Агафонов В.Б.
ГУП "Центр правовых проблем северных территорий"

Государственный мониторинг состояния недр является составной частью государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга). В соответствие с Положением о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433 государственный мониторинг состояния недр или геологической среды представляет собой систему регулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности. Государственный мониторинг состояния недр является составной частью (подсистемой) комплексной системы мониторинга окружающей природной среды.

Организацию работ по государственному мониторингу состояния недр осуществляет Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) во взаимодействии с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

По вопросам ведения государственного мониторинга состояния недр Министерство природных ресурсов Российской Федерации взаимодействует в пределах компетенции:

- с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - координация действий при возникновении чрезвычайных ситуаций (в случаях катастроф природного характера, проявления опасных геологических процессов);

- с Министерством здравоохранения Российской Федерации - при ведении социально - гигиенического мониторинга в части оценки качества воды подземных источников хозяйственно - питьевого водоснабжения, а также состояния подземных вод, относящихся к природным лечебным ресурсам;

- с Федеральной службой земельного кадастра России - по вопросам ведения государственного мониторинга земель, государственного земельного кадастра, землеустройства в части сведений о границах и площадях земельных участков, их правовом положении, состоянии и использовании;

- с Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - при ведении мониторинга поверхностных вод суши, морской среды, атмосферы и почв в части оценки влияния изменения состояния указанных компонентов окружающей природной среды на состояние недр;

- с Федеральным горным и промышленным надзором России - при ведении мониторинга месторождений углеводородов, минеральных, теплоэнергетических и промышленных подземных вод, твердых полезных ископаемых, а также участков недр, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- с Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности при ведении мониторинга участков недр, предоставленных в пользование для захоронения радиоактивных отходов.

Следует отметить, что указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" система и структура федеральных органов исполнительной власти подверглась существенным коррективам. Изменения, внесенные данными указами, предусматривали перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, а также создание новой системы федеральных органов исполнительной власти, в состав которой в настоящее время входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденное приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433, было принято до вступления в силу Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденного постановлением Правительством Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177 , а также вышеназванных указов Президента Российской Федерации, какие-либо изменения в данное Положение с целью приведения в соответствие с действующим федеральным законодательством также не вносились, из чего следует сделать вывод, согласно которому необходимых предпосылок, условий и механизмов данного взаимодействия Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации в настоящее время не содержит.
Например, в Положении о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации указывается, что по вопросам ведения государственного мониторинга состояния недр Министерство природных ресурсов Российской Федерации взаимодействует в пределах компетенции, помимо прочих, с Федеральным горным и промышленным надзором России, а также с Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности. Между тем постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 265 "Об утверждении положения о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности" а также постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2001 г. № 841 "Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России", утратили силу в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, утвердившего Положение "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", при этом действующее Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору к полномочиям данной службы мониторинг месторождений углеводородов, минеральных, теплоэнергетических и промышленных подземных вод, твердых полезных ископаемых, участков недр, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также мониторинг участков недр, предоставленных в пользование для захоронения радиоактивных отходов, не относит и взаимодействие с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации по указанным вопросам не предусматривает.

При этом сама возможность исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации функций в области государственного мониторинга состояния недр в соответствии с данным Положением, также вызывает вполне обоснованные сомнения, поскольку напрямую данное полномочие не закреплено ни в одном из нормативных правовых актов, определяющих полномочия федеральных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что в подпункте 11 пункта 6 ранее действовавшего Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 г. № 726 , было четко указано, что Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет государственный мониторинг состояния недр, однако в настоящее время сделать однозначный вывод, какой именно федеральный орган исполнительной власти исполняет данное полномочие, не представляется возможным.
В действующем Положении о Министерстве природных ресурсов и экологии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 , указано, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе, в сфере мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения.
При этом в пункте 2 данного Положения определено, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

В соответствии с пунктом 2 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденного постановлением Правительством Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177, экологический мониторинг включает в себя, помимо прочих, мониторинг состояния недр, из чего можно сделать вывод, согласно которому нормативное правовое регулирование в области государственного мониторинга состояния недр в настоящее время осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
С другой стороны, практически по всем компонентам окружающей среды, перечисленным в пункте 2 вышеназванного Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, за исключением мониторинга состояния недр, предусмотрено соответствующее полномочие федерального органа исполнительной власти, подведомственного Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, по осуществлению государственного экологического мониторинга.

Так, например, в соответствии с Положением о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 372 Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха (в пределах своей компетенции), государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции), государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации (в пределах своей компетенции), государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны Российской Федерации (в пределах своей компетенции). В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях. В соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 282 , Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственному мониторингу водных объектов и организации его проведения.

Вместе с тем в Положении о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 не содержится норм о государственном мониторинге состояния недр, что ставит под сомнение возможность эффективного исполнения данной функции.

Помимо этого, Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденное приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433 не содержит норм, предусматривающих механизм обеспечения информационного взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении информации государственного мониторинга состояния недр.

В соответствии с пунктом 11 Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433, информация о состоянии недр, получаемая при ведении государственного мониторинга состояния недр, ежегодно представляется Министерством природных ресурсов Российской Федерации в обобщенном виде органам государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации для использования при принятии решений в области природопользования, однако порядок ежегодного предоставления информации о состоянии недр, получаемой при ведении государственного мониторинга, а также формы данного предоставления действующим законодательством не определены. Пределы и степень участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного мониторинга недр также не конкретизируются.

Также следует отметить, что в соответствии с пунктом 9 Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433, информация о состоянии недр, получаемая при ведении государственного мониторинга состояния недр, относится к государственным информационным ресурсам государственного мониторинга состояния недр, являющимся составной частью государственного фонда геологической информации. Отнесение информационных ресурсов государственного мониторинга состояния недр к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о недрах и государственных информационных ресурсах.

Вместе с тем, в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395-I "О недрах" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации напрямую не относится участие в осуществлении государственного мониторинга состояния недр, помимо этого, среди органов исполнительной власти, с которыми взаимодействует Министерство природных ресурсов Российской Федерации по вопросам ведения государственного мониторинга состояния недр органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вообще не поименованы, что фактически исключает возможность для субъектов Российской Федерации участвовать в его осуществлении.

Также на основании анализа данного пункта можно сделать вывод, что получение информации государственного мониторинга состояния недр для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации существенно затруднено по причине того, что информация о состоянии недр, получаемая при ведении государственного мониторинга состояния недр, относится к государственным информационным ресурсам государственного мониторинга состояния недр, являющимся составной частью государственного фонда геологической информации, а порядок и условия использования геологической информацией в составе фонда геологической информации определяются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2002г. № 57 "О плате за геологическую информацию о недрах" , а также приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 340 "Об утверждении порядка и условий использования геологической и иной информации о недрах, являющейся государственной собственностью". В соответствии с указанными нормативными правовыми актами органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не освобождены от внесения платы за пользование геологической информацией и получают ее на общих основаниях.

Таким образом, действующее законодательство, устанавливающее порядок осуществления государственного мониторинга состояния недр, фактически не содержит необходимых правовых механизмов, обеспечивающих реализацию Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации полномочий в области государственного мониторинга состояния недр, а также не учитывает закрепленную статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, и, в том числе, исходя из анализа Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденного постановлением Правительством Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177, принимать участие в осуществлении государственного мониторинга состояния недр.

Для решения указанных проблем представляется необходимым:

1. Привести Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденное приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433 в соответствие с указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

2. Определить порядок информационного взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения информацией государственного мониторинга состояния недр, в том числе порядок ежегодного предоставления Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации информации о состоянии недр, получаемой при ведении государственного мониторинга, органам государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также разработать формы данного предоставления.

3. Исходя их анализа действующего федерального законодательства следует сделать вывод, согласно которому субъекты Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты, конкретизирующие порядок их участия в осуществлении государственного мониторинга состояния недр, поскольку в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" участие субъекта Российской Федерации в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, т.е. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)", а также приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433 "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации", в которых законодательное регулирование указанных вопросов отсутствует.
Решение проблемы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного мониторинга состояния недр возможно путем заключения отдельных соглашений о взаимодействии и разграничения функций в сфере осуществления государственного мониторинга состояния недр между уполномоченными федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.