Чучунов С. Ю.
МУП ГИВЦ

1. Предпосылки проведения инвентаризации землепользования органами ОМСУ.

Общеизвестно как организован обмен данными между федеральными органами. Однако, анализ МУП ГИВЦ сведений Роснедвижимости и Росрегистрации по Мытищинскому району в целом показывает весьма низкое качество данных. Например, по данным 2006 года количество сведений о ЗУ, предоставленных Роснедвижимостью в ИФНС, составило около 49 тысяч, сведений о правах, предоставленных Росрегистрацией – около 15 тысяч, а объём интегрированной (по единственному доступному ключу связи – кадастровому номеру) базы данных - всего около 8 тысяч.

В том числе и поэтому с 2006 года администрацией Мытищинского муниципального района, а также администрациями городских поселений Мытищи и Пироговский, сельского поселения Федоскинское проводятся работы по оказанию содействия инспекции ФНС по г.Мытищи в сборе земельного налога с юридических и физических лиц. В поселениях созданы рабочие группы, в районе – координационный совет. С момента начала работ достигнуты значительные положительные результаты. Сбор земельного налога в Мытищинском районе существенно вырос по сравнению с другими районами Московской области.

Наиболее серьезные успехи достигнуты в городском поселении Мытищи, где созданы специальные подразделения, отвечающие за работу с налогоплательщиками. Например, с сентября 2006 года функционирует Информационно-консультационный сектор Управления земельно-имущественных отношений, созданный для работы с физическими лицами, плательщиками земельного налога. Руководят рабочей группой первые лица поселений - глава и первый заместитель главы. Чучунов Сергей Юрьевич считает это одним из важнейших факторов, позволивших достичь реальных положительных результатов.

Но, несмотря на усилия, прикладываемые администрациями района и поселений, а также деятельность специалистов инспекции ФНС по г.Мытищи, ситуация со сбором земельного налога с физических лиц остается, по мнению МУП ГИВЦ, весьма напряженной.

Основными проблемами являются:

- Крайне низкое качество данных, предоставляемых инспекциям ФНС федеральными органами, отрицательно сказывается на собираемости земельного налога с физических лиц, и наносит прямой ущерб доходным частям бюджетов поселений.

- Инспекции ФНС не обладают достаточным ресурсом для интеграции данных, проведения анализа сведений о земельных участках и выявления разного рода ошибок в них.

- Администрации поселений, обладая ресурсами, желанием и возможностями оказать полноценное содействие специалистам инспекций ФНС, такой возможности в рамках действующего законодательства практически лишены.

- Инспекции ФНС, со своей стороны, действуя в рамках НК РФ и других законодательных актов, не могут вывести из под налогообложения земельные участки, сведения о которых не подтверждены муниципалитетами, а попали в информационную систему ИФНС из информационных ресурсов федеральных органов.

- Логично вытекает из предыдущего. Инспекции вынуждены проводить начисления по "виртуальным" участкам, что ведет к ухудшению качества планирования и, в конечном счете, к росту недоимки.

- Рассылка (в 2009 году - уже в 4-й раз!) уведомлений гражданам, не являющимся собственниками и пользователями земельных участков, умершим, дублирование сведений об участках ведет к росту социальной напряженности, что само по себе не может не беспокоить органы местного самоуправления.

Администрации поселений в составе Мытищинского района готовы передавать сведения в ИФНС о земельных участках. Но для того, чтобы такие сведения в объёме, который можно было бы назвать приемлемым, появились, у муниципалитетов имеется только два пути. Первый - за счет собственных бюджетов ставить на кадастровый учёт все земельные участки поселений (что, кстати, не решает проблему кадастровых и технических ошибок в сведениях Роснедвижимости и не приводит к появлению зарегистрированных прав граждан на земельные участки). И второй - проводить тотальную инвентаризацию землепользования на своей территории.

В Мытищинском районе для решения описанной проблемы выбран второй путь, т.е. проведение инвентаризации землепользования. К тому же, в районе развёрнуты работы по созданию адресного реестра, что позволяет рассчитывать на кардинальное улучшение качества адресной информации.

2. Типовой план работ по мобилизации доходов от сбора земельного налога в бюджет ОМСУ

Для принятия решения, о проведении работ по мобилизации в бюджет земельного налога необходимо провести обследование территории и, хотя бы в приближенных цифрах, определить экономическую целесообразность этих работ. Выполнение этих работ должно привести к реальному и существенному пополнению доходной части бюджета образования, иначе заинтересованности руководства муниципального образования, и, уж тем более, представительных органов власти, добиться будет очень сложно. Это первый вопрос, на который отвечает обследование. Второй – поиск на территории образования подразделения администрации или организации, муниципальной или коммерческой, способной взять на себя основную массу работы и ответственности за неё, стать локомотивом процесса.

В общем виде план работ был сформулирован еще в первом постановлении главы Мытищинского района Александра Ефимовича Мурашова весной 2006 года. План состоит из трёх крупных разделов и претендует на универсальность, т.е. его можно претворить в жизнь в любом муниципальном образовании.

Этап первый, организационно-техническая подготовка проведения работ. На этом этапе проводятся работы по подготовке и выпуску нормативных актов, регламентирующих будущую деятельность (МУП ГИВЦ сформирован типовой набор документов). Также на первом этапе формируются рабочие группы, обучается персонал, достигается необходимая оснащённость подразделений программными средствами, информационными ресурсами и оборудованием. Формируются рабочие материалы (фрагменты баз данных, карты) и за подразделениями закрепляются участки территории. Главное – утверждается развёрнутый план работ, определяются количественные показатели для оценки деятельности и анализируются имеющиеся данные по территории. В результате такого анализа более точно определяется структура получаемых и выпадающих доходов, формируются целевые группы и определяется потенциальная налоговая ёмкость территории.

На втором этапе собственно производятся работы. В "производственную деятельность" подразделений входит инвентаризация землепользования, работа с юридическими лицами и организованными собственниками земли (СНТ, ДНП и т.д.), организуется приём физических лиц, ввод и анализ информации, формируются типовые дела на земельные участки. Результатом второго этапа является передача сведений о землепользовании в инспекцию ФНС и формирование земельного баланса территории в трёх разрезах – площадном (картографическом), пользовательском и фискальном.

И, наконец, на третьем этапе осуществляется текущий мониторинг землепользования, контроль производства работ и анализ их результатов. Основные направления для аналитической работы – анализ обращений граждан, анализ почтовых возвратов, анализ недоимки по данным ИФНС и устранение причин её формирования. В общем случае обязателен контроль поступлений в разрезе направлений работ подразделений (целевых групп).

3. Программно-техническое обеспечение работ.
Одним из основных факторов в планировании и проведении инвентаризации является наличие информационного ресурса. Наиболее доступные источники для его формирования на территории – сведения Роснедвижимости и Росрегистрации. Другой важный информационный ресурс – картографический. В идеале – ГИС муниципального уровня. В этом отношении МУП ГИВЦ было, по их мнению, легче, чем будет многим, потому что в распоряжении МУП ГИВЦ была АИС "Учёт землепользования" - фактически фрагмент ИС ОГД, поддерживаемого МУП ЦОГД (Центр Обеспечения Градостроительной деятельности). На основе данных АИС были подготовлены разнообразные печатные материалы для обеспечения работы муниципальных специалистов. С другой стороны, формирование подобного ресурса при его отсутствии на территории, процесс понятный, и при современном развитии технологии – вполне реализуемый. Затраты на его создание относительно невелики, хотя всё же предпочтительней использование данных существующих муниципальных информационных систем и ГИС.

Чего в распоряжении МУП ГИВЦ не было, так это программного обеспечения, способного, как минимум, выгрузить собранные данные по землепользованию в ИФНС в формате приказа 47-н. Выход был – приобретение готового продукта, например ПК ЗУМО разработки ГНИВЦ ФНС РФ. Однако, в силу того, что задача уже на тот момент виделась гораздо шире функционала ПК ЗУМО, было принято решение разработать собственное ПО. Разработку взяли на себя специалисты МУП ГИВЦ.

Разрабатывая техническое задание на программное обеспечение, сотрудники МУП ГИВЦ исходили из следующего:

- ПО должно обязательно иметь ГИС-компоненту, программная часть должна быть проста и понятна, аппаратная - легка.

- ПО должно иметь автономный режим работы, в отрыве от каналов и от электропитания из розетки – тоже. Естественно, данные пропадать не должны, поэтому должна быть предусмотрена возможность синхронизации данных на всех уровнях, в т.ч. и с головной системой.

- ПО должно "понимать" по возможности наибольшее количество форматов данных, хоть каким-то образом утвержденных разными структурами. Главное условие – возможность осуществления выгрузки данных в ИФНС согласно НК РФ и приказу Минфина 47-н.

- Буквально плачевное состояние адресной составляющей в данных как муниципальных, так и федеральных ресурсов определило обязательное использование КЛАДР в адресации объекта налогообложения и субъекта прав.

Впоследствии, в том числе по результатам опытной эксплуатации, ТЗ было дополнено. Например, появилась возможность работы с данными GPS, в ПО встроена поддержка работы с данными в форматах нескольких типов ГИС без дополнительных преобразований данных.

Разработанная АИС "Муниципальные земли" предназначена для автоматизации деятельности муниципальных подразделений, в зону ответственности которых входит учёт и мониторинг землепользования на территории муниципального образования.

Основные функции программы:

- Прием данных о земельных участках в xml-форматах Роснедвижимости и Росрегистрации.

- Учёт земельных участков муниципального образования с возможностью выделения фрагментов базы данных по подчиненным территориям.

- Выделение цветом ЗУ, обладающих разными наборами данных с точки зрения готовности к выгрузке данных о ЗУ в ИФНС. Если участок, выделен красным цветом, (есть какие-то данные о ЗУ и владельце), то его необходимо привести к "зелёному", т.е. ввести необходимые данные для выгрузки в ИФНС. В идеале участок становится "суперзелёным", т.е. участок нанесен на карту и сопоставлен с данными головной АИС "Учёт землепользования". Кроме "зелёных" и "красных" есть еще "чёрные" т.е. имеется достаточно много информации об участке, но не достаточно для выгрузки или не заполнены необязательные поля. Этот своеобразный "светофор" и позволил нам формализовать задачу, сделать её понятной для исполнителей.

- Учёт землепользователей (владельцев и арендаторов) участков.

- Учёт имущества физических и юридических лиц, расположенного на земельных участках.

- Использование адресации имущества и земельных участков на основе КЛАДР (независимой).

- Формирование сведений о земельных участках муниципального образования в формате, определенным приказом Минфина РФ 47-Н от 23.03.2006.

- Возможность осуществлять начисления земельного налога и арендной платы, фиксировать дату и сумму оплаты, проводить план-фактный анализ поступлений.

- Формирование фискальной части земельного баланса территории.

- Работа со встроенной ГИС-системой (версии Лайт и Проф).

- Поддержка 3 различных ГИС без дополнительной конвертации данных (Версия Проф).

- Использование в качестве растровой подложки спутникового снимка и план-схемы территории (попеременно).

- Работа с данными GPS.

Аппаратная часть системы в случае использования на штатном рабочем месте – обычный офисный компьютер. Наибольший интерес представляет АПАК – Автономный Программно-Апаратный Комплекс, в полной мере реализующий концепцию проведения инвентаризации "на земле", силами непрофессионалов, в отрыве от коммуникаций. Скомплектован на базе нетбука или субноута весом менее килограмма.

4. Первые результаты
Работы по инвентаризации были начаты весной 2008 года. Трудности в организации столь масштабного предприятия не позволили МУП ГИВЦ "поставить паровоз на рельсы" раньше июля. Однако даже за половину сезона достигнуты впечатляющие результаты. Силами фактически 20 человек было проинвентаризировано практически 60 процентов земельных участков на территории ГП Мытищи – а это около 11 тысяч штук.

По приблизительно половине из них сформированы типовые дела в бумажном и электронном виде, т.е. фактически заново создан муниципальный архив. По сути – на новом уровне и с новыми задачами восстановлен похозяйственный учёт. По трети участков имеется информация об имуществе, находящемся на этих ЗУ. МУП ГИВЦ уже готовит базу для перехода на единый налог на имущество физлиц. Из результатов хочется отметить еще и то, что за опытом в Мытищи приехали представители 13 районов Московской области.

Проблемы, требующие принципиального и быстрого решения:

Проблема первая. Необходимо официально определить возможность, или даже обязанность, предавать сведения, получаемые ИФНС от федеральных структур в органы местного самоуправления. По действующему законодательству муниципалитет в таком объёме и "оптом", на всю территорию, данные от федералов получить просто не может. А, как показывает практика, по мнению МУП ГИВЦ, только муниципалы могут провести оценку качества данных. Только муниципальной структуре под силу произвести интеграцию данных, оценить их качественные и количественные характеристики.

Вторая проблема. Как уже отмечено, муниципалитет готов предоставить данные налоговым органам. В случае наличия данных ГКН в муниципалитете достаточно просто установить связь между реально существующим собственником, и тем, кто прописан в данных Роснедвижимости. Однако, что делать, если земельный участок никак не зафиксирован в ГКН? По мнению МУП ГИВЦ, поможет принятие следующих принципиальных решений:

- Предоставление ОМСУ права на постановку на кадастровый учёт необходимых объектов по документам, заверенным печатью уполномоченной структуры ОМСУ.

- Предоставление права ОМСУ проведения оценки (определения УПКС) на основании опубликованных данных о кадастровой оценке на территорию. Естественно с учётом кадастрового деления, вида разрешенного использования и категории земель. В таком случае для ИФНС потребуется только подтверждение УПКС от Роснедвижимости.

Третья проблема. Возможность приоритетного использования данных ОМСУ инспекциями ФНС. Даже более понятно сформулировать наоборот – использование ИФНС данных Роснедвижимости и Росрегитрации как СПРАВОЧНЫХ к данным муниципалитетов. Надо понимать, что такое требование может быть действенно только при официальном подтверждении ОМСУ готовности предоставить данные по землепользованию в приемлемом для всех структур объёме.

5. Необходимые условия.

По мнению МУП ГИВЦ, и опыт это подтверждает, необходимыми и достаточными условиями для начала, проведения и успешного завершения описанных работ являются следующие:

- Заинтересованность и желание ОМСУ (особенно – первых лиц) обеспечить проведение всего комплекса работ по мобилизации в бюджет земельного налога на территории.

- Наличие или формирование на территории структур (подразделения ОМСУ, организации, команды специалистов) имеющих необходимые навыки и способных организовать и обеспечить работы.

- Обеспечение тесного взаимодействия между ОМСУ и федеральными структурами (ИФНС, Роснедвижимость, Росрегистрация) по информационному обмену, выявлению и решению проблем, по оперативной оценке и регистрации ЗУ.

- Использование специальных программно-технических средств для сбора и обработки информации об объектах и субъектах налогообложения земельным налогом.

- Организация и проведение разъяснительной работы с налогоплательщиками (населением, предприятиями и организациями) по вопросам начисления и уплаты земельного налога на территории.

При выполнении этих условий создание системы учёта и мониторинга землепользования и проведение инвентаризации землепользования может стать эффективным решением проблем мобилизации доходов в бюджет.