А.М. Каримов, академик РААСН, профессор, А.Н. Береговских,генеральный директор «ИТП Град» (Омск):
Предположение о том, что планирование должно реализовываться посредством ведомственных государственных или муниципальных целевых программ, более чем ошибочно
А.М. Каримов
А.Н. Береговских
Основой разработки схем территориального планирования субъектов РФ должна быть долгосрочная стратегия социально-экономического развития страны, основанная на схеме размещения производительных сил.
Для определения градообразующей базы регионов, перспективной численности населения и других необходимых параметров пространственного развития субъектов РФ следует обеспечить исполнение указа Президента РФ о разработке консолидированных схем пространственного развития федеральных округов (для создания политического пространства необходимо создать адекватное градостроительное пространство).
Для воплощения в жизнь градостроительной политики, обеспечивающей целостность и комплексность развития территорий, необходимо создать архитектурно-градостроительную вертикаль, реализующую профессиональный подход к градостроительной деятельности и поддерживающую легитимность действий местных органов архитектуры и градостроительства.
Темой заседания Правительства РФ, намеченного на 20 декабря 2007 г., был обозначен вопрос «О задачах разработки схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Ст. 9 Градостроительного кодекса РФ установлена цель территориального планирования: «Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».
А в ст. 1 определяется, что «устойчивое развитие территорий обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений».
Из приведенных выше положений следует, что задачи подготовки схем территориального планирования необходимо формулировать таким образом, чтобы их решение обеспечило достижение обозначенной цели.
При этом нужно понимать, что подготовка документов осуществляется не ради дежурного исполнения Градостроительного кодекса РФ. Процесс подготовки должен завершаться результатом, который выражается в создании одного из главных (первостепенных) инструментов обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Не менее важна преемственность решений при осуществлении всех видов градостроительной деятельности, которые при определенной последовательности формируют систему управления градостроительным развитием территорий. Первым звеном непрерывной логической цепочки является территориальное планирование, следующим принятие планов реализации документов территориального планирования, которые играют роль проводников градостроительной идеологии, обеспечивающей целостность пространства и гармонизацию правоотношений по поводу использования и преобразования недвижимости, в конкретные процессы бюджетного планирования и, следовательно, предопределяют действия по дальнейшему проектированию и строительству.
Документы территориального планирования определяют главные задачи, без решения которых невозможно не только создать эффективную систему территориального планирования, но даже выполнить положения Градостроительного кодекса РФ «для галочки». К таким задачам относятся:
утверждение методик разработки всех видов градостроительной документации, определяющих подробный состав и содержание документов (в том числе перечни обязательных объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения и критерии отнесения к тому или иному значению), а также требования к технологиям и формированию электронных схем в качестве ресурсов автоматизированных систем обеспечения градостроительной деятельности;
создание системы подготовки и переподготовки специалистов, участие которых необходимо в процессе территориального планирования: заказчиков (специалисты органов архитектуры и градостроительства), исполнителей (градостроительные проектировщики всех направлений), уполномоченных на согласование и утверждение документов (представители государственной и муниципальной власти);
создание трехуровневой автоматизированной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), куда обязательными разделами должны входить топографо-геодезические (базовые пространственные) данные и сведения инженерных изысканий, состав которых должен быть четко определен для применения при разработке каждого вида градостроительного документа;
совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей все процессы подготовки документов, включая организационный период, сбор и анализ исходных данных, разработку, согласование, проведение публичных слушаний, утверждение и принятие планов реализации градостроительных решений, а также вопросы административного и информационного взаимодействия различных ведомств, чьи интересы затрагиваются при территориальном, социально-экономическом и бюджетном планировании;
определение источников финансирования разработки градостроительных документов с использованием средств бюджетов трех уровней.
Единственным достаточно быстрым и надежным решением поставленных задач, на наш взгляд, может быть принятие на федеральном уровне целевой подпрограммы в рамках приоритетного национального проекта «Гражданам России доступное и комфортное жилье», так как почти все резервы подготовленных площадок под строительство жилья уже исчерпаны, и во многих муниципалитетах решения принимаются спонтанно и необоснованно. Последствия таких решений прогнозировать несложно: это невозможность эффективного строительства транспортной и инженерной инфраструктур федерального значения, нанесение ущерба природной среде и национальной культуре.
Для создания единого правового поля для реализации национальных проектов и обеспечения пространственного базиса для осуществления политики Президента РФ по стратегическому развитию страны, основанной на политической стабильности, социальной ориентации рыночных отношений, повышении качества и безопасности жизни, необходимо принять градостроительную доктрину России, которая предполагает решение следующих задач:
обеспечение территориальной целостности России благодаря схеме размещения производительных сил и регулируемой миграции;
сведение всех стратегий к единой цели: создание необходимых пространственных условий для социального, духовного и экономического возрождения страны и улучшения демографии;
законодательное закрепление приоритета целей над средствами как основы долгосрочного сценария территориального развития страны.
Факт внимания к вопросам территориального планирования на государственном уровне является, пожалуй, единственным положительным моментом предполагаемого рассмотрения. Отрицательных, к сожалению, значительно больше.
Так, анализ процессов подготовки схем территориального планирования и нормативно-правовых актов проведен поверхностно, дана оценка только количественным показателям на основе статистических данных. Качественная оценка не проводилась да и не могла полноценно состояться в условиях отсутствия методик и стандартов разработки, согласования и утверждения документов.
Предложения по необходимости упрощения процедур согласования и сокращения состава документов территориального планирования не обоснованы, так как конкретные «помехи» не выявлены. Видимо, авторы руководствовались единственным желанием приблизить сроки стопроцентного исполнения законодательства по формальным признакам. Лекарство от этой «головной боли» совсем не гильотина, а четкая инструкция о порядке согласования вопросов, составе специальных (тематических) разделов, подлежащих согласованию с уполномоченными органами, которые в свою очередь должны владеть знаниями о предмете согласования.
Предложения по исключению из документов сведений о мероприятиях территориального планирования и последовательности их осуществления глубоко ошибочны, они дискредитируют все прогрессивные реформы, приближающие страну к созданию справедливого общества. Без названного раздела документ становится безликим и неопределенным, а значит нереализуемым.
Предложение по отмене статей Градостроительного кодекса РФ, посвященных планам реализации документов территориального планирования, более чем ошибочно, так как лишает государственную политику звена, обеспечивающего воплощение стратегии комплексного социально-экономического развития. Предположение о том, что конкретное планирование должно реализовываться посредством ведомственных государственных или муниципальных целевых программ, более чем ошибочно, ибо влечет за собой бессистемность действий власти и обостряет ведомственные противоречия, тем самым проявляя противоположные относительно предназначенным качества градостроительной деятельности, миссия которой определена как путь к гармонии общества.
Волнение по поводу разновременной разработки схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях также удивляет. Это принципиальная позиция современного градостроительного законодательства принята «не от хорошей жизни», а от безысходности. Нет времени последовательно проектировать. Затраты на вынужденное внесение изменений в документы разных уровней необходимо прогнозировать и предусматривать их финансирование из бюджета соответствующего уровня. При соблюдении логической цепочки «от общего к частному» ущерб будет значительно большим, а национальный проект придется приостановить лет на десять.
Тезис «документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований следует рассматривать как пространственную проекцию утвержденных стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы Российской Федерации (долгосрочных отраслевых стратегий), стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части размещения общественной инфраструктуры» представляется ошибочным в части утверждения жесткой соподчиненности документов. На наш взгляд, процессы разработки стратегий социально-экономического развития и территориального планирования должны проходить одновременно и взаимоувязано. Этап принятия стратегии должен следовать за этапами анализа ситуации, выявления проблем и формирования задач территориального планирования.
Тезис «Финансирование подготовки проектов схем территориального планирования Российской Федерации, предусмотренных проектом постановления, предлагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на текущее содержание федеральных органов исполнительной власти», как минимум, настораживает. Складывается впечатление, что «генеральный план России» будет разработан служащими министерств между делом. Или еще хуже, путем механического сведения проектов отраслевых схем территориального планирования Российской Федерации, которые должны «представляться на рассмотрение в уполномоченный орган в сфере градостроительства для целей взаимной увязки и заключения о соответствии целям и задачам, определенным долгосрочными отраслевыми стратегиями».
Предложения, сформулированные «в целях информационного обеспечения процесса подготовки схем территориального планирования Российской Федерации предлагается » с указанием масштаба картографических материалов и прочих подробностей, не убеждают (указанные масштабы дают понять любому градостроительному проектировщику и картографу, что предлагаемого решения просто не может быть). Предложение о создании схемы страны в масштабе 1:100 000, содержащей границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, располагаемых вне границ населенных пунктов, представляется, по крайней мере, несуразным.
Почему нельзя было прямо сказать о необходимости утверждения трехуровневой электронной ИСОГД, концепция создания которой была разработана ГИС-Ассоциацией с соисполнителями при участии сотрудников Минрегиона России еще в 2005 г.? В составе концепции все вопросы, связанные с масштабами, информационным и техническим взаимодействием, изложены грамотно. Более того, в настоящее время Правительством РФ одобрена разработанная ГИС-Ассоциацией Концепция создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, где ответы на вопросы, связанные с картографическими аспектами, сформулированы еще более точно.
Ошибочным представляется и подготовка положения только «о порядке подготовки и согласования проектов схем территориального планирования Российской Федерации, порядке внесения изменении в такие схемы», в то время как тема рассмотрения включает в себя и документы территориального планирования регионального и муниципального уровней. Даже из представленных материалов очевидна неразрывность и процессов подготовки, и процессов принятия схем всех уровней.
Вызывает опасение объем полномочий по подготовке схем и их согласованию, делегируемый различным уполномоченным органам и согласительным комиссиям, в тот время как из представленных материалов и практического опыта следует, что кадры в сфере проектирования и правового регулирования градостроительной деятельности практически в этих органах отсутствуют. Отсутствуют также методики и стандарты, которые могли дать хотя бы поверхностные знания о предмете территориального планирования служащим органов, уполномоченных принимать градостроительные решения.
Для решения обозначенных проблем необходимо разработать целевую программу с ориентировочным названием «Комплексное обеспечение территорий Российской Федерации градостроительной документацией и автоматизированными системами информационного обеспечения градостроительной деятельности».
Разработку программы следует поручить рабочей группе, в состав которой должны входить специалисты в области градостроительного проектирования, правового и информационного обеспечения градостроительной деятельности, межведомственных и межбюджетных отношений. Ответственность за создание группы и координацию ее действий следует возложить на Минрегион России с обязательным условием привлечения к работе РААСН и широкой профессиональной общественности.
RSS
Реклама
