Государственный кадастр недвижимости является одним из основных потребителей и поставщиков пространственных данных. Среди задач кадастрового ведомства — государственный кадастровый учет, государственная кадастровая оценка и мониторинг земель, государственный земельный контроль, территориальное землеустройство, для эффективного решения которых требуется интеграция огромного объема пространственных и семантических данных, как создаваемых в самой системе кадастрового ведомства, так и поступающих из других организаций и ведомств.
Задачи государственного кадастра недвижимости предъявляют высокие требования к пространственным данным. В первую очередь это относится к актуальности крупномасштабной пространственной основы, позволяющей достоверно отображать сведения о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимости, а также к точности данных геодезических измерений при создании опорной межевой сети. Законодательно определено требование оперативного обеспечения открытой, публичной кадастровой информацией граждан, хозяйствующих субъектов и органов власти.
Текущая ситуация с использованием пространственных данных
В настоящее время использование пространственных данных при решении задач государственного кадастра недвижимости осложняется рядом проблем. Одна из них — устаревание картографических материалов и крайне низкие темпы их обновления. Особенно это касается крупномасштабных карт и планов, основная часть которых к тому же имеется только в бумажном виде. Значительные трудности создают сложность или полное отсутствие механизма информационного обмена между различными организациями и ведомствами. В результате этого данные из разных источников зачастую невозможно сопоставить и согласовать между собой. Пространственные данные поступают в различных системах координат и масштабах, видах и форматах представления, при их подготовке используются разные классификаторы и структуры данных, средства символизации объектов.
Отсутствие согласованных стандартов представления пространственной информации приводит к невозможности, сложности и/или дополнительным трудозатратам при совмещении данных, необходимых для решения задач государственного кадастра недвижимости. Результатом отсутствия механизма информационного обмена между организациями и ведомствами является также дублирование работ по созданию пространственных данных, приводящее к дополнительным затратам. Ряд не всегда оправданных ограничений на распространение пространственной информации сужает число ее пользователей.
Сложившаяся ситуация свидетельствует об острой необходимости развивать инфраструктуру пространственных данных (ИПД), предусматривающую, в первую очередь, согласование вопросов создания и гармонизации представления пространственных данных, информационного обмена и широкого доступа к ним пользователей.
Вопросы реализации Концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации (ИПД РФ)
Значительной вехой в решении вопросов создания и использования пространственных данных явилась Концепция создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации (далее — Концепция), одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. № 1157-р, в которой определены цели, задачи, основные принципы и направления работ в этой области1.
В Концепции определено понятие ИПД РФ2 как территориально распределенной системы сбора, обработки, хранения и предоставления потребителям пространственных данных; она рассматривается как совокупность взаимосвязанных компонентов, куда входят информационные ресурсы (базовые пространственные данные и метаданные), организационная структура, нормативно-правовое обеспечение, технологии и технические средства. Основной целью создания и развития ИПД РФ является формирование условий, обеспечивающих свободный доступ органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и граждан к пространственным данным и их эффективное использование.
Реализацию Концепции планировалось осуществить в 2006–2015 гг. В 2007 г. предполагалось завершить подготовительный этап, в 2009 г. — организационный. В последнее время появился ряд факторов, которые должны содействовать претворению ее в жизнь, среди них — отмена некоторых ограничений на использование пространственных данных, в частности крупномасштабной спутниковой съемки. Однако в целом реализация Концепции в силу ряда причин практически не продвигается.
Использование международного опыта
Задачи, которые необходимо решить с целью формирования ИПД РФ, так многообразны и сложны, что целесообразно при проведении работ учитывать международный опыт. С проблемами при создании и использовании пространственных данных столкнулись в свое время многие страны, что привело к интенсификации деятельности в области национальных инфраструктур пространственных данных. Значительный практический опыт накоплен в Финляндии, Швеции, Нидерландах, Франции и ряде других стран.
Национальный опыт нашел отражение в Директиве 2007/2/ЕС Европейского парламента и Совета Европы от 14 марта 2007 г. по созданию инфраструктуры пространственной информации Европейского союза (Директива INSPIRE) и других руководящих документах и инициативах, нацеленных на ее практическую реализацию. Его использование позволит существенно ускорить разработку ИПД РФ и адаптировать к условиям Российской Федерации наиболее эффективные и современные решения.
Исходя из этого положения, вопросы создания инфраструктуры пространственных данных в интересах кадастра недвижимости решаются с учетом результатов реализации международных пилотных проектов. В отсутствие решений на федеральном уровне подобные проекты позволят осуществить адаптацию и практическую отработку на пилотных территориях концептуальных и технологических решений по созданию различных компонентов ИПД, сформулировать предложения по изменению существующей нормативной базы.
Реализация международных пилотных проектов в целях создания ИПД в интересах кадастра недвижимости
В последние годы в целях создания инфраструктуры пространственных данных для системы государственного кадастра недвижимости осуществляется ряд международных пилотных проектов, в том числе:
— российско-французский проект «Создание модели инфраструктуры пространственных данных для кадастра недвижимости в России» в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании и сотрудничестве между Роснедвижимостью и компанией IGN France International (июнь 2006 г. — апрель 2008 г.; пилотная территория — Тарусский район Калужской обл.);
— российско-финский проект «Совместное использование пространственных данных», реализуемый в рамках соглашения между Роснедвижимостью и Национальной земельной службой Финляндии с конца 2007 г. (пилотная территория — Тосненский район Ленинградской обл.);
— российско-нидерландские проекты по созданию информационных продуктов и Интернет-магазина для обеспечения различных групп пользователей кадастровой информацией, осуществляемые в рамках программы G2G совместно с Кадастровой службой Нидерландов с конца 2008 г. (пилотная территория — Тарусский район Калужской обл.).
В условиях пилотных регионов тестируются различные аспекты создания инфраструктуры пространственных данных с целью эффективного информационного обеспечения государственного кадастра недвижимости, а также варианты и способы предоставления кадастровой информации различным группам пользователей.
Отработка вопросов создания ИПД для кадастра недвижимости осуществляется с учетом принципов, заложенных в Концепции и Директиве INSPIRE:
— пространственные данные должны собираться один раз и поддерживаться там, где это может быть сделано наиболее эффективно;
— должна быть обеспечена возможность интеграции данных из различных источников и их совместное использование многими потребителями и приложениями;
— пространственные данные должны собираться на одном уровне управления и совместно использоваться всеми уровнями;
— пространственные данные, необходимые для эффективного управления, должны быть доступны на условиях, которые не ограничивают их широкое использование;
— должна быть обеспечена возможность получать сведения о наличии пространственных данных, их пригодности, условиях приобретения и использования;
— должен быть обеспечен эффективный информационный обмен между ведомствами и организациями.
В ходе пилотных проектов в первую очередь отрабатывались структура и состав пространственных данных, обеспечивающих решение различных задач государственного кадастра недвижимости. Предложенная структура включает следующие информационные группы (рис. 1):
— цифровые топографические карты разных масштабов (в зависимости от уровня кадастрового деления);
— геодезическая основа, включая опорную межевую сеть;
— ортофотопланы, создаваемые по материалам актуальной аэросъемки или космической съемки высокого разрешения;
— данные государственного кадастра недвижимости, включая сведения о кадастровом делении территории, пространственную и семантическую информацию по земельным участкам;
— адресная информация;
— тематическая картографическая информация, используемая для реализации приложений в интересах различных групп пользователей (например, данные по использованию и состоянию земель, почвенные карты и др.).
Рис. 1. Пространственные данные для обеспечения задач государственного кадастра недвижимости
Состав пространственных данных для государственного кадастра недвижимости интересно сопоставить со списком 34 тем приложений к Директиве INSPIRE, часть которых (Приложение I) соответствует базовым пространственным данным. В таблице перечислены те из них, которые наиболее важны для решения кадастровых задач. Как видно из таблицы, группы данных Приложения I, которые выделены как приоритетные для INSPIRE, должны быть дополнены важными для кадастра данными из других приложений. В первую очередь это касается ортофотопланов, формируемых по материалам аэрофотосъемки или крупномасштабной спутниковой съемки. Это объясняется необходимостью создания актуальной пространственной основы в условиях устаревания значительной части картографических материалов в России (в странах Европейского союза такие материалы обновляются регулярно).
Базой для совмещения и увязки перечисленных наборов данных служит пространственная основа кадастра, технология актуализации которой с использованием крупномасштабных спутниковых снимков была отработана в ходе российско-французского проекта на материалах съемки SPOT-5 (Франция), обеспечивающих получение пространственной основы масштаба 1:25 000, и IKONOS (США), позволяющих создавать пространственную основу масштаба 1:10 000, являющегося базовым для ведения кадастра на межселенных территориях. Материалы, полученные в ходе проекта, были использованы для подготовки ряда цифровых кадастровых карт (рис. 2).
Рис. 2. Фрагмент цифровой карты кадастрового деления территории Тарусского района Калужской обл., подготовленный с использованием данных космической съемки IKONOS
Следующий этап — формирование общей модели ИПД и ее отдельных компонентов (рис. 3). С учетом требований Концепции и рекомендаций Директивы INSPIRE модель включает в себя наборы пространственных данных и метаданных, подготавливаемые в соответствии с определенными стандартами. Сервисные приложения призваны обеспечивать поиск информации по метаданным, просмотр, загрузку, трансформирование данных и другие функции. Публикация данных и предоставление информации пользователям могут осуществляться с использованием сети Интернет. Специальные приложения позволят подготовить стандартизированные информационные продукты для различных групп пользователей.
Рис. 3. Общая модель инфраструктуры пространственных данных
Отработка модели инфраструктуры для совместного использования пространственных данных осуществляется в рамках российско-финского пилотного проекта. На примере кадастровой информации Тосненского района Ленинградской области был проведен анализ информационных потоков на муниципальном уровне, включая различные подразделения администрации муниципального района, других ведомств и организаций, коммерческие организации, организации кадастровых инженеров. Приведенные на рис. 4, 5 схемы информационных потоков носят упрощенный характер, отражая наиболее важные виды данных, однако позволяют выявить основных поставщиков информации для кадастра и наиболее заинтересованных пользователей кадастровой информации3. Для части пользователей (органы государственной власти) кадастровая информация должна формироваться в соответствии с утвержденными формами. Однако проведенный анализ выявил заинтересованность ряда пользователей в совершенствовании форм представления данных, расширении их круга и улучшении оперативности подготовки, а также в создании новых информационных продуктов на базе комплексного использования кадастровых данных и специализированной тематической информации из других источников. Так, потребности кадастровых инженеров в информации включают: кадастровый план территории, сведения об административно-территориальных границах, специальных геодезических сетях (ГГС, ОМС), границах земельных участков, правах, территориальных зонах, разрешенном использовании, существующих ограничениях и обременениях, информацию об объектах недвижимости (здания, сооружения и др.). Коммерческие организации (землеустроительные, дорожные, жилищно-коммунального хозяйства) выразили готовность предоставить информацию для совместного пользования, например, данные по подземным коммуникациям. Пространственной основой для интеграции данных из различных источников будут служить ортофотопланы, созданные в ходе проекта по актуальным материалам спутниковой съемки ALOS (Япония), SPOT-5 (1:25 000) и QuickBird (США, 1:10 000), а также ортофотопланы масштаба 1:2000, подготовленные по материалам аэрофотосъемки. К концу 2009 г. предполагается создать прототип узла ИПД для муниципального района, реализующего указанную выше модель ИПД на основе кадастровой информации и данных, переданных организациями в совместное пользование.
Рис. 4. Схема информационных потоков для обеспечения задач государственного кадастра недвижимости (на примере Тосненского района Ленинградской обл.)
Таблица. Группы пространственных данных для обеспечения государственного кадастра недвижимости (в соответствии с приложениями к Директиве INSPIRE)
Анализ потребностей различных групп пользователей в кадастровой информации и создаваемых на ее основе информационных продуктах будет продолжен и расширен в рамках российско-нидерландского проекта, начатого в конце 2008 г. Целью проекта является создание стандартизированных информационных продуктов на основе кадастровых данных с привлечением дополнительной тематической информации, предназначенных для различных групп потребителей, и предоставление их с использованием Интернет-технологий. С учетом опыта Нидерландов и потребностей российских пользователей в ходе проекта будут подготовлены предложения по составу и содержанию информационных продуктов и стандартам их представления, созданы демонстрационные версии ряда продуктов. Создание таких продуктов должно быть обеспечено адекватной инфраструктурой пространственных данных, позволяющей осуществлять интеграцию различных видов данных, поступающих из разных источников. В целях обеспечения создания и распространения продуктов будут сформулированы требования к необходимым данным, метаданным и сервисным приложениям, разработан прототип Интернет-магазина для пилотной территории.
Рис. 5. Схема обеспечения кадастровой информацией различных пользователей (на примере Тосненского района Ленинградской обл.)
Осуществление указанных проектов позволит протестировать на пилотных территориях отдельные компоненты инфраструктуры пространственных данных, не требующие решений федерального уровня, адаптировать к условиям РФ современные концептуальные и технологические решения, учитывающие опыт других стран, и подготовить предложения по совершенствованию существующей нормативной базы, что в конечном итоге будет способствовать ускорению создания российской инфраструктуры пространственных данных.
1 Текст Концепции опубликован в журнале «Пространственные данные» № 3 за 2006 г., http://gisa.ru/pd_3_06.html 2 Другая аббревиатура, используемая для обозначения ИПД РФ — РИПД (Российская инфраструктура пространственных данных»). — прим. ред. 3 Использованные в схемах наименования органов государственной власти соответствуют ситуации по состоянию на декабрь 2008 г.
RSS
Реклама
