Механизм, способствующий принятию эффективных решений по развитию улично-дорожных сетей и его последовательной реализации, давно известен: это система градостроительного планирования и регулирования

М.Л. ПЕТРОВИЧ (ЗАО «Петербургский НИПИград», Санкт-Петербург)

Проектные решения по развитию улично-дорожной сети населенных пунктов формируются, как правило, в течение длительного времени и с учетом большого числа факторов. Подготовка строительства обходов больших городов, создания новых мостовых переходов, устройства магистральной сети ведется на протяжении многих лет, а порой десятилетий. В крупных проектах сочетаются интересы государства, муниципалитетов, представителей частного бизнеса. Реализованные проекты — улицы и дороги, иные искусственные сооружения — отражают достигнутый в ходе подготовки проекта баланс интересов. Удачные проекты снимают остроту транспортных проблем, обеспечивают эффективное освоение и реконструкцию территорий, способствуют решению стратегических задач развития городов. Потеря заданных функциональных свойств улиц и дорог из-за превалирования чьих-либо требований (например, владельцев недвижимости) создает новые транспортные проблемы, приводит к потере ценности городского пространства и привлекательность городов в целом.

Механизм, способствующий принятию эффективных решений по развитию улично-дорожных сетей и их последовательной реализации, давно известен: это система градостроительного планирования и регулирования, современной нормативной базой которой в Российской Федерации служит Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. В соответствии с кодексом, к 2010 г. все действия по подготовке строительства и реконструкции зданий и сооружений должны осуществляться только при наличии комплекта градостроительной документации: проекта межевания, проекта планировки, правил землепользования и застройки, генерального плана, схемы территориального планирования. В последние годы работы по подготовке комплектов градостроительной документации ведутся в большинстве муниципальных образований, во всех субъектах Федерации. Многие уже прошли стадию утверждения генеральных планов, что позволяет сделать обзор проблем развития улично-дорожных сетей, выявленных в ходе градостроительного планирования. Проблемы вызваны трудностями адаптации традиционных социальных институтов к новым социально-экономическим реалиям развития страны, ориентацией общества на первоочередное обслуживание частной инициативы, высоким уровнем автомобилизации населения, потерей специалистов, занимавшихся градостроительным проектированием.

Остановимся на трех проблемах.
1. Понятийный вакуум в градостроительном законодательстве.
2. Различия в классификации внешней автодорожной и внутригородской улично-дорожной сети.
3. Утрата системы планирования развития улично-дорожных сетей.

В Градостроительном кодексе РФ отсутствует понятие инфраструктуры территории. Основное внимание уделено функциональным и территориальным зонам, регламентам использования территории, объектам капитального строительства, процедурам взаимодействия участников градостроительной деятельности. Объекты транспортной, социальной и инженерной инфраструктур лишь упоминаются в отдельных статьях. Так, дороги, площади, улицы перечислены в Градостроительном кодексе РФ как примеры линейных объектов и территорий общего пользования (см. ст. 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе»). В ст. 42 «Проект планировки территории» дороги, улицы, проезды отнесены, как можно понять из текста, к элементам планировочной структуры.

Получается, что такие основополагающие для жизни города элементы, как площади и главные улицы, могут быть отнесены только к понятию «автомобильные дороги». Строгое следование Градостроительному кодексу РФ приводит к тому, что Невский проспект, Тверская улица могут восприниматься только как автомобильные дороги, а Дворцовая и Красная площади — как рядовые «территории общего пользования». Юридически это верно, а содержательно — не только бессмысленно, но и крайне вредно, так как из градостроительной документации, проектов планировки изымается сущность градостроительной деятельности. «Дорога к храму», ради создания которой приглашают профессионала-градопланировщика, заменяется автодорогой, которую может спроектировать специалист-дорожник. А город становится простой суммой земельных участков и территорий общего пользования.

Второстепенность разъяснения в Градостроительном кодексе РФ понятий, относящихся к инфраструктуре, вполне объяснима — основное внимание в документе уделено правовому зонированию и процессуальным вопросам разработки документации, т. е. тому, что было актуально в начале 2000-х годов.
Однако и документы советского периода не дают точных определений.

В действующих СНиП 2.07.01–89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» даны указания по проектированию улично-дорожной сети без определения объекта проектирования (см. п. 6.17): «Улично-дорожную сеть населенных пунктов следует проектировать в виде непрерывной системы с учетом функционального назначения улиц и дорог, интенсивности транспортного, велосипедного и пешеходного движения, архитектурно-планировочной организации территории и характера застройки. В составе улично-дорожной сети следует выделять улицы и дороги магистрального и местного значения, а также главные улицы».

Отсутствие строгого определения понятий «улица», «дорога», «сеть» в строительных нормах и правилах связано, видимо, с тем, что СНиП изначально были ориентированы на проектирование новых городов и районов, а не реконструкцию сложившихся городов.

Понятию «дорога» уделено больше внимания. В Федеральном законе «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации…» от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ в пункте 1 ст. 3 указано: «автомобильная дорога — объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, — защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог». В Правилах дорожного движения РФ дано такое определение дороги (п. 1.2): «Дорога — обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии».

Эти определения, обеспечивающие деятельность по развитию дорог и организации дорожного движения, не могут быть признаны удовлетворительными для применения при разработке градостроительной документации. В них не определяются такие существенные для градопланирования свойства дороги, как ее градостроительное значение, характеристики дороги как элемента социальной инфраструктуры, основы коммуникационного канала для пешеходного и велосипедного движения, канала для прокладки инженерных коммуникаций и экологического канала.

Нечеткость понятий приводит к потере объектов — улиц и дорог — в прямом и в переносном смысле. Территории улиц оказываются незащищенными, их уменьшают и даже полностью включают в частные земельные участки. Нет оснований для создания полноценных улиц и площадей — средоточия общественной жизни, инструмента управления городским сообществом. Не ясно, что мы получаем при дроблении территорий микрорайонов на отдельные участки и организации к ним подъездов — автомобильные дороги, улицы местного значения или безымянные тупики? Нет оснований для вложения средств в обустройство уличной инфраструктуры (например, средства на строительство автомобильных дорог в городах не могут быть потрачены на переустройство трамвайных путей, поскольку последние не являются элементом автомобильной дороги). Нет оснований и для оценки качества улично-дорожной сети как самостоятельного объекта планировочной структуры. Попытка использовать подход, применяемый для обоснования выбора типа автодороги, когда скорость сообщения между пунктами играет основную роль, явно не состоятельна при проектировании городских улиц и дорог.

Ликвидировать понятийный вакуум можно путем внесения дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Различие в классификации внешней автодорожной и внутригородской улично-дорожной сети
Грамотное соединение городской улично-дорожной сети с внешними дорогами становится жизненно важным для развития городов. Во-первых, увеличение объема внешних связей с использованием автотранспорта обеспечивает рост благосостояния города. Во-вторых, процесс субурбанизации — переселение «среднего класса» в пригороды — приводит к увеличению нагрузки на пригородные дороги, особенно на участках входа в городскую улично-дорожную сеть. Этому же способствует и рост внутриагломерационных транспортных потоков. В-третьих, все населенные пункты предпочитают избавляться от избыточных транзитных потоков, иметь рядом дорогу, но не быть разорванными ею.
В градостроительном планировании приходится иметь дело с двумя классификациями: градостроительной и дорожной.

По градостроительной классификации (см. СНиП 2.07.01–89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений») выделяются магистральные дороги и улицы, улицы, дороги, проезды местного значения. Среди магистральных дорог выделяются скоростные дороги, предназначенные для обеспечения «скоростных транспортных связей между удаленными промышленными и планировочными районами в крупнейших и крупных городах» и дающие «выходы на внешние автомобильные дороги, к аэропортам, крупным зонам массового отдыха и поселениям в системе расселения». Магистральные дороги регулируемого движения должны обеспечивать «транспортную связь между районами города на отдельных направлениях и участках преимущественно грузового движения, осуществляемого вне жилой застройки, выходы на внешние автомобильные дороги». Магистральные улицы общегородского значения обеспечивают транспортные связи между жилыми, промышленными районами и общественными центрами в крупнейших, крупных и больших городах, а также с другими магистральными улицами, городскими и внешними автомобильными дорогами. Магистральные улицы районного значения предназначены для транспортных и пешеходных связей между жилыми районами, а также между жилыми и промышленными районами, общественными центрами, для обеспечения выходов на другие магистральные улицы. Среди улиц общегородского значения выделяются улицы с непрерывным режимом движения, а среди улиц районного значения — пешеходно-транспортные улицы. Каждой категории улиц поставлены в соответствие требования по устройству пересечений с другими улицами, размерам элементов поперечного профиля, количеству полос движения, минимальным радиусам в плане и профиле, ширине в «красных линиях».

Эти требования должны применяться при проектировании улиц и дорог на территории населенных пунктов. Хотелось бы, чтобы и за чертой населенного пункта требования к дорогам, которые естественно продолжают городские магистрали, были согласованы с городским нормами. Однако согласование осложнено рядом позиций, в том числе иной классификацией дорог.

Согласно Федеральному закону «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации…», используются классификационные признаки в зависимости от:
— значения — автомобильные дороги подразделяются на дороги федерального значения, регионального или межмуниципального значения, местного значения, частные автомобильные дороги;
— вида разрешенного использования — автомобильные дороги подразделяются на дороги общего и необщего пользования;
— условий проезда по автомобильным дорогам и доступа на них транспортных средств — подразделяются на автомагистрали, скоростные и обычные автомобильные дороги;
— транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств — автомобильные дороги могут быть отнесены к первой-пятой категориям.

Судя по тексту закона, такая классификация теперь должна применяться и к городским дорогам. В пункте 11 ст. 3 указано, что к автомобильным дорогам общего пользования местного значения городского округа относятся «автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог». К автомобильным дорогам общего пользования местного значения, видимо, должны применяться нормы ГОСТ Р 52398–2005 «Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования» и ГОСТ Р 52399–2005 «Геометрические элементы автомобильных дорог». А что делать с нормами, по которым проектирование шло ранее на основании СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». А где элементы социальной инфраструктуры? А где трамвайные и пешеходные пути, инженерные сети?

Неясность нормативной основы приводит к неопределенности планировочных решений: скоростная дорога по нормам градостроительным или автомагистраль по дорожным нормам? Отвод автомобильной дороги или территория общего пользования для размещения дороги и элементов улицы? Пересечения на разных уровнях магистральных улиц или магистральных дорог? Неопределенные планировочные решения в градостроительной документации будут приводить к непониманию назначения магистралей и других элементов улично-дорожной сети на стадиях разработки проекта планировки, рабочего проектирования, выделения средств на строительство. Исправить недочеты в классификации магистралей крайне трудно, а зачастую и невозможно в обозримый период.

Необходимо восстановить контакт между градостроительным проектированием и проектированием автодорожным путем внесения дополнений в Градостроительный кодекс РФ, развития соответствующих нормативных и методических документов федерального, регионального и местного уровней.

О системе планирования развития улично-дорожных сетей
Планирование развития улично-дорожных сетей городов было и остается более сложным процессом, чем планирование строительства отдельного объекта застройки. Сложность обусловлена наличием широкого круга социальных интересов — от государственных до частных. Улица рассматривается и как правовое пространство, и как коммуникативное пространство, и как пространство для размещения инженерных коммуникаций. Мероприятия, способствующие улучшению условий движения на некотором участке сети, могут привести к катастрофическим явлениям в соседних узлах сети и общему ухудшению условий движения. Строительные работы, затрагивающие улично-дорожную сеть, требуют большого числа согласований с владельцами разнородных объектов, расположенных на улице.

Баланс интересов достигается в результате многочисленных переговоров, в случае строительства крупного объекта на это может потребоваться, по меньшей мере, несколько лет напряженной работы. Дополнительным фактором, усложняющим процесс, становится требование сокращения общественных затрат на строительство, поиск внебюджетных источников финансирования проекта.

Обращаясь к сегодняшней практике планирования, мы редко встречаемся с грамотным, поэтапно реализуемым процессом.

Характерны следующие ситуации:
— подготовка рабочей документации на строительство улицы, моста, развязки без предварительного изучения транспортных потоков, проработки вариантов решений. Заказчикам (а это высшие должностные лица) кажется очевидным, что «развязка в данном узле решит все проблемы». Бывает, конечно, что и решает, но чаще всего создает новые проблемы в соседних узлах;
— использование расчетов транспортных потоков и технических решений, которые были сделаны лет 20 назад при проектировании предыдущего генерального плана города. При проектировании нового генерального плана расчеты, как правило, не выполняются;
— подчинение проектов финансовым обстоятельствам без пересмотра технических решений. Например, экономия на выкупе земельного участка оборачивается усложнением трассы, снижением скорости и привлекательности дороги, что (в случае платной дороги) ухудшает ее экономические показатели;
— карты в правилах землепользования и застройки не содержат схемы улиц и дорог. Повсеместной практикой стало утверждение зон без улично-дорожной сети;
— современный заказчик, ссылаясь на то, что «теперь стадия обоснования инвестиций (технико-экономическое обоснование) не предусмотрена законом», не хочет тратить деньги на «незаконный» этап.

Безусловно, необходимо восстанавливать многоступенчатую систему планирования, направленную на эффективное развитие улично-дорожной сети в условиях сохранения баланса общественных и частных интересов. Предварительно должны рассматриваться принципиальные решения, выбираться их варианты, а уже после одобрения планов можно переходить к рабочему проектированию.

Первая ступень системы планирования развития улично-дорожных сетей городов тесно связана с проектом генерального плана, вторая — с разработкой проектов планировки, рабочая документация должна разрабатываться после утверждения «красных линий». В этой системе найдут свое место новые инженерные решения и методики проектирования, основанные на использовании математического моделирования транспортных потоков, современных подходах к развитию городской среды.

Надо выполнить ряд модельных проектов, чтобы на их основе создать методические указания по стадийному проектированию улично-дорожных сетей.