Загоруйко А.Е.
ОАО «Управление Развитием Систем и Проектов»

«...Неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона...»
Конституционный Суд Российской Федерации

Надежды на демократические преобразования государственных органов исполнительной и муниципальной власти во многом связывают в развитием «Электронного правительства». Одной из ключевых технологий Электронного правительства, направленной на реализацию конституционных прав граждан на качественные государственные услуги при одновременном повышении эффективности деятельности органов власти, является система электронных административных регламентов. Для осмысления места и роли электронных административных регламентов в контексте Административной реформы Российской Федерации, рассмотрим: тенденции развития административно-процессуального законодательства, процессный подход, целеполагание, понятия «административный процесс», «процедура», «регламент», типы регламентирующей информации, а также методы и средства описания деловых процессов.

Тенденции развития административно-процессуального законодательства
В пункте «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации определена отрасль права административно-процессуальное законодательство, которое относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В настоящее время, российское административно-процессуальное право представляет собой совокупность разрозненных норм, утвержденных на уровне различных законов, подзаконных актов и распорядительных документов. В большинстве случаев, административные процессы урегулированы лишь фрагментарно и, как правило, отражают интересы исполнителей. Такая ситуация, во-первых, не создает комфортных условий гражданам для взаимодействия с органами исполнительной власти, во-вторых, снижает эффективность государственного аппарата.

Во многих развитых странах действует федеральное законодательство, регулирующее административные процессы. В частности, закон «Об административных процедурах» действует: в США с 1946 года (Administrative Procedure Act), в Норвегии с 1967 года, в Швейцарии с 1968 года, в Германии с 1976 года (Verwaltungsverfahrensgesetz), в Японии с 1993 года, а также в ряде других стран. Из стран СНГ указанный закон приняли Эстония в 1999 году, Казахстан в 2000 году (Закон Республики № 107-2), Кыргызстан в 2004 году (Закон Республики № 16).

В Российской Федерации законопроект «Об административных процедурах» трижды вносился на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации (законопроекты № 64090 3 от 28.02.2001, № 284733 3 от 16.01.2003, № 28350 4 от 16.03.2004), но, к сожалению, пока безрезультатно.

Главная идея закона заключается, с одной стороны, в существенном расширении прав граждан на получение качественных государственных услуг, а с другой стороны, в четкой формализации государственных функций и повышении ответственности чиновников. Различные редакции международных законов и российских законопроектов базируются на следующих принципах *(1):
«принцип переадресации в компетентный орган» если гражданин обращается с заявлением в какое-либо ведомство и вопрос, затронутый в заявлении, находится вне рамок компетенции этого ведомства, то чиновники не вправе отклонить заявление, но обязаны самостоятельно осуществить переадресовку. Данный принцип в российском правовом поле получил образное название как «принцип «одного окна»;
«принцип расследования» (бремя доказывания) неправомерно возлагать бремя доказывания на плечи гражданина в его взаимоотношениях с органами государственной власти, обязывая его предоставлять различные документы;
«принцип общения по почте» неправомерно принуждать граждан лично являться в государственное ведомство, чтобы получить там тот или иной формуляр, подать заявление или представить иные документы. Гражданин вправе сделать это по почте;
«принцип соразмерности» общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой цели в интересах общества;
«запрет сверхформализма» непозволительно устанавливать гражданам препоны, если это происходит только ради соблюдения формы. Если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления, к примеру), это не должно служить поводом для отказа;
«принцип прямого применения Конституции» в случае, если положения какой-либо инструкции противоречат конституционным правам, Конституция должна применяться напрямую.

Проект федерального закона «Об административных процедурах» востребован с трех основных точек зрения.
1. Со стороны граждан и предпринимательства, с целью: реализации прав граждан на получение качественных и предсказуемых государственных услуг (за счет стандартизации государственных услуг); упрощение, с точки зрения граждан, процедур общения с органами власти; повышения «прозрачности» деятельности власти; исключения необоснованных «административных барьеров»; повышения ответственности чиновников перед гражданами, борьбы с коррупцией (в том числе, за счет развития системы административных судов*(2). Данную точку зрения отстаивают различные общественные организации, а также представители предпринимательства, такие как: Общественная организация «Опора России», Институт «Общественный договор», Фонд «Конституция», Всероссийская ассоциация частных и приватизированных предприятий и пр.

2. Со стороны международного сообщества, с целью: оказания помощи России по интеграции в общее экономическое пространство; развития государственных институтов, обеспечивающих гарантии и надежность вложения иностранных капиталов в Россию. Данную точку зрения отстаивают: Всемирный банк, Проект «Административная реформа» ТАЛЕС и др.

3. Со стороны руководства страны, с целью: повышения управляемости органов власти (за счет: формализации деятельности, оптимизации государственных структур); повышения эффективности органов власти (за счет: исключения избыточных функций, установления определенных показателей результативности, автоматизации государственных функций, внедрения электронных административных регламентов). Данную точку зрения отстаивают: Минэкономразвития России, Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Фонд «Центр стратегических разработок» и др.

Нормативную базу, регулирующую административные процессы, условно можно представить в виде следующих пяти «блоков».

1. Информирование. Правовое регулирование предоставления гражданам информации о деятельности органов исполнительной власти. В этом блоке следует отметить находящийся на рассмотрении в Государственной Думе законопроект № 386525-4 от 19.01.2007 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

2. Инициирование. Правовое основание для оказания государственной услуги (как правило, по заявке граждан), правовое основание исполнения государственной функции (по определенным событиям или непрерывно). В этом блоке следует отметить действующий Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако, термин «государственная услуга» в данном законе не используется, вместо него используется менее обязывающий термин: «заявление» «просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод ».

3. Исполнение. Регламенты «внутренней» деятельности и межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти. В этом блоке следует отметить законопроект «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» *(3) (в ред. от 02.02.2005), разрабатываемый по заказу Минэкономразвития фондом «Центр стратегических разработок» при участии научных, профессиональных и общественных организаций.

4. Результат. Правовые требования к эффективности исполнения государственных функций и правовые требования к качеству оказания государственных услуг. В этом блоке следует отметить законопроект «О стандартах государственных услуг» *(4) (в ред. от 02.02.2005), разрабатываемый фондом «Центр стратегических разработок» по заказу Минэкономразвития.

5. Обжалование. Правовое регулирование разрешения административных конфликтных ситуаций. Наличие системы административной юстиции является характерным признаком развитости административного и административно-процессуального права. В демократически развитых странах (в частности, в США, Канаде, Германии, Великобритании, Франции, Голландии) действует административная юстиция (административные суды или административные трибуналы). Административное судебное дело характеризуется следующими особенностями: во-первых, дело возбуждается по вопросу исполнения органом публичной власти своих функций, во-вторых, ответчиком всегда является орган публичной власти (должностное лицо), в-третьих, бремя доказывания полностью возлагается на ответчика. Следует отметить законопроект № 7886-3 от 21.09.2000 «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был разработан Верховным Судом Российской Федерации. К сожалению, Правительство Российской Федерации не поддержало принятие законопроекта № 7886-3, ссылаясь на необходимость разграничения административных дел от иных типов дел.

Безусловно, разграничить административную деятельность от иных видов деятельности невозможно, так как компетенция органов исполнительной власти распространяется на все сферы деятельности общества. Однако в теории права*(5) данная проблема разрешается путем рассмотрения различных предметов правового регулирования с двух точек зрения: с точки зрения «материального права» и с точки зрения «процессуального права». При этом, «материальное» и «процессуальное» право не противопоставляются, а дополняют друг друга они отражают содержание и форму предмета правового регулирования. «Материальное» право статически рассматривает правовые отношения. Основная задача «материального» права обеспечение непротиворечивости системы правовых статусов в каждый момент времени. «Процессуальное» право в динамике рассматривает цепочки причинно-следственных связей взаимовлияния и преобразования правовых статусов. Основная задача «процессуального» права обеспечение непрерывности и доказуемости цепочек причинно-следственных связей.

Так как основным предметом административной деятельности являются административные дела об установлении, изменении или прекращении частных правовых отношений (административно-правовых отношений), то административную деятельность целесообразно рассматривать исключительно как «процессуальную» деятельность.

«Процессуальное» право Российской Федерации наиболее развито в сфере судопроизводства: действуют гражданско-процессуальный кодекс, арбитражно-процессуальный кодекс и уголовно-процессуальный кодекс. Российскому административно-процессуальному праву еще предстоит развитие, что должно сопровождаться принятием соответствующих федеральных законов и определением административного процесса как полноценного предмета правового регулирования.

Внедрение процессного подхода в деятельность государственных органов власти
Рассмотрение административной деятельности как процессуальной деятельности методологически соответствует:
во-первых, современной демократической тенденции рассмотрения государственного аппарата как своеобразной корпорации, заключившей с заказчиком (т.е. с обществом) договор (общественный договор) о предоставлении услуг (государственных услуг);
во-вторых, соответствует так называемому «процессному подходу», внедряемому в деятельность современных предприятий с целью оптимизации деловых процессов («бизнес-процессов») и повышения качества продукции.

Государственный аппарат можно рассматривать как корпорацию. Общественный договор примерно эквивалентен коммерческому договору. Государственная услуга имеет много общего с коммерческой услугой.

Таким образом, к административной деятельности государственного аппарата с некоторыми оговорками можно применять методологию и инструментарий «процессного подхода», получившего широкое распространение в современных предприятиях:
методология управления качеством (TQM Total quality management) (серия стандартов ГОСТ Р ИСО 9000-2001, 9001-2001, 9004-2001, 10006-2005, 10014-2005 «Системы менеджмента качества», серия стандартов и рекомендаций ГОСТ 51167-98, 51168-98, 51169-98, 51170-98, 51171-98, Р 50.1.015-98, Р 50.1.016-98, Р 50.1.017-98 на тему «Качество служебной информации»);
методология и инструментарий управления деловыми процессами (BPM Business process management, BPR Business process reengineering) (рекомендаций по стандартизации Р 50.1.028-2001 « Методология функционального моделирования»);
методология автоматизированного управления производством (ICAM Integrated Computer Aided Manufacturing) (серия стандартов ГОСТ Р ИСО 10303 «Системы автоматизации производства и их интеграция»);
методология управления жизненными циклами окружающей среды, продукции, программных систем и данных (серия стандартов ГОСТ Р ИСО 14040-99, 14041-2000, 14042-2001, 14043-2001 «Управление окружающей средой. Оценка жизненного цикла», серия рекомендаций по стандартизации Р 50.1.027-2001, 50.1.028-2001, 50.1.029-2001, 50.1.030-2001, 50.1.031-2001 на тему «информационные технологии поддержки жизненного цикла продукции», серия стандартов ГОСТ Р ИСО/МЭК 12207-99, 15271-2002, 16326-2002, 15288-2005, 19760-2003 на тему «жизненный цикл программных средств и систем»).

Однако особенностями внедрения «процессного подхода» в деятельность государственных предприятий, в отличие от производственных коммерческих предприятий, являются:
во-первых, государственные ценности и цели не являются коммерческими, следовательно, должна применяться не финансовая, а социальная система показателей эффективности деятельности государственных предприятий;
во-вторых, продукция государственной деятельности административно-правовые отношения (т.е. частные правовые отношения) является нематериальным продуктом, следовательно, должны применяться не технические, а правовые показатели качества продукции.
в-третьих, государственные услуги предоставляются гражданам на монопольной основе, следовательно, должна быть иная (не денежная) форма влияния со стороны граждан на качество предоставляемых государственных услуг.

При описании деловых процессов оперируют понятием «прибавочная стоимость», что позволяет отделить главные производственные подпроцессы от обеспечивающих второстепенных подпроцессов. Аналогично при описании административных процессов следует оперировать некоторой «прибавочной ценностью», которая должна измеряться в степени правового влияния на административно-правовой статус, рассматриваемый в рамках административного дела.

Одним из ключевых приемов процессного подхода является целеполагание. Оптимизация деловых процессов осуществляется исключительно с точки зрения главной цели предприятия. Анализ системы деловых процессов заключается в решении «обратной задачи» в выявлении устойчивых цепочек (сетей) причинно-следственных связей, влияющих на достижение главной цели. Процессный подход часто называют «управлением по целям» или «управление по результатам».

Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации высшими ценностями государства являются «человек, его права и свободы». Согласно статье 18 «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Таким образом, если определена система высших ценностей государства, следовательно, высшими целями и задачами государства должны являться действия по: получению, сохранению, развитию и преумножению указанных высших ценностей. Высшие (политические) государственные цели и задачи декомпозируются на ряд стратегических целей и задач, которые в свою очередь декомпозируются на ряд тактических целей и задач. В рамках Административной реформы Российской Федерации осуществляется избавление государственного аппарата от дублирующих, излишних и фиктивных государственных функций. Критерием необходимости той или иной государственной функции должно являться её положительное влияние на исполнение высших государственных задач.

Совместимость системы ценностей взаимодействующих субъектов является непременным условием их успешного общения. Если нет метрики общих ценностей, то общающимся субъектам невозможно понять друг друга, даже если они формально говорят на одном языке. Типичный пример: бесконечное безрезультатное общение двух соисполнителей по спорному вопросу, когда каждый руководствуется лишь локальными, узко ведомственными ценностями и целями, игнорируя тот факт, что они работают в одной системе, у которой должны быть единые стратегические и политические ценности и цели.

Можно утверждать, что успех Административной реформы Российской Федерации во многом зависит от внедрения процессного подхода в государственную деятельность. Повышение значимости процессного подхода по сравнению со структурным подходом можно охарактеризовать следующими фразами: неважно, какого ранга служащий исполняет государственную функцию, главное, чтобы государственная функция исполнялась эффективно; неважно, какого ранга служащий предоставляет гражданам государственную услугу, главное, чтобы государственная услуга предоставлялась качественно.


Административный процесс, административная процедура, административный регламент
Понятие «процесс» системное понятие, позволяющее комплексно рассматривать все элементы (объекты, субъекты, правовые отношения, события, причинно-следственные связи и т.п.), имеющие влияние на целевой результат. Данный термин обычно используется только при одновременном рассмотрении всех элементов процесса, что необходимо при правовом регулировании процесса и при автоматизации процесса.

Понятие «процедура» отражает «внешний» взгляд на процесс без рассмотрения внутренней механики преобразования входов в выходы. Данный термин отражает взгляд на процесс с точки зрения заказчика (инициатора) процесса. Процедуры описываются на декларативном языке на языке запросов, содержащем только описания исходных данных и требования к результатам, но не содержащем описания алгоритма получения результата из исходных данных.

Понятие «регламент» отражает взгляд на процесс «изнутри» с точки зрения соответствующего исполнителя и описывает обязательную для исполнения последовательность действий.

В настоящее время, на законодательном уровне пока не даны правовые определения административно-процессуальным терминам: «административно-правовой статус», «государственная услуга», «административный процесс», «административное дело», «административная процедура», «административный регламент», «электронный административный регламент». Однако, указанные термины уже достаточно широко используются на уровне подзаконных актов, ведомственных распорядительных документов и методических документов. Ввиду отсутствия единых правовых определений, указанные термины могут неоднозначно пониматься участниками административных процессов.

В качестве рабочего определения можно принять следующее административный регламент это правовой документ, устанавливающий порядок действий исполнительного органа государственной власти и должностных лиц, направленных на осуществление их полномочий и обязанностей.

Одна из задач Административной реформы заключается в упрощении административных процедур. К сожалению, на уровне отдельно взятых исполнителей данная задача иногда понимается с их собственной точки зрения как задача упрощения их собственной деятельности. Однако для процесса со стабильным уровнем качества результата упрощение в одной его части возможно только за счет усложнения в другой его части. Таким образом, «упрощая» процесс для исполнителя процесс усложняется для заявителя. При таком порочном подходе заявитель втягивается в процесс в качестве одного из основных соисполнителей процесса.

Упрощение административных процедур (для заявителей) должно сопровождаться усложнением административных регламентов (для исполнителей), при этом не должно происходить снижение уровня качества (уровня сложности) административного процесса в целом.

Роль информационных систем взять «на себя» основную долю сложности административного процесса.

Важными приемами упрощения административных процедур являются:
принцип «одного окна» высвобождение граждан от роли соисполнителей административного процесса;
принцип обезличивания недопустимость непосредственного взаимодействия заявителя с исполнителем, что позволяет исключить неформальное влияние заявителя на результат, а также позволяет исключить неформальные требования исполнителя в адрес заявителя;
принцип «реформ за кулисами» оптимизация административного процесса не должна усложнять процедуру общения граждан с органами власти.


Типы регламентирующей информации
Предписания о разработке административных и служебных регламентов содержится в следующих нормативно-правовых и методических документах Российской Федерации:
постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;
постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (с изм. на 11.11.2005) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»;
постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»:
методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, разработанные Минэкономразвития России от 15.02.2006.

Во исполнение указанных правовых и методических документов, в органах исполнительной власти Российской Федерации разрабатываются и используются новые типы регламентирующих документов:
регламент внутренней организации деятельности;
регламент взаимодействия органов власти;
административный регламент исполнения государственной функции;
административный регламент оказания государственной услуги.

Следует отметить, что разработка и утверждение «регламентов внутренней организации деятельности» органов власти, как правило, не вызывает затруднений, так как это не что иное как бывшие «уставы» или «положения об органе власти». Подавляющее большинство органов исполнительной власти с этой задачей справились, так как эти документы в основном описывают организационные структуры и правовые статусы. Сложнее дело обстоит с разработкой «регламентов взаимодействия органов власти» и «административными регламентами исполнения государственных функций», так как данные типы документов должны содержать описание административных процессов. Еще более сложно продвигается работа по разработке «административных регламентов оказания государственных услуг», так как данный тип документов должен содержать не только описание «внутреннего» исполнения процесса, но и описание «внешнего» взаимодействия с гражданами.

Новые типы регламентирующих документов приходят на смену многочисленным традиционным типам регламентирующих документов: «устав», «положение об органе власти», «порядок деятельности», «порядок взаимодействия», «должностная инструкция» и т.п.

Унификация регламентирующих документов должна способствовать развитию административно-процессуальному праву в Российской Федерации и осуществлению целей Административной реформы.

Любой административный процесс затрагивает многочисленные правовые предметны регулирования. Информацию, оказывающую регулятивное влияние на административный процесс, можно встретить в различных законодательных, нормативно-правовых, нормативно-методических документах. Разрабатываемые административные регламенты должны представлять собой своеобразные интегральные документы, содержащие, с одной стороны, обязывающие требования законодательства к тому или иному процессу, с другой стороны, содержать рекомендации по исполнению процесса и обеспечению его непрерывности.

К требованиям, регламентирующим действия заявителя относятся:
правовые требования к составу и форме исходных материалов (требования к заявке);
правовые требования к месту и времени подачи заявки и получения результатов административного дела;
требования к форме обжалования результатов рассмотрения административного дела.

К требованиям, регламентирующим действия исполнителя относятся:
требования к сроку рассмотрения административного дела;
требования к составу и форме результата (или мотивированного отказа);
требования об обязательном исполнении обязательных правовых процедур (подпроцессов);
требования о недопустимости определенных действий.

Регламентирующая информация встречается двух основных типов: «предписывающая» и «запрещающая».

Методически, административный процесс должен содержать непрерывную сеть причинно-следственных связей административных и правовых событий. Однако, не все описываемые элементы процесса являются строго обязательными или строго запрещающими. С целью обеспечения непрерывности процесса некоторые этапы описываются необязательными к исполнению рекомендациями. При разработке административного регламента процесса целесообразно отмечать положения административного регламента являющиеся с точки зрения законодательства обязательными. При таком подходе возможно достижение гибкости процесса на уровне исполнителя, что даст свободу исполнителям по оптимизации и интеграции административных процессов и подпроцессов.

Гибкость процесса также может быть выражена в следующем: административные регламенты должны содержать не только рекомендуемую к исполнению модель идеального процесса, но и пределы допустимых отклонений. Однако, «гибкий административный процесс» не должен обозначать возможность нарушения обязательных предписывающих или запрещающих требований законодательства. В случае грубых нарушения требований законодательства, должны инициироваться административные процессы возбуждения административной ответственности, относящиеся к компетенции административной юстиции.

Электронный административный регламент
Термин «электронный административный регламент» встречается с следующих нормативно-правовых актах РФ, содержащих программные и концептуальные положения:
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 № 1163-р;
Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.09.2004 № 1244-р;
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и соответствующий план мероприятий, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.

В законопроекте «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» дано следующее определение: «электронным административный регламент (ЭАР) реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента».

Аналогичное определение дано в ГОСТ Р 52294-2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения»: электронный регламент административной и служебной деятельности регламент административной и служебной деятельности, реализованный с применением информационно-коммуникационных технологий.

Следует отметить следующее обстоятельство. Административный регламент это правовой документ. Как и у каждого документа в бумажной форме у административного регламент может быть его электронный аналог электронный документ. Однако, электронный административный регламент не является электронным документом электронный административный регламент является реализацией административного регламента.

Таким образом, при широком толковании термина, под электронным регламентом можно понимать совокупность информационных технологий, позволяющих реализовать полномочия и обязанности органов власти. Однако, целесообразно уточнить толкование термина и понимать под ЭАР только поддержку административных процессов и автоматизацию контроля исполнения требований, предъявляемых законодательством к административной деятельности.

Развитие системы ЭАР должно происходить поэтапно *(6):
с точки зрения заявителя повышение интерактивности взаимодействия (начиная от простого получения справочной информации через интернет о деятельности госорганов, заканчивая осуществлением полного цикла взаимодействия с органами власти исключительно по интернет);
с точки зрения исполнителя повышение степени автоматизации и интеграции подразделений (начиная с частичной автоматизации и интеграции подпроцессов, заканчивая наиболее полной роботизацией некоторых процессов предоставления государственных услуг).

Одна из важных задач, требующих решения формализация языка. Юридический язык при помощи которого составлена нормативная база является литературным языком и не является формальным языком! Согласно второй теоремы Гёделя о неполноте, полная формализация невозможна всегда будут оставаться недоказуемые базовые аксиомы. Тем не менее, формализация юридического должна быть проведена по возможности. Формализация юридического языка согласуется с Программой Правительства по созданию Единого правового поля Российской Федерации. Важным приемом формализации юридического языка является составление идеографического словаря (тезауруса) словаря, в котором статьи упорядочены не по алфавиту, а по смыслу. Как было отмечено выше, в качестве интегрирующей платформы для взаимопонимания всех сторон может выступать система государственных высших целей и ценностей.

В качестве механизма формализации юридического языка могут использоваться:
единая система классификации и кодирования информации;
стандарты RDF / OWL - Resource Description Framework/Web Ontology Language - стандарты семантической сети;
язык Loglan / Logban Logical language искусственный язык человеческого общения, основанный на логике предикатов.

Следующая задача построение базы знаний. В приложении А к ГОСТ Р 52294-2004 приведено описание «Корпоративных знаний как основы управления и построения электронного регламента». Как известно, технологии баз знаний относятся к отрасли информационных экспертных систем и искусственного интеллекта.

Технологии баз знаний необходимы:
на первом этапе для корректного формального описания всех значимых деловых процессов. В частности, технология базы знаний должна позволять описывать один и тот же процесс с точки зрения экспертов различных специальностей;
на втором этапе для частичной роботизации исполнения государственных функций с применением экспертных систем. В частности, можно поручить экспертным системам задачу оптимизации исполнения административного процесса, например, оптимизация процесса «маршрута» взаимозависимых согласований.

Пока нет единого универсального формального языка, позволяющего единообразно описывать все аспекты административных процессов. В настоящее время на рынке представлены информационные технологии от различных производителей с различными формальными языками описания процессов: IDEF, ARIS, UML Activity Diagram, ВPMN, BPML, BPEL, XBRL, XLANG, WSFL, XPDL, ebXML BPSS и др.

В последний период наблюдается значительный прогресс развития языка BPEL (BPEL4WS Business Process Execution Language for Web Services), который претендует на роль универсальной платформы для описания и интеграции бизнес-процессов на основе веб-сервисов.


Выводы. Основные пути развития ЭАР
Основные пути совершенствования нормативной базы:
1) разработка и принятие Федерального закона «Об административных процедурах» и Административно-процессуальный кодекса РФ;
2) совершенствование законодательства, регулирующего административные подпроцессы на этапах: «информирование», «инициирование», «исполнение», «результат», «обжалование».

Пути развития методологического аппарата:
1) разработка и утверждение общегосударственной системы ценностей и целей, основанной на высших государственных ценностях (ст. 2 и 18 Конституции РФ), а также разработка связанной с данными целями системы ключевых показателей;
2) требуется наиболее полная формализация юридического языка. Юридический язык нужно «перевести» с литературного русского языка на математический формальный язык;
3) развитие единой системы классификации и кодирования информации;
4) разработка единого формального языка описания административных регламентов (например, диалект одного из языков: BPMN, UML Activity Diagram, ARIS, IDEF3). При этом смысловая часть информации должна, по возможности, излагаться использованием Единой системы классификации и кодирования информации, формального языка (Logban) и семантических стандартов (RDF, OWL);
5) составление и утверждение единообразных совместимых формальных описаний административных процессов.

Основные направления развития информационных технологий (в части электронных административных регламентов):
1) модернизация в действующие информационных систем и ресурсов путем: развития сервис-ориентированной архитектуры и развития семантического интернета;
2) сквозная интеграция административных процессов (например, на основе веб-сервисов с использованием языка BPEL4WS);
3) развитие информационных технологий формализации нормативной базы и ведения баз знаний.

*1)С использованием материалов Фонда «Конституция» http://www.konstituzia.ru
*2) Нужен ли России Административный суд? // Журнал «Российская Федерация Сегодня», 2005. № 6 http://www.russia-today.ru/2005/no_06/06_law.htm
*3) Концепция и законопроект «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» / разработчик: Фонд «ЦСР», ред. от 02.02.2005. http://www.csr.ru/normotvor/original_42.stm , http://www.csr.ru/normotvor/original_560.stm
*4) Законопроект «О стандартах государственных услуг» / разработчик: Фонд «ЦСР», ред. от 02.02.2005 . http://www.csr.ru/normotvor/original_561.stm
*5) С использованием: «Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации». Автореф. дисс. к.ю.н / Лазарев И.М. // М.: Институт государства и права РАН, 2002. http://orel.rsl.ru/dissert/lazarev_i_m/dis.pdf
* (6) А. В. Данилин. Электронные государственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М.: Инфра-М, 2004. 336 с.