесспорна. Это грандиозный информационный прорыв, действительно дающий обществу и гражданам бесценные знания, способствующие правильному выбору объекта инвестиций при освоении территории и преобразовании недвижимости.

В 2004 г. принят новый, более прогрессивный Градостроительный кодекс РФ, направленный на устранение бюрократических барьеров в сложном пути инвестиционного освоения территорий. Одним из главных достижений «градостроительной конституции» явилась открытость генерального плана, проектов планировки и межевания. Содержание и процедуры, связанные с разработкой генерального плана, стали ясными и понятными, чего нельзя сказать об области деятельности, касающейся создания правил землепользования и застройки:

«Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства».

Далее, «Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия.

Рис. 2. Интерфейс программного модуля "градостроительный регламент"

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации».

«Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Применительно к части территории города подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана».

Градостроительные основания для разработки правил в Кодексе изложены весьма витиевато: вроде бы и нужно учитывать генеральный план, но насколько? Может быть, именно в заведомой неопределенности скрыта идеологическая суть новых правил? Правила, сформулированные на основе положений генерального плана, это не совсем «правила» , так как в них нет возможности (до разработки проекта планировки) указать «предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства».

Рис. 3. Пример градостроительных регламентов Салехарда

Кроме того, невозможно установить «виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства с учетом требований технических регламентов» по отношению ко всем объектам, расположенным в пределах одной территориальной зоны, границы которой определены на основе схемы функционального зонирования генерального плана. Технические регламенты будут накладывать индивидуальные ограничения на каждый объект капитального строительства, и установление этих ограничений предусматривается в процессе разработки проектов планировки и межевания.

Вспомним определение правил в Градостроительном кодексе РФ (1998): «Правила землепользования и застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения и включают в себя схему зонирования графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны)». Основа для разработки правил определена однозначно генеральный план. Содержание же градостроительных регламентов в Градостроительном кодексе РФ (1998) не расшифровывалось, можно было их формулировать по усмотрению заказчиков и разработчиков. Большинство правил, принятых после 1998 г., да и по сей день, включают в себя карту градостроительного (ранее правового, но суть не изменилась) зонирования, представляющую собой обобщенную схему функционального зонирования и градостроительных ограничений, а также перечни всех возможных видов использования территориальных зон в соответствии с их назначением, определенных по нормативам с применением методов «профессионального предвидения» без какой-либо структуризации.

При анализе выявленных противоречий возникает ряд вопросов:
1. Правильно ли Градостроительный кодекс РФ (2004) установил последовательность разработки градостроительной документации (генеральный план правила землепользования и застройки документация по планировке территорий)?
2. Верно ли в Градостроительном кодексе РФ (2004) сформулированы цели принятия правил и обязательно ли они должны содержать весь перечень указанных градостроительных регламентов?
3. Каким должен быть состав проектов планировки и межевания, и одинаков ли он для различных территорий города?

Современный Градостроительный кодекс РФ (2004) для городов установил три вида градостроительной документации: генеральный план, правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания.

Указания на первичность какого-либо документа в явном виде в кодексе нет. Профессиональный опыт подсказывает, что генеральный план должен быть первым и главным градостроительным документом, его миссия определение стратегии развития города. Что имеется в виду, когда предлагается разрабатывать правила не на основании генерального плана, а с учетом его положений? Может быть, при разработке правил предполагалось использовать в качестве отправной точки генеральные планы 20 30-летней давности, меняя их по ходу разработки, и фактически подменить генеральные планы правилами?

В то же время, исключительно важно и положительно то, что Градостроительный кодекс РФ (2004) установил требование к концентрации градостроительных решений в форме публичного документа. Утверждаемой частью генерального плана теперь являются положения территориального планирования и карта функционального использования территорий города с указанием градостроительных ограничений.

Рис. 4. Фрагмент схемы градостроительного зонирования Салехарда

Положения территориального планирования содержат перечень мероприятий по реализации генерального плана и указания на последовательность их выполнения. О составе мероприятий и о глубине их описания кодекс умалчивает. В то же время очевидно, что мероприятия не могут быть детализированы более подробно, чем позволяют это сделать решения генерального плана. Значит, речь должна идти о развитии транспортной, инженерной и социальной инфраструктур общегородского значения, об освоении жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и других зон, границы которых определены генеральным планом. Виды объектов капитального строительства, размещение которых допустимо на территориях различного функционального назначения, также должны присутствовать в положениях территориального планирования.

Возникает вопрос, какой дополнительный смысл по сравнению с утверждаемой частью генерального плана вкладывает Градостроительный кодекс РФ (2004) в правила землепользования и застройки? Отклонения от генерального плана? Правовой статус правил и генерального плана одинаков, оба документа утверждаются представительным органом местного самоуправления с учетом проведения публичных слушаний, подлежат опубликованию и размещению в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД). Единственная информация, не предусмотренная в составе генерального плана, порядок принятия генерального плана и внесения в него изменений, но этот вопрос отрегулирован в кодексе.

На основании анализа содержания открытого генерального плана можно заключить, что первые две цели правил, установленные кодексом, относятся к генеральному плану: (1) «создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия» и (2) создание условий для планировки территорий муниципальных образований».
А двух следующих целей: (3) «обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства» и (4) «создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства», можно достичь только при принятии правил землепользования и застройки, и условии, что границы территориальных зон будут определены однозначно и градостроительный регламент будет включать все составляющие, установленные Градостроительным кодексом РФ.

Рис. 5. Фрагмент схемы планировочной организации

Теперь складывается довольно стройная последовательность разработки градостроительной документации:
1. Генеральный план стратегия градостроительного развития (концепция градостроительного зонирования должна входить в состав генерального плана).
2. Проекты планировки территорий определение красных линий и параметров развития функциональных зон.
3. Правила землепользования и застройки точные границы территориальных зон и конкретные градостроительные регламенты их использования.

Если речь идет о крупном городе, то целесообразно в положениях территориального планирования определить очередность разработки проектов планировки и соответственно правил землепользования и застройки на части территорий города, что предусмотрительно разрешено градостроительным законодательством.

Для формирования наиболее оптимальной схемы градостроительного проектирования остается рассмотреть непростой вопрос содержания проектов планировки для различных типов территорий.

Градостроительный кодекс РФ формулирует назначение проекта планировки следующим образом: «Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.

Основная часть проекта планировки территории включает в себя:
1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
а) красные линии;
б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур;
в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;
2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории».

Должен ли выполняться проект планировки в полном объеме, если развитие элемента планировочной структуры не предусматривается генеральным планом и красные линии, определяющие границы этого элемента, не установлены? Каким образом в этом случае должно осуществляться регулирование земельно-имущественных отношений?

Например, Градостроительный кодекс РФ (1998) предусматривал возможность разработки проекта красных линий в качестве самостоятельного вида градостроительной документации для сложившихся застроенных территорий, использование которых соответствует генеральному плану. Современный Градостроительный кодекс РФ (2002) аналогичной нормы не содержит, но определяет единственный способ установления красных линий путем разработки и утверждения с учетом публичных слушаний проектов планировки территорий. Проекты межевания в свою очередь могут разрабатываться только на территории элементов планировочной структуры в пределах установленных красных линий.

Вероятно, если развитие территории не планируется, то состав проекта планировки может быть сокращен, и результатом проектирования должны стать красные линии и предельные параметры градостроительного развития территории. Проект планировки таких территорий должен содержать информацию, достаточную для разработки проекта межевания территории и установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов их использования в составе правил землепользования и застройки.

Если же объект проектирования малый город, городское или сельское поселение (таких муниципальных образований в России более 20 тыс.) наиболее эффективно разрабатывать все виды градостроительной документации в форме единого комплексного проекта. Градостроительный кодекс РФ (1998) допускал совмещение проектов генерального плана и планировки и межевания. Современный Градостроительный кодекс РФ (2004) вместо того, чтобы добавить к названному перечню правила землепользования и застройки, упразднил любое совмещение, более того определил различные процедуры согласования и утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки и межевания. Это наш принцип «до основанья, а затем» Думается, что лучшее, что было в предшествующем документе, следует восстановить.

Представленные рассуждения обусловили решение о необходимости выполнения научно-исследовательских работ. В исследовании подробно проанализированы процедурные и технологические вопросы, связанные с разработкой правил землепользования и застройки и документации по планировке территорий, предложены примерные технические требования к формированию отчетов по градостроительным проектам в виде ресурсов ИСОГД. Но это вторичные вопросы, как говорится, дело техники. Любой профессиональный коллектив может предложить на основании поставленной задачи структуру проекта, его объем и содержание. Важным остается понимание цели градостроительного проектирования создание условий для наиболее эффективного управления развитием территорий. Необходимо экспериментальное моделирование различных подходов к современному проектированию, выявление наиболее оптимальных схем с целью получения наилучшего управленческого, экономического и социального эффекта.

ИТП «Град» приглашает к сотрудничеству всех заинтересованных в решении муниципальных градостроительных проблем лиц.