А.П. Повилан (ГУП «Национальное кадастровое агентство», Минск, Республика Беларусь)

Единый реестр административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь (реестр АТЕ и ТЕ) является составной частью государственного земельного кадастра страны [1]. Информация реестра используется при решении задач государственного управления не только в области земельного администрирования.

В 1998 г. в Республике Беларусь был принят закон [2], впервые определивший административно-территориальное устройство страны, компетенцию Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь и местных органов власти в части решения вопросов административно-территориальных изменений.

Согласно [2], административно-территориальными единицами в Республике Беларусь являются территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные исполнительные и распорядительные органы. К таким территориям относятся области, районы, сельсоветы, города и поселки городского типа, имеющие местные советы депутатов. Территориальными единицами в Республике Беларусь являются населенные пункты, в которых не созданы местные органы власти, и территории специального режима использования (заповедники, заказники, памятники природы, территории недвижимых материальных историко-культурных ценностей и зоны их охраны). К административно-территориальным изменениям законом отнесены: создание, смена наименования, установление и изменение границ, упразднение административно-территориальных и территориальных единиц, перенос административных центров. В документе впервые на законодательном уровне закреплено, что все административно-территориальные и территориальные единицы подлежат обязательному учету и регистрации.

Для реализации положений закона [2] был принят ряд нормативных актов, в том числе Порядок учета и регистрации административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь [3] (далее — порядок учета и регистрации). В соответствии с ним административно-территориальные и территориальные единицы подлежат обязательному учету и регистрации в реестре АТЕ и ТЕ как части государственного земельного кадастра. Органом, осуществляющим ведение реестра, является ГУП «Национальное кадастровое агентство» ( http://nca.by ), в компетенцию которого входят: прием, правовая и техническая экспертиза документов, являющихся основанием для учета и регистрации в реестре АТЕ и ТЕ, регистрация в реестре либо отказ в регистрации, выдача информации из реестра, обеспечение координации, методического руководства и оказание помощи по вопросам подготовки документов для учета и регистрации. Местные органы власти в соответствии со своей компетенцией инициируют учет и регистрацию административно-территориальных изменений и обеспечивают землеустроительные и геодезические службы необходимыми данными для подготовки документов для учета и регистрации в реестре. Землеустроительные службы в свою очередь в течение десяти дней обязаны подготовить и направить в ГУП «Национальное кадастровое агентство» документы для учета и регистрации административно-территориальных изменений в реестре АТЕ и ТЕ. Состав документов, необходимых для учета и регистрации, определен [3]. Порядок учета и регистрации устанавливает норму, согласно которой при расхождении данных об административно-территориальных и территориальных единицах каких-либо иных источников и реестра АТЕ и ТЕ достоверной считается информация последнего.

Во исполнение [3] Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь утвердил инструкции [4, 5]. Реестр АТЕ и ТЕ создан в 1999 г. на основе данных Общегосударственного классификатора Республики Беларусь «Система обозначений объектов административно-территориального деления и населенных пунктов» (классификатор СОАТО), утвержденного постановлением Комитета по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь от 28 февраля 1994 г. № 2, и сведений местных органов власти.

Классификатор СОАТО был издан в трех частях и до создания реестра являлся единственным источником информации об административно-территориальном устройстве страны и наименованиях областей, районов, сельсоветов и населенных пунктов. Ведение классификатора осуществляло Министерство статистики и анализа Республики Беларусь. В настоящее время классификатор СОАТО является частью реестра АТЕ и ТЕ; с 2000 г. функции по его ведению возложены на ГУП «Национальное кадастровое агентство».
Таким образом, нормативно-правовая база для ведения реестра АТЕ и ТЕ в целом была сформирована в 1998–2000 гг., хотя продолжает модифицироваться до сих пор в связи с развитием и внедрением новых информационных технологий.

По состоянию на 1 февраля 2009 г. реестр содержит информацию о 27 711 объектах и истории их изменения с 2000 г. Состав данных об объекте включает сведения о наименовании (на русском, белорусском языках и в латинской транскрипции); категории (область, район, город областного подчинения, районного подчинения, городской или рабочий поселок и т. д.); местоположении (область, район, сельсовет); административном значении и подчинении; наличии административного центра; коде СОАТО; площади; протяженности границ; численности населения; границах объекта; реквизитах документов, служащих основанием для учета и регистрации административно-территориальных изменений, связанных с объектом; дату регистрации.

Реестр АТЕ и ТЕ ведется, в основном, в электронном виде и лишь частично — в бумажном, а потому представляет собой совокупность базы данных под управлением СУБД Oracle и документов, являющихся основанием для учета и регистрации в реестре. В будущем планируется исключить бумажную технологию ведения и полностью перейти на электронную, наладить электронный документооборот с землеустроительными и геодезическими службами. Документы для учета и регистрации в реестре будут передаваться по каналам сети Интернет. Метаданные электронных документов для учета и регистрации в реестре АТЕ и ТЕ приведены в соответствие с элементами «Дублинского ядра».

В настоящее время документы для учета и регистрации в реестре направляются землеустроительными службами в бумажном виде. Администратор реестра осуществляет прием документов, их правовую и техническую экспертизу и выносит решение о регистрации в реестре либо об отказе в регистрации.

При регистрации в БД вносятся запись о реквизитах документов и новые сведения об объекте и его границах. Документы преобразуются в цифровой вид, визируются электронной цифровой подписью администратора и помещаются в архив электронных документов.

Реестр АТЕ и ТЕ существует уже девять лет, за это время проведено 4952 регистрации административно-территориальных изменений. Как видно из диаграммы на рис. 1, динамика числа регистраций носит волнообразный характер. Это связано, прежде всего, с принятием местными органами власти решений по изменению административно-территориального устройства. Так, в 2004 г. Витебский областной совет депутатов принял решение об упразднении 56 сельсоветов.

Рис. 1. Динамика количества регистраций в реестре АТЕ и ТЕ за 2000–2008 гг.

За 2000–2008 гг. зарегистрирован 901 факт создания, изменения и упразднения территорий специального режима использования. Диаграмма распределения территорий специального режима использования по девяти категориям представлена на рис. 2.

Рис. 2. Распределение территорий специального режима использования по числу объектов

С 2005 г. ведется цифровая карта реестра АТЕ и ТЕ, которая состоит из цифровой топографической основы и сведений о границах [5] административно-территориальных и территориальных единиц. Топографическая основа содержит слои автомобильных и железных дорог, а также объектов гидрографии. Сведения о границах содержатся в слоях государственной границы Республики Беларусь, границ областей, районов, сельсоветов, городов и поселков городского типа, сельских населенных пунктов, заказников, заповедников, национальных парков, памятников природы. Используется геодезическая система координат, точность соответствует масштабу 1:100 000.

Карта обновляется при регистрации создания или изменения границ административно-территориальных и территориальных единиц. Сведения о старых границах объектов также сохраняются (рис. 3). Новые границы формируются картографом на основании документов для учета и регистрации, в частности картографического материала, каталога координат, описания границ, и помещаются в БД реестра АТЕ и ТЕ, откуда сведения о них могут быть получены в виде SHP-файлов.

Рис. 3. Фрагменты цифровой карты реестра АТЕ и ТЕс границами городского поселка Шумилино: а — совмещение слоев старых (красный цвет) и новых (оранжевый цвет) границ; б — слой новых границ; в — слой старых границ

Цифровая карта реестра АТЕ и ТЕ содержит также сведения о границах заказников, заповедников, национальных парков и памятников природы. На рис. 4 показаны границы памятника природы республиканского значения — лесопарка «Альба».

Рис. 4. Фрагмент цифровой карты реестра АТЕ и ТЕ с границами памятника природы республиканского значения —лесопарка «Альба»

Связь цифровой карты реестра АТЕ и ТЕ с характеристиками объекта, а также просмотр объектов осуществляются с помощью прикладного программного обеспечения, разработанного для ведения реестра (рис. 5), либо средствами ArcView GIS (ESRI, Inc., США).

Рис. 5. Связь цифровой карты реестра АТЕ и ТЕ с атрибутами объекта

В 2007 г. сформирован архив электронных документов реестра АТЕ и ТЕ, который содержит более 3 тыс. единиц хранения. Каждый документ, направляемый для учета и регистрации, преобразуется в электронный вид, индексируется метаданными, визируется электронной цифровой подписью администратора и помещается в базу данных архива электронных документов реестра, которая ведется в среде LOTUS NOTES. БД реестра АТЕ и ТЕ и БД архива электронных документов реестра связаны между собой. Каждый электронный документ, помещаемый в архив, содержит метаданные, в состав которых входят сведения из БД реестра АТЕ и ТЕ. Таким образом, просматривая историю каких-либо административно-территориальных изменений, можно вывести на экран документы, на основании которых эти изменения произошли (рис. 6).

Рис. 6. Связь архива электронных документов реестра АТЕ и ТЕ с БД реестра

Выдача информации из реестра АТЕ и ТЕ осуществляется на договорной основе. Предоставляется дистанционный доступ к реестру через Интернет-портал ГУП «Национальное кадастровое агентство» (рис. 7), Web-сервисы, по коммутируемым, выделенным и VPN-каналам. Сведения реестра выдаются также по стандартным и специальным запросам.

Рис. 7. Интернет-портал ГУП «Национальное кадастровое агентство»

По стандартным запросам из реестра АТЕ и ТЕ в электронном виде выдаются сведения о существующих на дату выдачи административно-территориальных и территориальных единицах в части: кода СОАТО, наименования, категории, административного центра. По специальным запросам из БД реестра АТЕ и ТЕ выдаются сведения по условиям, заданным заказчиком. Сведения по специальным запросам выдаются также в электронном виде. Сведения о границах природоохранных объектов, сельсоветов можно заказать в виде бумажных карт формата А1 (рис. 8).

Рис. 8. Пример бумажной карты формата А1

Сведения реестра АТЕ и ТЕ используют более 30 государственных информационных ресурсов (Министерства внутренних дел, Министерства по налогам и сборам, Министерства юстиции, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, Белорусской национальной библиотеки, РУП «Белорусская железная дорога», Центральной избирательной комиссии и т. д.), а также частные компании, банки и зарубежные потребители информации (GFK GeoMarketing GmbH, Германия).

Информация из реестра АТЕ и ТЕ поставляется на договорной основе. Выдача сведений из реестра безвозмездно проводится только в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь (ст. 143-3 [1]).

Одним из основных потребителей информации реестра АТЕ и ТЕ является единый государственный регистр недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним (ЕГРНИ) Республики Беларусь. Сведения реестра АТЕ и ТЕ используются при адресации объектов недвижимого имущества и формировании кадастровых номеров земельных участков. Первые десять цифр кадастрового номера земельного участка соответствуют коду СОАТО административно-территориальной или территориальной единицы, в пределах которой он располагается.

Адрес является идентификатором объекта недвижимого имущества наряду с кадастровым и инвентарным номерами. Адрес всегда включает административно-территориальную принадлежность, т. е. указание на административно-территориальную единицу или населенный пункт, где располагается объект недвижимого имущества. Структура адреса объекта недвижимого имущества установлена инструкцией [6] (рис. 9). Административно-территориальная принадлежность в адресе присутствует вне зависимости от того, где располагается объект недвижимого имущества: в населенном пункте или за его пределами.

Рис. 9. Структура адреса объекта недвижимого имущества и примеры присвоения адресов

Внутренних адресов может быть несколько, например, при угловом расположении здания. В зависимости от вида объекта недвижимости и его характеристик возможны различные структуры внутреннего адреса, как это показано на рис. 10, 11, где ЗУ — земельный участок, ЗУз — застроенный земельный участок, ЗУн — незастроенный земельный участок, Ав — внутренний адрес, КС — капитальное строение (здание, гараж), УДС — улично-дорожная сеть в населенном пункте, ЭУДС — элемент УДС, нп — населенный пункт.

Рис. 10. Структура внутреннего адреса земельного участка

Рис. 11. Структура внутреннего адреса капитального строения

В Республике Беларусь осуществляется проект создания «электронного правительства» — «Электронная Беларусь». Планируется разработка и внедрение 100 информационных ресурсов и систем с последующим их пошаговым объединением. Сведения об адресах используют более 50 государственных информационных ресурсов. Некоторые из них представлены на рис. 12.

Рис. 12.Основные государственные информационные ресурсы, использующие адресную информацию

В соответствии с Государственной программой инновационного развития Республики Беларусь на 2007–2010 годы [7] ГУП «Национальное кадастровое агентство» ведет работы по созданию автоматизированной информационной системы реестра адресов государственного земельного кадастра Республики Беларусь (АИС РА). Уже разработаны и утверждены технические задания на создание АИС РА и Web-системы внесения и предоставления адресной информации (адресный портал). АИС РА включает в себя несколько подсистем (рис. 13).

Рис. 13. Структура АИС РА

Ведутся работы по созданию подсистемы элементов внутренних адресов (реестр ЭВА). Реестр ЭВА создается на базе уже в течение десяти лет эксплуатирующегося реестра элементов улично-дорожной сети, сведений об автомобильных дорогах Республики Беларусь, остановочных пунктах Белорусской железной дороги, садовых товариществах. Каждый объект реестра ЭВА имеет территориальную привязку согласно реестру АТЕ и ТЕ. В феврале 2009 г. разработано и прошло успешные испытания программное обеспечение для ведения реестра ЭВА. Адресный портал функционально объединит три подсистемы: ведения реестра адресов, выдачи информации из реестра адресов и контроля целостности информации. В 2009 г. планируется осуществить создание реестра ЭВА, первоначальное формирование реестра адресов на базе информации об адресах объектов недвижимого имущества, зарегистрированных в ЕГРНИ, и сведений об их геокодах в части Минска, а также создание цифровой адресной карты Минска.

Таким образом, реестр АТЕ и ТЕ может рассматриваться как базовый информационный ресурс для адресной системы Республики Беларусь. Кадастровые номера земельных участков содержат коды СОАТО, которые являются сведениями реестра АТЕ и ТЕ. Сведения о границах административно-территориальных и территориальных единиц используются для решения различных задач государственного управления. Следует отметить и то, что в границах Европы и стран бывшего Советского Союза Единый реестр административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь является уникальным информационным ресурсом, который содержит сведения об АТЕ и ТЕ, включая природоохранные объекты, сведения об их границах и историю изменения. Более-менее похожий информационный ресурс ведется только в Словакии.

Список литературы
1. Кодекс Республики Беларусь о земле от 4 января 1999 г. № 226-З. — http://www.bankzakonov.com/d2008/time63/lav63276.htm .
2. Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. № 154-З «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь». — http://www.bankzakonov.com/d2008/time67/lav67077.htm .
3. Порядок учета и регистрации административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь (утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 5 августа 1998 г. № 1238). — http://www.bankzakonov.com/d2008/time65/lav65551.htm .
4. Инструкция о порядке ведения единого реестра административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь (утв. постановлением Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь 5 сентября 2006 г. № 40). — http://www.bankzakonov.com/obsch/razdel70/time1/lavz0022.htm .
5. Инструкция о порядке ведения цифровой карты административно-территориального деления Республики Беларусь единого реестра административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь (утв. постановлением Комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь от 22 апреля 2005 г. № 13). — http://www.bankzakonov.com/d2008/time26/lav26709.htm .
6. Инструкция о порядке присвоения адресов объектов недвижимого имущества (утв. постановлением Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь от 11 марта 2008 г. № 14). — http://www.bankzakonov.com/d2008/time00/lav00750/index.htm .
7. Государственная программа инновационного развития Республики Беларусь на 2007–2010 годы (утв. указом Президента Республики Беларусь от 26 марта 2007 г. № 136). — http://www.sng.allbusiness.ru/content/document_r_5F3D1DF2-8E00-4606-BA33-275C60798F79.html .