Некоторые вопросы территориального планирования в России
Современное территориальное планирование необходимо проводить с использованием инновационных решений
С.В. Скатерщиков (НПИ «ЭНКО», Санкт-Петербург)
Длительное антропогенное воздействие на окружающую среду и его последствия к началу XXI в. привели глобальную земную экосистему на грань катастрофы. В связи с этим на повестке дня стоят не только вопросы бережного отношения к природе и охраны окружающей среды, но и вопросы оптимальной организации пространства для жизнедеятельности человеческого общества с учетом потребностей нынешнего и будущих поколений. В современной науке и практике эти проблемы комплексно решаются только одним типом документов проектами территориального планирования.
Широкомасштабные работы по территориальному планированию в России были возобновлены в 2005 г. после достаточно длительного перерыва. Стимулом стало принятие Градостроительного кодекса РФ, который установил, что любая территория страны должна иметь соответствующий документ территориального планирования: от схем территориального планирования (СТП) Российской Федерации до генерального плана поселения. Ничего революционного по сравнению с практикой советского периода в этом положении нет за исключением того, что это, во-первых, принято на законодательном уровне и, следовательно, обязательно для всех администраций и, во-вторых, этим же законом предписано проектные предложения документов территориального планирования реализовывать 1.
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (ст. 9., п. 1), «территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований». Нетрудно заметить, что значительная часть упомянутых факторов носит ярко выраженный географический характер, а если учесть, что речь идет о территориальном планировании, то все факторы должны рассматриваться с географической точки зрения.
Современные реалии таковы, что многие методические подходы к разработке документов территориального планирования советской градостроительной школы устарели или не могут быть применены в полной мере в существующих социально-экономических условиях. В первую очередь это касается вопросов демографии, социального обслуживания и размещения производительных сил. Кроме того, стали жестче требования к экологической составляющей любых территориальных проектов, изменились требования населения к структуре и объемам жилищного строительства, обеспеченности транспортом и иным параметрам комфортности среды обитания.
В связи с этим для эффективной разработки проектов территориального планирования всех уровней требуется проведение глубоких и всесторонних географических исследований, без которых обосновать проектные предложения по развитию территорий не представляется возможным. Современное территориальное планирование необходимо проводить с использованием инновационных решений: результатов обработки цифровых космических изображений, геоинформационных технологий и компьютерного моделирования, что позволит не только качественно улучшить процесс проектирования, но и задействовать полученные материалы в повседневной работе неограниченного количества пользователей, вести мониторинг территории.
Собственно процесс территориального планирования состоит из двух основных этапов:
сбор и анализ исходных данных, результатом чего является комплексная оценка территории;
разработка проектных предложений, направленных на оптимизацию использования территории, создание основы для ее устойчивого развития.
Комплексная оценка направлена на изучение современного состояния и использования территории, выявление негативных и позитивных факторов развития. Для этого изучаются особенности природно-ресурсного потенциала и экономико-географического положения территории, создается ряд тематических карт и схем, в том числе карты антропогенных ландшафтов, позволяющие обоснованно оценить современную природно-антропогенную структуру территории, степень нарушенности ландшафтов, основные направления использования земель и пр.
Наиболее продуктивным на этом этапе представляется создание системы картографических документов, комплексно отражающих природный и социально-экономический потенциал региона и содержащих специальные аналитические карты, позволяющие органично перейти к процессу проектирования разработке проектных предложений по территориальному развитию. В качестве примера можно привести аналитические карты, создаваемые на основе карты современного состояния ландшафтов (рис. 1).
Рис. 1. Ландшафтная карта (автор к. г. н. Т.Е. Исаченко)
Поскольку карта современного состояния ландшафтов содержит информацию не только о ландшафтной структуре территории, но и о геоморфологическом и литологическом строении, почвенном покрове, увлажнении, состоянии растительного покрова и современном использовании территории, то ее можно с успехом использовать для создания карт пригодности ландшафтов для градостроительного освоения, ведения сельского хозяйства, лесохозяйственной деятельности, создания особо охраняемых природных территорий (ООПТ), развития туризма и рекреации и пр. (рис. 2). Такие схемы еще не являются собственно проектными предложениями, но они дают возможность сосредоточиться на наиболее перспективных для той или иной деятельности участках территории и, в конце концов, предложить наиболее оптимальные направления использования территориальных ресурсов.
Рис. 2. Карты пригодности ландшафтов
На этом же этапе создается схема зон с особыми условиями использования территории (рис. 3):
месторождения полезных ископаемых;
территории с особыми природоохранными режимами градостроительной деятельности (ООПТ, защитные леса, водоохранные зоны и пр.);
зоны катастрофического затопления;
зоны инженерной и транспортной инфраструктур;
охранные зоны инженерных коммуникаций;
зоны радиационного загрязнения;
санитарно-защитные зоны предприятий и т. п.
Эта схема отражает все существующие ограничения по использованию территории, установленные российскими законодательством и нормативами.
Таким образом, схема комплексной оценки территории позволяет приступить к разработке проектных предложений по оптимальному использованию территории региона на перспективу.
Рис. 3. Схема зон с особыми условиями использования территории
Проектные предложения схем территориального планирования разрабатываются не только с учетом комплексной оценки территории, но и в соответствии со стратегией социально-экономического развития территории, если таковая имеется. К сожалению, в настоящее время сколько-нибудь долгосрочной стратегии у большинства регионов нет. Планы социально-экономического развития, как правило, охватывают 3 5 лет и не носят концептуального характера. В связи с этим при создании схем территориального планирования зачастую приходится, используя имеющиеся целевые программы и прочие документы, разрабатывать рабочую гипотезу социально-экономического развития, на которую планировщики и опираются при формировании проектных предложений. Следует отметить, что при наличии долгосрочной программы социально-экономического развития разработка СТП всегда приводит к необходимости в той или иной мере корректировать эту программу.
Проектные предложения СТП, как правило, состоят из семи блоков. Для формирования цельного впечатления о проектах приведем в качестве примера проектные предложения по схеме территориального планирования Пермского края, которые прошли согласования на краевом и федеральном уровнях.
Планировочную основу территории образуют три взаимосвязанных каркаса: урбанизированный, природный и историко-культурный.
Главные элементы урбанизированного каркаса (рис. 4):
транспортные коридоры;
многофункциональные территориально-планировочные системы;
градостроительные узлы каркаса основные населенные пункты (в том числе «полюсы роста»), а также территории, резервируемые для потенциального градостроительного освоения зоны экономической активности, перспективные селитебные и рекреационные зоны.
Рис. 4. Урбанизированный каркас
Развитие транспортной инфраструктуры одно из наиболее актуальных стратегических направлений, позволяющих реализовать потенциал уникального транспортно-географического положения края в целях структурной перестройки экономики, повысить его роль в усилении интеграционных связей между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом. Развитие транспортной инфраструктуры позволит в будущем говорить о близости края к рынку, обслуживающему регион с численностью населения до 20 млн человек.
Принципиальная планировочная модель основных транспортных коридоров и региональных транспортных направлений2 выглядит следующим образом (рис. 5):
центральный широтный коридор, представленный существующими железнодорожными линиями Киров Пермь Екатеринбург, Пермь Чусовой Ханты-Мансийск (Нижний Тагил) и автодорогами Казань Пермь Екатеринбург, Пермь Полазна Чусовой Серов Ханты-Мансийск Сургут Томск, являющимися частью формирующегося международного коридора «Евразия». В состав коридора входит водный путь река Кама;
южное широтное направление включает железнодорожную магистраль Казань Екатеринбург Омск и автодорогу Казань Ижевск Чайковский Екатеринбург, призванную разгрузить центральный коридор от автомобильных транспортных потоков и активизировать потенциал территорий края, расположенных вдоль его южной границы;
1-е северное широтное направление проектируется в целях создания дополнительных широтных связей Запад Восток (в частности, с Кировской областью, Республикой Коми, севером Свердловской и Тюменской областей, Ханты-Мансийским автономным округом) и развития транспортных возможностей крупнейшей промзоны Березники Соликамск и Коми-Пермяцкого округа;
2-е северное широтное направление новая транспортная связь, трасса которой резервируется для возможного осуществления за пределами расчетного срока. Она состоит из проектируемых железнодорожной и автомобильной магистралей Архангельск Сыктывкар Гайны Серов Ивдель Ханты-Мансийск Нефтеюганск Сургут Нижневартовск Томск. Основное назначение организация выхода транспортной системы края и связанных с нею восточных регионов страны к портам Архангельска и Мурманска. Кроме этого, новая транспортная связь даст мощный толчок к развитию слабых в экономическом отношении северных районов края;
западный меридиональный коридор представлен проектируемой железнодорожной линией Архангельск Сыктывкар Кудымкар Григорьевская Кукуштан и автомобильной дорогой Архангельск Сыктывкар Кудымкар Нытва Барда Куеда Уфа с ответвлением на Киров в районе c. Карагай. Этот меридиональный коридор состоит из двух участков: северного собственно коридора (от Архангельска до центрального широтного коридора) и южного, представленного региональным направлением (от центрального широтного коридора до Уфы). Принятая трассировка железнодорожной магистрали соответствует программе «Белкомур», имеющей стратегическое значение для России;
восточное меридиональное направление формируется на базе железнодорожной линии Пермь Соликамск и автодороги регионального значения Пермь Чердынь. В состав направления входит и водный путь вверх по Каме. Проектом резервируется возможность продолжения за пределами расчетного срока железнодорожной линии от Соликамска до Чердыни и далее на Ухту. Аналогично (но от Чердыни) продлевается автомобильная дорога. Восточное дуговое направление проектируется по трассе Гайны Ныроб Красновишерск Чусовой Кунгур Барда Большая Уса и на участке Березники Чусовой наряду с автодорогой включает в себя существующую железнодорожную магистраль. Эта связь, формирующаяся на базе существующих автодорог регионального значения и новых соединительных участков, будет осуществлять функцию распределения транспортных потоков между главными транспортными коридорами и направлениями и послужит активизации прилегающих территорий края.
Рис. 5. Принципиальная планировочная модель основных транспортных коридоров и региональных транспортных направлений
Проектом предусматривается развитие железнодорожного пригородного, местного и дальнего сообщений, открытие новых маршрутов автобусного транспорта, реконструкция и строительство объектов транспортной инфраструктуры станций, речных портов и причалов, аэропортов, представительных железнодорожных, речных и автовокзалов, автостанций, аэровокзалов, логистических центров в соответствии с мировыми стандартами.
Намеченное развитие транспортного комплекса предопределит повышение деловой активности, развитие экономики, будет способствовать позиционированию Пермского края как территории, обладающей повышенной инвестиционной привлекательностью.
К транспортному каркасу приурочены другие элементы урбанизированного каркаса: многофункциональные территориально-планировочные системы, зоны опережающего развития (экономической активности) и «полюсы роста» (рис. 6).
Рис. 6. Элементы урбанизированного каркаса
Выделяются несколько таких систем, и в первую очередь Пермская агломерация, включающая:
ядро (резервные территории для перспективного градостроительного развития), которое предназначено для активного жилищно-гражданского строительства, осуществления обслуживающих, деловых и логистических функций, связи и телекоммуникации;
эколого-компенсационную зону, окружающую ядро кольцом шириной 20 25 км и больше. Основное назначение средозащитные и средоформирующие функции (леса зеленой зоны, система ООПТ), пригородная рекреация, резервирование территорий для новых районов преимущественно малоэтажной застройки, обслуживающие функции, пригородное сельское хозяйство;
внешний пояс, предназначенный для активного развития производственно-деловых, транспортно-коммуникационных, логистических и иных функций для разгрузки основного ядра от непрофильных видов деятельности.
Определены также локальные многофункциональные территориально-планировочные системы, которые пространственно приурочены к пересечениям планировочно-коммуникационных осей. В системах предусмотрены: перспективные зоны экономической активности, «полюсы роста», перспективные туристско-рекреационные зоны.
Зоны экономической активности территории, которые обладают достаточно выраженным потенциалом для дальнейшего экономического развития и, следовательно, наиболее инвестиционно привлекательны по сравнению с другими территориями региона. Главный фактор, определяющий формирование таких зон, удобное транспортное сообщение, обеспечивающее внутрикраевые и внешние связи. По этой причине зоны экономической активности вместе со своими центрами «полюсами роста» тяготеют к основным планировочным осям, транспортным коридорам и региональным транспортным направлениям.
«Полюсы роста» должны стать опорными пунктами зон экономической активности. Их выделение необходимо для обоснованного привлечения инвестиций, упорядочения инвестиционной политики и концентрации средств в наиболее оптимальных местах, которые, в свою очередь, смогли бы влиять на тяготеющие к ним территории.
При анализе экономико-географической, социально-экономической и других составляющих (по комплексу благоприятных факторов) в схеме территориального планирования Пермского края выделены следующие «полюсы роста» с соответствующими зонами экономической активности: города Пермь, Чайковский, Верещагино, Березники, Кунгур, Чусовой, Кудымкар.
I. Пермская многофункциональная зона включает города Пермь и Краснокамск и Пермскую агломерацию. Зона предназначается для размещения современных, экологически безопасных индустриальных, технико-внедренческих и промышленно-производственных зон, развития инновационных технологий, логистических центров и рекреационно-туристической инфраструктуры (много ценных объектов культурного наследия, курорт «Усть-Качка» и архитектурно-этнографический музей «Хохловка»).
II. Чайковская зона межрегиональной интеграции предназначена для размещения индустриальных зон, связанных с развитием инновационных технологий и переработкой продукции сельскохозяйственного производства (пищевая и легкая промышленность). В более широком смысле г. Чайковский следует рассматривать как элемент вытянутой вдоль Камы зоны, охватывающей промышленные центры четырех субъектов РФ, куда также входят Воткинск, Сарапул, Камбарка (Удмуртия), Нефтекамск (Башкирия), Набережные Челны, Елабуга и Нижнекамск (Татарстан).
III. Верещагинская логистическая и промышленно-производственная зона включает города Верещагино и Очер с их ближайшим окружением. Положение на пересечении центрального широтного и западного меридионального коридоров позволяет развивать здесь логистические центры по перевалке и переработке грузов, производства, работающие на привозном сырье и комплектующих. Существуют предпосылки для развития рекреационно-туристической инфраструктуры.
IV. Березниковско-Соликамская индустриальная (химико-металлургическая) и культурно-туристическая зона включает города Березники, Соликамск, Усолье и поселок городского типа Яйва. В схеме территориального планирования края предусмотрено развитие дорожной сети в направлении на Троицко-Печорск и далее на Ухту (Республика Коми), что необходимо для вывоза многотоннажной продукции основной химии и обеспечит кратчайший доступ к источнику сырья для производства титановой губки. Градообразующую основу зоны составляет комплекс монопрофильных предприятий, сложившийся вокруг Верхнекамского соляного месторождения. Перспективы развития зоны требуют разработки комплексной схемы охраны окружающей среды.
V. Кунгурская агро-индустриальная и рекреационно-туристическая зона. Ее основные центры находятся в зоне влияния южной ветви центрального широтного коридора (Пермь Екатеринбург). Возможно размещение промышленных и строительных предприятий, научно-проектных, учебных, деловых, коммерческих и финансовых организаций. Важнейшим требованием является экологическая безопасность на промышленных и транспортных объектах; не должны размещаться предприятия, требующие санитарно-защитных зон шириной 300 м и более. Ограничительным фактором являются сложные инженерно-строительные условия (закарстованность территории). Зона обладает большим туристическим и рекреационным потенциалом, так как содержит объекты исторического наследия и памятники природы.
VI. Чусовская индустриальная и туристическая зона расположена на пересечении центрального широтного и дугового меридионального транспортных коридоров, включает города Чусовой, Лысьва и Горнозаводск. Приоритеты техническое перевооружение металлургических предприятий, размещение машиностроительных и металлообрабатывающих предприятий. Территория богата рекреационно-туристическими ресурсами (пещеры, скалы, водные сплавы, горнолыжные трассы, объекты, связанные с историей горнозаводской промышленности).
VII. Кудымкарская зона (перспективная) состоит из города Кудымкара и тяготеющих к нему районного центра Юсьва и поселка Купрос. Условием ее развития является строительство железнодорожной трассы «Белкомур», автодороги Березники Кудымкар и вливающейся в нее автодороги Ильинский Купрос, проходящей по правому берегу Камского водохранилища. В полной мере эта территория сможет раскрыть свой потенциал лишь в долгосрочной перспективе, но в районе Кудымкара уже сегодня существуют предпосылки для активизации хозяйственной деятельности.
Основу природно-экологического каркаса (рис. 7) составляет сеть особо охраняемых природных территорий Пермского края. В настоящее время она представляют собой достаточно организованную систему, однако требует дальнейшего развития. В крае насчитывается 376 особо охраняемых природных территорий, в том числе: 2 заповедника федерального значения, 308 ООПТ регионального уровня (22 заказника, 151 памятник природы, 23 историко-природных комплекса, 24 природных резервата, 87 охраняемых ландшафтов и ботанический сад) и 66 ООПТ местного значения. Их общая площадь превышает 1,2 млн га, что составляет 10,1% территории области.
Рис. 7. Природно-экологический каркас
Предложения по формированию природно-экологического каркаса края основываются на ландшафтном анализе территории и разработках ученых ПермГУ, специалистов Минприроды России и края.
Природно-экологический каркас края представляет систему связанных между собой особо охраняемых территорий и зон с особым режимом природопользования. В схеме территориального планирования края выделены следующие элементы природно-экологического каркаса, различающиеся спецификой выполняемых функций: ядра, ключевые территории, экологические коридоры и буферные территории. Последние имеют три уровня:
федерального значения (заповедники, защитные леса, Камский экологический коридор, включая водоохранную зону Камы и камских водохранилищ, зеленые защитные полосы федеральных дорог, экосистема горно-таежного пояса Северного Урала);
регионального значения (региональные ООПТ, водоохранные зоны рек первого порядка, зеленые зоны городов, лесные территории и т. п.);
локального значения (ООПТ местного значения, водоохранные зоны рек второго порядка).
Историко-культурный каркас. Охрана объектов культурного наследия. Пермский край, объединяющий Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ, хотя и относится административно к Приволжскому федеральному округу, по истории и характеру культурного наследия принадлежит, бесспорно, Уральскому региону, представляя его западную часть.
Эта территория, именовавшаяся в старину Пермью Великой, издревле играла важную роль в исторических процессах, происходивших на северном фланге стыковой зоны между Европой и Азией. Она стала тем плацдармом, с которого началось завоевание Сибири и Дальнего Востока, приведшее к формированию восточной части Российского государства и современной геополитической структуры севера Евразии. Культурное наследие Пермского края хранит ценные свидетельства этих важнейших исторических событий.
В связи с возросшим интересом населения к истории страны появилась возможность эффективно использовать историко-культурное наследие края в туристско-рекреационной отрасли.
Из 719 памятников архитектуры и градостроительства 115 находятся в Перми, но есть достаточно представительные группы таких объектов в уникальных с точки зрения истории городах: Чердынь (более 60 объектов), Кунгур (более 50 объектов), Соликамск (40 объектов), Усолье (почти 40 объектов), Оса (около 40 объектов), Очер и Оханск.
Архитектурное наследие в сельской местности представлено неравномерно: наряду с местами достаточно большой концентрации памятников (юг Пермского, Кунгурский и Ордынский районы, окружение Чердыни) огромные территории почти не имеют объектов, взятых под охрану.
Важным объектом комплексного исследования с целью разработки мер по сохранению, развитию и использованию наследия должен стать культурно-исторический каркас Пермского края характерные исторические районы (местности), системы исторических поселений и сеть исторических дорог. Каркас объединяет в себе множество отдельных памятников, ансамблей и достопримечательных мест. В схеме территориального планирования предложены конкретные мероприятия по сохранению и использованию культурного наследия Пермского края.
С созданием природного и историко-культурного каркасов территории тесно связана тема развития отдыха и туризма. Рекреационный потенциал Прикамья, выявленный в результате комплексного планировочного анализа территории, позволяет сделать вывод о возможности организации отдыха не только для местного населения, но и населения России в целом (рис. 8).
Рис. 8. Схема развития туризма и отдыха
Исходя из природных условий, ландшафтных характеристик, современного размещения учреждений отдыха, проектного развития транспортных связей и систем расселения, в схеме территориального планирования края выделяются рекреационные зоны, включающие оздоровительные учреждения, прилегающие леса, побережье рек, озер, сами водоемы.
Учитывая экономическую ситуацию, в течение расчетного срока реально только частичное рекреационное освоение рассматриваемых территорий, однако их необходимо зарезервировать для дальнейшего использования и иметь в виду регламентацию различных видов строительства на этих территориях в настоящее время.
Мероприятия по охране природы и рациональному природопользованию. Стратегическими целями в сфере охраны окружающей среды являются оздоровление экологической обстановки и обеспечение экологической безопасности населения и территории края, сохранение и восстановление природных экосистем, обеспечение рационального и устойчивого природопользования.
В соответствующем разделе схемы территориального планирования края приводится комплекс природоохранных мероприятий по следующим основным направлениям:
улучшение медико-экологической ситуации;
охрана воздушного бассейна;
охрана и рациональное использование водных ресурсов;
развитие системы обращения с отходами;
обеспечение радиационной безопасности;
охрана почвенно-растительного покрова.
Резюмируя сказанное, хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что проводимые в РФ работы по территориальному планированию всех уровней должны стать объектом пристального внимания сообщества географов нашей страны, поскольку игнорирование географических знаний при территориальном планировании неизбежно приведет к тяжелым экологическим и экономическим последствиям.
1 Закон предписывает в обязательном порядке для любого документа территориального планирования в трехмесячный срок разработать и законодательно утвердить план его реализации.
2 Под термином «коридор» подразумевается совокупность транспортных коммуникаций международного и общефедерального значения; под термином «направление» совокупность коммуникаций преимущественно регионального значения.
RSS
Реклама
Длительное антропогенное воздействие на окружающую среду и его последствия к началу XXI в. привели глобальную земную экосистему на грань катастрофы. В связи с этим на повестке дня стоят не только вопросы бережного отношения к природе и охраны окружающей среды, но и вопросы оптимальной организации пространства для жизнедеятельности человеческого общества с учетом потребностей нынешнего и будущих поколений. В современной науке и практике эти проблемы комплексно решаются только одним типом документов проектами территориального планирования.
