Документы территориального планирования и муниципалитеты
С.Н. Николаев (Комитет по градостроительству администрации г. Братска)
В градостроительном кодексе РФ прописана довольно стройная схема разработки документов территориального планирования: сначала должна быть разработана схема территориального планирования РФ, на ее основе схемы территориального планирования субъектов Федерации и далее генеральные планы городских округов. В то же время ответственность за отсутствие документов территориального планирования этим же кодексом предусмотрена только в отношении органов местного самоуправления, т. е. и РФ, и субъект Федерации могут сколь угодно долго разрабатывать документы территориального планирования, а орган местного самоуправления обязан к 2010 г. иметь такой документ. Исходя из этого, органы местного самоуправления вынуждены, не дожидаясь документов территориального планирования уровня субъекта Федерации, приступить к разработке собственных. К тому же градостроительным законодательством не предусмотрено обязательное согласование муниципальных документов территориального планирования с соответствующими органами субъекта Федерации и РФ в целом.
К чему может привести эта ситуация? В настоящее время в Братске заканчивается разработка генерального плана развития города. В связи с тем, что граница города (населенного пункта) остается неизменной, при разработке и утверждении плана не требуется согласование с субъектом РФ и тем более РФ. В 2008 г. генеральный план предполагается утвердить. В области только приступили к разработке схемы территориального планирования, и она будет утверждена позже. В связи с этим нет никакой гарантии, что при разработке схемы на территории городского округа не окажется объекта областной необходимости, то же можно сказать и про РФ. Что тогда делать органу местного самоуправления? Заказывать корректуру генерального плана? А как объяснить населению, что только что утвержденный генеральный план необходимо корректировать, т. е. опять тратить средства, которых у муниципалитетов и так не хватает.
Но генеральный план прежде всего документ стратегического планирования, вернее, был им до выхода Градостроительного кодекса РФ, когда территориальное развитие подтверждалось экономическими расчетами. В настоящее время экономика отделена от градостроительного планирования. А составить чисто экономическую программу развития города проще, быстрее и дешевле. Во всяком случае, так думают экономисты. В 2007 г. в городе принята программа экономического развития на 10 лет. Конечно, без градостроительного раздела обойтись было невозможно (без малого 3/4 финансирования программы), и нам пришлось разрабатывать его на основе генерального плана 1970 г. В результате принятия программы утрачена основная побудительная причина для разработки генерального плана экономическая, осталось единственное обоснование административное: если не разработаем генплан, нельзя будет строить. Через 10 15 лет подойдет время корректировки генерального плана, и опять в Градостроительном кодексе РФ нужно будет прописывать принятие мер к тем, кто корректуру не проводит?
Вернемся к Генеральному плану развития г. Братска. Как уже упоминалось, он был утвержден в 1970 г. и с точки зрения архитекторов и строителей был разработан очень качественно, особенно если его рассматривать как документ территориального планирования. До настоящего времени не реализовано большинство его положений, однако, с точки зрения контролирующих органов, генеральный план безнадежно устарел, и доказать обратное оказалось невозможным. При попытке выяснить, в чем устарел документ, вместо конкретных ответов получаешь рассказы об изменившейся ситуации в стране и т. п. Говорят, что раньше отправной точкой в развитии городов были промышленные предприятия, теперь люди. Но люди должны где-то работать. Разве можно запланировать резкое увеличение численности населения без появления какого-либо ресурсоемкого (в смысле трудовых ресурсов) предприятия. Когда в 1990-х годах прекратило свое существование основное градообразующее предприятие Братскгэсстрой, численность населения города уменьшилась почти на 50 тыс. человек. Разработка нового генерального плана близится к концу, поэтому уже можно сказать, что на 85 90% он повторяет действующий.
Следующий документ территориального планирования правила землепользования и застройки (ПЗЗ) города. Этот документ постоянно востребован, поэтому хотелось бы поделиться опытом его разработки, рассказать о возникших проблемах и допущенных ошибках.
Предыдущие ПЗЗ были утверждены в 1997 г. За время их действия произошли значительные изменения в законодательстве. Вышли новые Земельный, Градостроительный, Жилищный кодексы РФ, ряд других законодательных актов, касающихся проблем землепользования и застройки. Под давлением прокуратуры нам приходилось постепенно отменять одну за другой статьи ПЗЗ, пока не остались практически только схема территориальных зон и соответствующие градостроительные регламенты. В принципе, поскольку главным содержанием ПЗЗ и является схема территориальных зон, можно было работать и со старым документом, дожидаясь нового генерального плана развития города. Однако в связи с реализацией Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 2010 гг. потребовалось выделение территорий для жилищного и сопутствующего ему строительства. Произошла переориентация на малоэтажную застройку. В связи с этим администрацией города было принято решение о разработке новых правил землепользования и застройки.
Разработку ПЗЗ было решено провести собственными силами без привлечения проектных организаций, поскольку предыдущая схема территориального зонирования не требовала принципиальных изменений, нужно было только обновить регламенты и переработать текстовую часть. Нельзя сказать, насколько верным было это решение. Были проанализированы более десяти аналогичных документов других городов, составлен черновой вариант текста, но в это время вышли разработанные Фондом «Институт экономики города» рекомендации по подготовке ПЗЗ, в которых была предложена модель текста ПЗЗ. Поскольку модель была согласована с Градостроительным кодексом РФ, нами было принято решение привести текст ПЗЗ в соответствие с ней. Если бы не противоречивость федерального законодательства, предложенную Фондом «Институт экономики города» модель правил землепользования и застройки можно было применять почти без изменений. В конечном итоге в 2006 г. Правила землепользования и застройки города Братска были утверждены.
Некоторые выводы из самостоятельной разработки ПЗЗ: положительным моментом является хорошее соответствие местным условиям, отрицательным недостаточно глубокая проработка схемы территориального планирования (сказались отсутствие генерального плана и нехватка ресурсов).
В результате двухгодичной работы с ПЗЗ выявлены следующие обстоятельства, требующие уточнения:
1. Правила землепользования и застройки документ территориального планирования, регламентирующий большие массивы застройки территориальные зоны.
2. Градостроительный регламент это только то, что прописано в ПЗЗ. Иных градостроительных регламентов установить нельзя.
3. Градостроительный план это выкопировка из ПЗЗ, касающаяся градостроительных регламентов.
4. Разрешение на строительство фактически проверка проектно-сметной документации на соответствие градостроительному плану.
Возьмем жилой микрорайон. В нем кроме жилых домов должны быть школа, детский сад, иные объекты обслуживания населения. Но все это относится к одной территориальной зоне жилой. Следовательно, градостроительные регламенты приходится писать с учетом различных объектов зоны. В то же время градостроительным законодательством предусмотрен самостоятельный выбор застройщиком вида разрешенного использования, т. е. вместо школы в микрорайоне может быть построен магазин и т. д.
Исходя из положений Градостроительного кодекса РФ, правила землепользования и застройки не могут однозначно определить вид объекта. Так как градостроительные регламенты берутся напрямую из ПЗЗ без какого-либо уточнения, получается, что с точки зрения зонирования и регламентов, ПЗЗ нужно низвести до уровня рабочей документации.
Мое мнение градостроительные регламенты не нужно жестко связывать с правилами землепользования и застройки. Должна быть возможность назначения дополнительных регламентов при утверждении градостроительного плана.
Вообще градостроительный план заслуживает отдельного разговора. Когда был опубликован проект Градостроительного кодекса РФ, содержащий положения по градостроительному плану, казалось, что наконец-то появится единый документ, регламентирующий строительство объекта, будут отменены проекты границ, архитектурно-планировочные задания и другие регламенты. Увы, ничего подобного появился дополнительный документ, требующий значительных затрат времени на создание и никому в общем-то не нужный. Органы архитектуры делают его практически сами для себя (сами нарисовали, сами потом проверили). К этому нужно добавить еще и бестолковость формы градостроительного плана. Один очень «грамотный» юрист требовал подготовить градостроительный план в полном соответствии с установленной формой и правилами заполнения, и мы выполнили «заказ». На руки он получил «черный квадрат Малевича» (графическую часть естественно). Зато ни один прокурор не придерется. Кроме того, для градостроительных планов, выполняемых не в составе проекта межевания, муниципалитет не имеет права самостоятельно, без заявления, подготовить градостроительный план.
Исходя из изложенного, нужно либо вообще отменить градостроительный план, либо довести идею введения плана до логического конца сделать его единственным и неповторимым документом, устанавливающим регламенты для объекта капитального строительства. Кроме этого, градостроительный план, как документ, вытекающий из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания, должен стать основным документом и при выделении земельного участка. В настоящее время земля выделяется в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ, градостроительному плану там нет места. Известны случаи, когда объект после утверждения градостроительного плана в выделенный земельный участок просто не вписывался.
Из градостроительного плана необходимо убрать сведения о технических условиях. Во-первых, они уже практически заменены Градостроительным кодексом РФ платой за подключение, во-вторых, все максимальные нагрузки должны быть просчитаны на стадии разработки проектов планировки и схем инженерных коммуникаций города, в-третьих, заполнение страницы техусловий в градостроительном плане невозможно без участия заявителя, поскольку от него требуются сведения о нагрузках. Вообще, под техническими условиями в Градостроительном кодексе РФ подразумевается запрос на техническую возможность подключения.
Вернемся к правилам землепользования и застройки города. Они обязаны содержать в себе раздел по зонированию территорий с особыми условиями использования. Одна из таких территорий водоохранная зона. Все вроде верно. Но выходит новый Водный кодекс РФ, изменивший водоохранную зону с 500 до 50 м. Для внесения изменений в ПЗЗ необходимо проведение публичных слушаний. О чем говорить на этих слушаниях? Выполнять требования кодекса или нет, если мнение жителей будет отрицательным?
Внесение в документы территориального планирования изменений, обусловленных изменениями в законодательстве, необходимо осуществлять без процедуры проведения публичных слушаний.
В статье затронуты только некоторые вопросы, осложняющие работу органов архитектуры и градостроительства при разработке и использовании документов территориального планирования. Градостроительный кодекс РФ в отрыве от практики практически идеален. Но как только начинаешь применять статьи в работе, становится ясно, что разработку закона вели не специалисты. То же можно сказать и про Земельный, Жилищный, Лесной, Водный кодексы РФ. У меня даже возникла аналогия отечественного законодательства с экспериментальной физикой, где законы выводятся на основании опытов. Так и в нашей стране давайте издадим закон и посмотрим, что произойдет.
RSS
Реклама
В градостроительном кодексе РФ прописана довольно стройная схема разработки документов территориального планирования: сначала должна быть разработана схема территориального планирования РФ, на ее основе схемы территориального планирования субъектов Федерации и далее генеральные планы городских округов. В то же время ответственность за отсутствие документов территориального планирования этим же кодексом предусмотрена только в отношении органов местного самоуправления, т. е. и РФ, и субъект Федерации могут сколь угодно долго разрабатывать документы территориального планирования, а орган местного самоуправления обязан к 2010 г. иметь такой документ. Исходя из этого, органы местного самоуправления вынуждены, не дожидаясь документов территориального планирования уровня субъекта Федерации, приступить к разработке собственных. К тому же градостроительным законодательством не предусмотрено обязательное согласование муниципальных документов территориального планирования с соответствующими органами субъекта Федерации и РФ в целом.
