Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет виды документов территориального планирования, соответствующие различным уровням власти федеральному, региональному, органов местного самоуправления. Иерархия этих документов обусловлена иерархией системы управления, а не последовательностью их подготовки.
Кодекс не запрещает одновременно готовить документы территориального планирования различного уровня для одной территории. Однако в статьях кодекса, регламентирующих подготовку и утверждение документов территориального планирования различных уровней, содержится требование учитывать положения о территориальном планировании документов иного уровня (части 3 ст. 11, 15, 24 и часть 2 ст. 20).
Исходя из логики передачи полномочий на места (низовые звенья управления), планирование территории должно базироваться на намерениях городских муниципальных образований и сельских поселений, формирующихся в свою очередь из намерений субъектов градостроительной деятельности физических и юридических лиц. Но планирование намерений физических и юридических лиц не может быть рассчитано на 20 лет вперед из-за неопределенности внешних и внутренних факторов.
Поговорим о намерениях городских и сельских сообществ. В социальном плане поселения не являются собственно организациями, но имеют все их признаки. Наиболее характерная особенность поселенческих сообществ заключается в специфике целевых свойств: они строятся на взаимном удовлетворении интересов участников, фактором объединения является не общая цель, а цели каждого, т. е. цель одного участника служит средством достижения цели другого. Через соседские связи реализуются деятельные способности членов сообщества. В поселениях присутствует распределенная система управления, присущая крупномасштабным объектам.
Рис. 1. Схема территориального планирования Республики Адыгеи. Опорный план масштаба 1:150 000
Может ли поселенческое сообщество, обладая всеми полномочиями на территории, планировать свое развитие на 20 лет вперед, не имея информации о намерениях субъекта Федерации, федеральных органов управления. Очевидно, что не может.
Более сложную совокупность градостроительных систем представляет собой субъект Федерации. Основным признаком их объединения служит признак «по управлению». Субъект Федерации обладает определенными полномочиями по ведению политической и экономической деятельности, а также пространственными и экологическими ресурсами. Планирование субъекта Федерации осуществляется с учетом намерений поселенческих сообществ, ресурсного обеспечения по всем параметрам, наличия связей и многих других факторов. Может ли субъект Федерации, обладая сведениями о своей территории, разработать полноценную схему территориального планирования на 20 30, не имея контрольных параметров развития страны в целом. Очевидно, что нет. Насколько контрольная цифра роста ВВП является всеобъемлющим информационным источником для территориального планирования?
Таким образом, мы пришли к выводу, что начинать надо с разработки Схемы территориального планирования Российской Федерации. Но для этого нужны данные от хозяйствующих на территории субъектов. Круг замкнулся. Каким же образом вести территориальное планирование в условиях рыночных отношений?
Прежде всего, необходимо понять, что территориальное планирование это не ответственность муниципий перед своими территориями (что должно, несомненно, присутствовать), а в полной мере государственное дело, реализуемое в единой системе. Система требует наличия единой и достоверной базы данных, созданной и актуализируемой в том числе с использованием ГИС-технологий. На методическом уровне должна существовать «идеология» территориального планирования, устанавливающая иерархию и ответственность различных уровней управления.
Рис. 2. Схема территориального планирования Майкопского района Республики Адыгеи. Опорный план масштаба 1:50 000
В течение полугода на федеральном уровне методом «мозгового штурма» должна быть сформирована Концепция территориального планирования Российской Федерации, задачей которой является определение стратегических направлений развития территории страны (не путать с электронной картой с границами муниципальных образований и размещением географических объектов в других субъектах Федерации, как это делается на сайте Минрегиона России). Должны быть рассчитаны социальные и экономические параметры развития страны и ее регионов с учетом возможных ситуаций.
Затем на этой базе нужно провести корректировку схем территориального планирования регионов на уровне округов, после чего разработать схемы территориального планирования округов. Параллельно можно вести территориальное планирование муниципальных образований, координируя и взаимоувязывая формируемые документы.
Это принципиальная схема разработки документов территориального планирования различного уровня, и как любая схема, она является в какой-то степени идеальной. В современной практике все обстоит несколько иначе.
Так, НПО «Южный градостроительный центр» третий год ведет подготовку градостроительной документации для Республики Адыгеи в целом и ее муниципальных образований. Подготовка схемы территориального планирования (СТП) республики была завершена в конце 2007 г., в феврале 2008 г. прошла рассмотрение в Министерстве регионального развития РФ, после процедуры согласования получено положительное заключение, в ноябре 2008 г. документ был утвержден Правительством Республики Адыгеи.
Рис. 3. Уточнение месторасположения заказника «Кужорский» на территории Майкопского района Республики Адыгеи
После завершения СТП республики были объявлены тендеры на подготовку схем территориального планирования всех ее семи районных муниципальных образований; эту работу в настоящее время ведет наша организация. Документы территориального планирования четырех муниципальных образований уже готовы, для одного из них полностью проведена процедура согласования. Выполнение топографической съемки муниципальные образования обеспечивали за счет собственных средств.
Разработка генеральных планов поселений в Адыгее только начинается, и, учитывая сроки подготовки исходных данных (например, выполнение топографической съемки), создания самой документации, проведения процедур согласования и утверждения, можно предположить, что документы территориального планирования субъекта (республики) будут «старше» аналогичных документов поселений лет на пять.
Очевидно, что для выполнения требования Градостроительного кодекса РФ о необходимости учета положений о территориальном планировании документов более высокого уровня, во вновь подготавливаемом генеральном плане придется использовать сведения, уже не являющиеся актуальными.
Неактуальность может быть обусловлена разными причинами, например, более крупным масштабом топографической основы документов низшего уровня, позволяющим уточнить трассировку коммуникаций, расположение отдельных объектов, границ различных зон, или изменением законодательства в части установления границ зон с особыми условиями использования территорий, а также подготовкой проектов таких зон, изменяющих их границы. Наверняка изменится картина землепользования (особенно учитывая то, что процесс формирования базы земельного кадастра, разграничения собственности на землю далек от завершения). Помимо этого, будут уже реализованы некоторые положения СТП субъекта.
Как видно, такие несоответствия практически неизбежны.
Кроме того, Градостроительный кодекс РФ не запрещает, например, муниципалитету вносить предложения об изменении границ земель, находящихся в собственности субъекта РФ или Российской Федерации. Обязательной является процедура согласования с соответствующим органом государственной власти.
Рис. 4. Схема взаимодействия документов территориального планирования разных уровней
Если в проекте схемы территориального планирования муниципального образования будет обоснована и впоследствии согласована в порядке, установленном Правительством РФ, например, необходимость изменения границ земель лесного фонда, то не должны ли эти изменения быть отображены в схеме территориального планирования субъекта?
Вернемся к конкретным территориям. Представим, что в отдельно взятом субъекте схема территориального планирования была подготовлена в 2005 г., а затем вплоть до 2010 г. непрерывно ведется подготовка документов территориального планирования муниципального уровня. И периодически при согласовании обнаруживаются несоответствия схеме территориального планирования субъекта РФ в той или иной части. Однако каждый раз корректировать документ не представляется возможным, так как это влечет за собой такую же процедуру согласования, как и при подготовке документа.
Качество подготавливаемой градостроительной документации в настоящее время является весьма актуальной проблемой. Но чаще всего ее связывают с недостатком и низким уровнем подготовки кадров в области градостроительства (как среди разработчиков, так и среди управленцев), отсутствием методических разработок. Однако не менее важны недостаточные полнота и качество исходной базы для подготовки такой документации, несовершенство системы взаимодействия органов власти различных уровней, слабость нормативной базы.
Нам представляется, что повышение качества документов территориального планирования необходимо рассматривать как процесс, протяженный во времени, т. е. нужно вести постоянную работу по внесению изменений и дополнений в документы территориального планирования с учетом их взаимодействия на всех уровнях. Вот тогда накапливаемая и планомерно корректируемая база данных и станет гарантом повышения качества градостроительной документации.
В этом случае должны быть пересмотрены и процедуры согласования, которые в настоящее время построены таким образом, будто документ территориального планирования готовится один раз на период в 20 30 лет и в течение его не предполагает изменений.
Согласования необходимы для обеспечения реализации полномочий органов власти всех уровней, однако вопросы, подлежащие согласованию, необходимо четко дифференцировать.
Нет необходимости проводить согласования документов различного уровня по одному и тому же вопросу при согласовании одного из них изменения в остальные должны вноситься автоматически. Согласования требуется проводить только при обнаружении противоречий. Также автоматически должны вноситься изменения, связанные с иной формулировкой требований законодательства, с уточнением данных, формирующих содержание документов. Помимо этого, необходимо обеспечить внесение изменений, отражающих реализацию отдельных положений документов территориального планирования.
Резюмируя все вопросы, обусловленные необходимостью взаимной увязки документов территориального планирования различных уровней разработки, мы приходим к выводу о перманентности процесса по созданию и корректировке документации или, иными словами, о перманентности отслеживания состояния градостроительных систем различного уровня и принятия решений по управленческим воздействиям на территорию.
RSS
Реклама
