Документы территориального планирования. Методологические основы разработки
М.Я. Вильнер (ЦНИИП градостроительства РААСН)
На полтора десятилетия кардинально изменилась политическая, социальная и экономическая ситуация в стране, изменились технические средства и требования к технологиям планирования развития территории, которое в Градостроительном кодексе РФ названо территориальным планированием. В последние годы у ряда городов и субъектов РФ появилась осознанная потребность в документах территориального планирования. Стала актуальной разработка методологии, методик и технологий выполнения таких работ.
В статье в постановочном плане рассмотрены: методологические подходы к разработке документов территориального планирования; методологические основы процесса разработки документов территориального планирования; методологические основы технологии комплексной оценки территории; представление о модели пространственной организации территории; методические основы информационного обеспечения регулирования развития территории.
Методологические подходы к разработке документов территориального планирования
Социальное и экономическое развитие общества определяет характер требований, предъявляемых к условиям использования территории. Изменение этих условий в процессе градостроительной деятельности начинается с решения задач пространственной организации обустройства территории. Однако исторически сложившаяся пространственная организация обустройства территории, в свою очередь, определяет условия и темпы социального и экономического развития общества, занимающего эту территорию. Из этого следует, что развитие территории, социальное и экономическое развитие общества тесно взаимосвязаны между собой. Соответственно, и планирование их изменений должно осуществляться согласованно, на основе единого представления об объекте планирования и закономерностях его развития.
Комплексное, многомерное, системное представление об объекте территориального планирования складывается из целостного взаимоувязанного рассмотрения состояния и использования его территории с четырех позиций: планировочной, функциональной, процессуальной и интентной.
Планировочным здесь названо представление о пространственной структуре объекта территориального планирования. В соответствии с ним пространственная организация (планировочная структура) любого объекта территориального планирования может быть представлена в виде ее модели системы определенным образом взаимосвязанных точечных, линейных и планарных компонентов графического изображения этого объекта: планировочных центров, осей, районов и зон.
Планировочные центры и оси образуют пространственный каркас территории, который оказывает определяющее влияние на характер ее развития.
Части территории, тяготеющие к планировочным центрам по совокупности связей с ними, выделяются в качестве районов.
Части территории, характеризуемые однородными наборами показателей условий или ограничений их развития, определяемыми положением относительно компонентов пространственного каркаса и связанных с особенностями природных условий, выделяются в качестве зон.
Компоненты пространственного каркаса и районы характеризуются системой показателей, отражающих их место в иерархии, с использованием рангов в качестве синтетических показателей. Зоны характеризуются системой показателей, отражающих их специфику. Согласно планировочному представлению состояние территории как совокупность ее качеств характеризуется этими показателями, а ее развитие представляет собой процесс приспособления, посредством градостроительной деятельности, состояния территории к изменяющимся потребностям общества по ее использованию.
При таком представлении об объекте планировочные (градостроительные) решения сводятся к изменению состава, рангов, границ и характеристик его центров, осей, районов и зон (например, изменение состава, характеристик и границ зон и районов, появление новых центров и осей или перераспределение их рангов в иерархии).
Состояние, использование, условия использования территории как материальной среды жизнедеятельности в модели пространственной организации территории характеризуются посредством описания по каждому из ее компонентов:
состояния материальной среды как набора качеств, определяющей ее специфику (состав и структура материальных элементов среды, их образ);
состава и характеристик пользователей этой среды (владельцев, арендаторов и др.);
реализуемых (каждым из пользователей) функций;
возможности удовлетворения потребности в ресурсах, связанной с реализацией функций (каждым из пользователей);
ограничений (регламентов) использования территории.
Планировочное представление о территории исторически и практически связано с возможностью его графического отображения. Особое место в его формировании занимает установление типов первичных сетевых и планарных элементов, связанных с территориальным уровнем объекта.
Для регионов компонентами планировочного каркаса являются их иерархически сопоставленные центры и оси, представленные группами взаимосвязанных городов и иных поселений, городами или поселениями и коммуникациями федерального (на федеральном уровне), федерального и регионального (на региональном уровне), федерального, регионального и особого местного (на муниципальном уровне) значения.
Для городов и иных поселений компонентами планировочного каркаса являются их иерархически сопоставленные центры и оси, представленные группами взаимосвязанных площадей или площадями, городскими магистралями и улицами.
Планировочными районами являются иерархически сопоставленные единицы территориального управления (и выделенные исходя из фактически сложившихся социально-культурных, бытовых и хозяйственных связей), представленные:
федеральными округами и субъектами РФ (на федеральном уровне);
региональными округами (группами муниципальных районов с общим центром), городскими округами и муниципальными районами (на региональном уровне);
муниципальными образованиями и земельными участками в муниципальных районах; городскими округами, городскими районами, микрорайонами или кварталами, владениями или земельными участками в городах и иных поселениях (на муниципальном уровне).
Выделение зон связано с характером показателей, условий или ограничений развития территории, связанных с особенностями природных условий и определяемых их положением относительно компонентов пространственного каркаса.
В регионах и муниципальных районах большая часть территории охвачена планировочными зонами, преобладающая часть характеристик которых связана с особенностями природных условий. В городах и иных поселениях большая часть территории охвачена планировочными зонами, преобладающая часть характеристик которых связана с особенностями их застройки.
На всех иерархических уровнях из сетевых компонентов пространственного каркаса формируются центры и оси, из планарных районы и зоны. К их выделению предъявляются следующие требования:
учет условий и возможностей их графического изображения как компонентов представляемой модели пространственной организации территории;
ограничение количества компонентов представляемой модели пространственной организации территории рамками технических и технологических условий работы с информацией;
удобство (простота приемов) установления их местоположения и границ, обеспечение их достоверности;
взаимная согласованность геометрических и содержательных описаний планарных и сетевых элементов;
удобство хранения в электронном виде и использования в работе (прогнозировании, планировании, моделировании, управлении) описания используемых характеристик и их взаимосвязей.
Функциональным здесь названо представление, согласно которому объект рассматривается как совокупность форм проявления на его территории основных видов деятельности граждан и взаимосвязей различных видов деятельности между собой.
Деятельность граждан и организаций (физических и юридических лиц) проявляется в определенном характере использования ими территории, связанном с сохранением, воспроизводством или производством основных видов ресурсов: природных, трудовых, созданных деятельностью человека материальных. Соответственно, она может рассматриваться в трех срезах, характеризующих:
расселение (с учетом изменений структуры сети поселений, численности, структуры, трудового и интеллектуального потенциала их населения);
хозяйственную деятельность (с учетом изменения отраслевых и территориальных структур);
природную и материальную, историко-культурную среду (с учетом изменений экологической, санитарно-гигиенической и эколого-эстетической архитектурно-ландшафтной ситуации).
В качестве основных подсистем, отражающих материальные формы проявления деятельности граждан и организаций, определяемые целевыми установками сообщества (экономическими, социальными, экологическими), могут быть выделены:
производственная сфера (промышленность, строительный, агропромышленный, лесопромышленный, водохозяйственный комплексы и др.);
социальная сфера (жилищный комплекс и его коммунальное обслуживание, предоставление услуг различных видов, включая образование и просвещение, здравоохранение, торговлю и общественное питание, бытовое обслуживание, информационно-коммуникационные, кредитно-финансовые, административно-управленческие и правоохранительные системы);
рекреационная сфера (включая туристический и курортный комплексы и их инфраструктуры);
средозащитная сфера (инженерно-технические, организационно-хозяйственные и планировочные системы поддержания экологического равновесия, сохранения природной и историко-культурной среды, защиты ее и жизни граждан от неблагоприятных воздействий);
инженерно-техническая инфраструктура, обслуживающая производственную, рекреационную и социальную сферы (транспортные системы; системы энергоснабжения, связи, водоснабжения и канализации, удаления и переработки твердых бытовых и производственных отходов, защиты от опасных природных процессов, инженерной подготовки, благоустройства и мелиорации земель и др.).
Функциональные системы как основные направления деятельности сообществ характеризуются: отраслевой структурой, балансами потребности и наличия требуемых ресурсов по каждой из отраслей, территориальным распределением отраслей (видов деятельности) по рассматриваемым элементам и подсистемам планировочной структуры (согласно планировочному представлению о них). Планировочные решения сказываются на условиях осуществления функций и соответственно на их территориальном распределении. Изменение соотношений в развитости функций вызывает потребность в изменениях планировочной ситуации.
В процессе разработки документов территориального планирования это представление реализуется в форме моделей функциональных взаимосвязей компонентов планировочной структуры, и в частности, функционального зонирования.
Процессуальным здесь названо представление о последовательности во времени взаимосвязанных изменений компонентов планировочной структуры и их функциональных подсистем (между собой и отдельно). В соответствии с этим представлением, развитие территории, рассматривается как последовательность процедур, процесса изменений пространственной организации обустройства этой территории, применительно к изменяющимся потребностям общества по ее функциональному использованию. Соответственно, в процессе разработки документов территориального планирования, сопоставляются потребности общества в изменениях использования территории (характеризуемого возможностью реализации изменившихся функций) и состояния территории (характеризуемого способностью удовлетворять потребностям по реализации этих функций).
В процессе разработки комплексных схем территориального планирования это представление реализуется определением состава и последовательности процедур, будучи положено в основу методик:
анализа изменений характеристик функциональных подсистем (между собой и отдельно) и компонентов планировочной структуры (также между собой и отдельно) во времени, по этапам их развития;
прогнозирования тенденций изменений характеристик функциональных подсистем (между собой и отдельно) и компонентов планировочной структуры (также между собой и отдельно) во времени, по этапам их развития;
планирования изменений характеристик функциональных подсистем (между собой и отдельно) и компонентов планировочной структуры (также между собой и отдельно) во времени, по этапам их развития.
Интентным здесь названо представление о намерениях (целях, средствах, критериях и возможностях достижения целей), включающее установление целей, формирование единой основы критериев оценок их значимости и критериев степени их достижения, в рамках различающихся представлений о них, при интегральной оценке в условиях многокритериального выбора.
В процессе разработки комплексных схем территориального планирования это представление реализуется как основа методик формирования целевых и комплексных территориальных программ при построении систем:
дерева целей (экономических, социальных и экологических);
критериев достижения целей (сбережение природной и историко-культурной среды; ресурсосбережение; минимизация затрат на достижение целей, максимизация эффектов и эффективности средств достижения целей; реалистичность предлагаемых мер; учет интересов различных слоев общества и организаций, общественных групп и слоев населения, их мнений);
средств достижения целей (административно-правовых, экономических, инженерно-технических, планировочных, организационных, просветительно-образовательных и др.).
Формирование единой основы критериев оценок, обеспечивающей их сопоставимость в рамках планировочного, функционального и процессуального представлений, достигается построением системы:
видов и показателей степени остроты ситуации (взаимосвязей между видами проблем, остроты ситуаций по видам проблем, ущербов, наносимых затягиванием решения проблем);
показателей значимости целей (места в системе и ранга в иерархии);
показателей эффективности средств достижения целей (по степени достижения целей; по затратам времени, трудовых, материальных и финансовых ресурсов; по снижению ущербов, показателям эффектов и др.).
Интегральная оценка и принятие комплексных решений, в условиях многокритериального выбора, реализуется путем использования специальных математических методов и моделей.
RSS
Реклама
