Корнева Надежда Григорьевна,
начальник отдела системного анализа и проектирования ГИС,
OOО «АРХИСОФТ»

Необходимость создания ИС региона

Административная реформа
Административная реформа стартовала в 2003 году. КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2006 - 2010 ГОДАХ одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

Органы государственной власти оказывают гражданам и юридическим лицам (организациям) большое количество услуг. Задача реформы - навести порядок в этой сфере, повысить качество государственных услуг.
Сегодня - оказание услуг и качество сервиса является безусловным приоритетом деятельности госучреждений.

Административная реформа в первую очередь направлена на повышение качества государственного и муниципального управления.
Под качеством государственного и муниципального управления понимается эффективность осуществления административных процессов в органах государственной власти и местного самоуправления.

Функции органов власти
Функционирование органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления должно быть направлено на обеспечение достойного уровня жизни населения региона, при этом должны осуществляться:

- непрерывный рост жизненного уровня населения;
- создание условий, обеспечивающих заботу о последующих поколениях;
- сохранение среды обитания.

Миссия органов власти сводится к выработке и реализации социальной, экономической, финансовой и экологической политики, обобщению результатов деятельности и сверке их на соответствие поставленным целям, что предполагает выполнение следующих действий:

- подготовка проектов стратегических решений и стратегических планов (программ) по социально-экономическому развитию региона;
- осуществление оперативного управления социально-экономическим развитием региона;
- оценка общественно-политической ситуации в регионе и воздействие на ее развитие с целью стабилизации;
- организация мониторинга социально-экономического развития региона.

Органы местного самоуправления, являясь основными пользователями территориальных информационных ресурсов, в тоже время, являются их источниками, формирующими и накапливающими информацию, так как значительная часть территориальных информационных ресурсов содержит документы, отражающие деятельность органов власти и организаций в той или иной сфере управления муниципальным образованием.

Объекты внимания органов управления
Объектами внимания органов управления являются:

1. хозяйствующие субъекты различных ведомств и форм собственности;
2. региональные ресурсы: финансовые, трудовые, товарные, природные;
3. окружающая среда;
4. население округа.

Необходимость обеспечения системы хозяйствования на первый план выдвинула функции управления:

1. имуществом,
2. ресурсами,
3. социальной сферой.

Предметная область информатизации территориального уровня должна включать:

1. информатизацию законодательной и исполнительной власти;
2. информационную поддержку деятельности хозяйствующих субъектов в части обеспечения информацией всех видов их деятельности;
3. информатизацию процессов управления социальной сферой;
4. информатизацию процессов эффективного природопользования и охраны окружающей среды в части обеспечения информацией органов территориального управления для оценки состояния природных ресурсов и воспроизводства жизненной (природной) среды населения.

Уровни информатизации
Информационная политика в России, которая определяет стратегию и тактику информатизации, разрабатывается и реализуется на следующих пяти уровнях:

- государственном (федеральном),
- отраслевом,
- региональном,
- отдельного хозяйствующего субъекта,
- индивидуальном.

Политика должна быть направлена на создание единого информационного пространства России. Интегрированная информационная среда должна рассматриваться как комплекс взаимоувязанных и взаимодействующих отраслевых, корпоративных и проблемно-ориентированных информационных сред, в том числе:

- органов государственной власти и местного самоуправления;
- социальной, индивидуально-бытовой и правовой сфер (наука, высшая школа, образование, культура, средства массовой информации, здравоохранение, социальное обеспечение, занятость, жилищно-коммунальные службы, юридические консультации и т.д.);
- сферы производства и производственной инфраструктуры (сельское хозяйство, промышленность, энергетика, связь, транспорт, строительство и т.д.);
- сферы рыночной инфраструктуры (банки, фонды и т.д.).

Направления информатизации
При описании и детализации концепции информатизации должны быть учтены все направления и проекты информатизации, такие как:

1. Информационная поддержка деятельности хозяйствующих субъектов региона;
2. Информатизация процессов управления социальной сферой;
3. Информатизация процессов эффективного природопользования и охраны окружающей среды;
4. Информационная поддержка деятельности исполнительной и законодательной власти.

Каждое из направлений может уточняться, разбиваться на более мелкие группы (поднаправления), что должно определяться на уровне региона в соответствии с его особенностями.

Формирование Информационных ресурсов

Схемы формирования информационных ресурсов
Информационные ресурсы признаются объектами отношений государства, юридических и физических лиц и защищаются законом наряду с другими ресурсами. Основным компонентом информационной инфраструктуры региона должна являться система баз данных общего пользования, которая должна создаваться на основе следующих основных принципов:

- система баз данных общего пользования представляет собой определенным образом организованную совокупность баз данных, формируемых в рамках автоматизированных информационных систем различных предприятий и организаций для решения, в первую очередь, их собственных задач;
- организации, создающие отдельные базы данных обладают законодательно защищенными правами собственности на информацию;
- в систему баз данных общего пользования включаются базы данных, представляющие интерес не только для создавшей ее организации, но и для многих пользователей;
- включение базы данных (или ее части) в систему баз данных общего пользования означает необходимость соблюдения определенных правил описания данных при обмене, обеспечения ответов на запросы пользователей при наличии санкционированного доступа и при условии использования единого языка запросов, соблюдения правил обновления данных и сроков их хранения;
- создание системы баз данных общего пользования осуществляется поэтапно с учетом процесса создания баз данных в различных организациях и развития средств передачи данных.

Координация взаимодействия
Координация процесса создания и функционирования системы баз данных общего пользования должна осуществляться соответствующими территориальными службами, взаимодействующими с головными (в масштабах России) организациями по отдельным тематическим базам данных.
Основные функции такой службы могут быть сформулированы следующим образом:

- обеспечение адресно-справочной информацией субъектов системы (о наличии информации в той или иной базе);
- обеспечение совместимости моделей данных, используемых в различных системах баз данных общего пользования региона.

Функционирование и взаимодействие отдельных элементов системы баз данных общего пользования, в т.ч. организаций генераторов, владельцев, посредников и пользователей информации, должны регулироваться на основе соглашений, договоров, контрактов и других документов, определяющих условия их взаимодействия.

Информационное взаимодействие
Технология информационного взаимодействия должна быть обеспечена набором стандартов на взаимодействие юридических лиц при решении задач территориального управления, что обусловлено необходимостью устойчивого, регламентированного обеспечения органов управления первичной и аналитической информацией для подготовки и принятия решений.

Для организации единого информационного пространства большое значение имеет разработка:

- пакета нормативных документов, регламентирующих отношения, возникающие при формировании, передаче и использовании информационных ресурсов, защиту информации.
- пакета нормативно-технических документов.

Этот пакет документов должен обеспечить функционирование общегосударственной и региональных систем классификаторов, включающих порядок использования общероссийских, межотраслевых и отраслевых классификаторов, их увязку и перекодирование, а также порядок создания и ведения региональных классификаторов, реестров, регистров и справочников.

Интеграция ИР
Целевой функцией создания информационных ресурсов для органов государственной власти России является:

- идентификация состояния социально-экономических, научно-технических и общественно-политических процессов и явлений,
- обеспечение потенциальной возможности использования их для выработки рекомендаций по принятию решений.
Достижение указанной цели невозможно без:
- решения проблемы интеграции информационных ресурсов,
- обеспечения информационной совместимости АИС, содержащих государственные информационные ресурсы,
- информационного взаимодействия.

Система отношений органов местного самоуправления с территориальными органами государственных органов исполнительной власти в области создания и использования информационных ресурсов должна быть определена и закреплена законодательно.

Создаваемые государством и обществом информационные ресурсы, включаемые в единое информационное пространство страны, должны быть доступны органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам и гражданам в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Решение проблемы информационной совместимости АИС предполагает разработку унифицированного описания и представления данных, которые являются общими для многих АИС.

На первый план выдвигается задача унификации описания первичных данных об объектах, субъектах и процессах, происходящих в социально-экономических и производственных системах, организованных в виде записей типа "объект–признаки".

С точки зрения объектно-ориентированного подхода к построению государственных информационных ресурсов должна быть обеспечена, прежде всего, унификация описания и представления базисных информационных ресурсов, т.е. данных основных государственных кадастров и регистров, играющих основную роль в формировании интегрированной системы государственных информационных ресурсов для решения первоочередных задач управления:

- государственные кадастры недвижимости, включающие данные регистрации и учета земельных участков, прочно связанных с ними объектов недвижимости и прав на них,
- государственный регистр юридических лиц, содержащий регистрационные сведения и показатели деятельности хозяйствующих субъектов,
- государственный регистр населения, включающий основные регистрационные сведения о проживающем населении.
В основу построения структуры системы информационных ресурсов для органов управления должна быть положена информационная модель объекта управления, важнейшими элементами которой являются:
- множество субъектов социально-экономических отношений (человек, предприятие, организация),
- множество природных объектов (земельные, водные, лесные и иные ресурсы),
- множество объектов, созданных в результате человеческой деятельности (здания, сооружения, инженерные сети и коммуникации и т.п.).

Суть объектно-ориентированного подхода к построению информационных ресурсов системы государственного управления состоит в представлении информационных ресурсов в виде совокупности сведений об определенных классах объектов и создании объектно-ориентированных баз данных.
Одним из ключевых направлений развития систем информационной поддержки органов государственного управления следует рассматривать геоинформационные технологии и создаваемый на их основе региональный многоцелевой кадастр (земельный, экологический, социальный, водный, лесной.

В настоящее время во многих регионах территориальные органы управления федеральных министерств и ведомств осуществляют создание и ведение территориальных подсистем ведения государственных информационных ресурсов. Отсутствие правовой базы и согласованной методологии создания и использования важнейших государственных информационных ресурсов приводит к дублированию работ по сбору и ведению информации, к различным проблемам во взаимодействии между органами управления разных уровней.

Необходимо начинать создание информационных ресурсов на основе единых методических принципов построения системы государственных информационных ресурсов и принципа одноразового ввода информации, исключая искажение и недостоверность данных, приближая сбор данных и ведение баз первичных данных к первичным источникам документальной, юридически достоверной информации.

Для обеспечения как эффективного доступа к территориальным информационным ресурсам всех заинтересованных пользователей, решающих важнейшие задачи социально-экономического развития муниципального образования, а также решения задачи информационного обслуживания населения и хозяйствующих субъектов, необходима разработка единого методического подхода к созданию первичных баз данных, государственных стандартов на содержательный состав и на форматы представления данных.

Организационная структура ТИС
Субъектами ТИС являются:

- ОГВ СФ
- ОГВ (федеральные структуры)
- ОМСУ
- Хозяйствующие субъекты
- Граждане

С позиций административного управления ТИС должна обеспечивать автоматизацию административных функций:

- органов местного самоуправления (администрация муниципального образования, отделы, комитеты, управления, ЖЭКи, паспортные столы, муниципальные предприятия, муниципальные учреждения и др.),
- территориальных структур органов государственной власти (БТИ, земельные комитеты, казначейство, органы по труду и занятости, ЗАГСы и др.),
- информационно-аналитическую поддержку повседневной деятельности администраций муниципальных образований.
ТИС должны решать две основные группы задач:

1. автоматизация первичных административных операций при работе с населением или юридическими лицами - регистрация, лицензирование, начисление, оформление, прием заявлений, контроль исполнения поручений и т.д.
2. информационная поддержка принятия решений руководителем и обеспечение всех аспектов социально-экономического управления и устойчивого развития территории на основе анализа и обработки всех первичных информационных ресурсов.

Заключение

Основные положения по созданию ТИС
Территориальная автоматизированная информационная система (ТИС) - это комплексная автоматизированная информационная система, построенная на основе геоинформационных технологий путем интеграции информационных ресурсов и технологических решений существующих и разрабатываемых на территории региона информационных систем отдельных организационных структур и хозяйствующих субъектов.

Основной функцией ТИС является информационно-аналитическая поддержка органов государственной власти и органов местного самоуправления посредством формирования и ведения актуальной информационной базы для выработки и оценки вариантов решения.

Создание ТИС обеспечивается путем достижения следующих целей:

1. Формирование информационной инфраструктуры на территории региона:

- создание сети центров приобретения, ремонта, аренды и обслуживания техники;
- разработки и внедрения информационных технологий;
- организации сбора и анализа информации;
- предоставление каналов информационного обмена с соответствующим расчетом (платой) за автоматизированные услуги.

2. Обеспечение информационно-логической основы для реализации функций управления всеми административно-хозяйственными структурами на территории региона, основанное на разработке системы соглашений, протоколов, стандартов общепринятого описания реальных объектов инфраструктуры с учетом требований территориальной межведомственной информационной системы.

3. Определение источников основных видов информации. При этом должны быть определены:

- юридические права предоставления данных в соответствии с их функциональной принадлежностью,
- нормативно закреплены права и обязанности разных категорий пользователей,
- разработаны документы, регламентирующие процедуры ведения информационных ресурсов.

4. Формирование организационно структуры администратора информационной системы для обеспечения ее внедрения, эксплуатации и развития.

5. Создание единой телекоммуникационной среды для обмена информацией в рамках территориальной межведомственной информационной системы с выходом в глобальные сети передачи информации.

6. Автоматизация процессов текущей деятельности и процессов обработки информации в организациях и структурных подразделениях органов администрации.

7. Формирование предпосылок для доступа населения к информационным ресурсам.

Концептуальная архитектура ТИС включает 5 основных технологических компонентов для разработки ее программнотехнологического обеспечения:

- многоуровневая телекоммуникационная среда обмена данными через технологический цент коммутации и средства комплескирования разнородных данных на основе общесистемных стандартов, словарей и классификаторов, соглашений по протоколам представления и обмена информацией; телекоммуникационная среда должна обеспечивать выход МИИС на региональные и межрегиональные БД, аключая международные информационные сети;
- геоинформационная система сбора, представления и обработки информации об объектах территории;
- системы информационных технологий и автоматизированных банков данных в муниципальных организациях, являющихся источниками информации в рамках функционально полных подсистем территориальной информационной системы;
- системы информационно-аналитического обслуживания процессов принятия решений органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- базы данных, которые обеспечивают информационную составляющую для автоматизированной обработки документопотоков, а также автоматизированную обработку исходных данных по территории при решении разноплановых задач.

ТИС должна создаваться как децентрализованная совокупность данных, связанных общностью:

- базового слоя "Территория" геоинформационной системы,
- общей телекоммуникационной и комплексирующей средой,
- общей системой информационно-аналитического обслуживания
- общими автоматизированными технологиями ведения баз данных.

Ведущий принцип архитектурного построения системы - максимально распределенная обработка информации и интеграция на взаимовыгодных условиях.

В основе проекта территориальной межведомственной информационной системы административно-хозяйственного комплекса должны лежать следующие принципы:

1. Структурирование предметной области и ее информационного представления ведется в привязке к территории.
2. Инвариантность относительно организационной структуры управления.
3. Открытость перечня реализуемых управляемых функций.
4. Распределенная обработка информации в системе.
5. Ответственность пользователей за ведение информации и предоставление услуг.
6. Источником информации являются организации, юридически отвечающие за первичную регистрацию и учет соответствующих объектов инфраструктуры региона.
7. При максимально распределенной обработке информации, ее интеграция и обмен между пользователями осуществляется на взаимовыгодных условиях по устанавливаемому регламенту.

При разработке и внедрении системы должны быть учтены вопросы:

- решения организационных и юридических проблем по определению прав собственности на владение, использование и предоставление информации;
- участия в разработке сотрудников муниципальных служб на этапе внедрения системы как будущих пользователей;
- поддержки и согласования с руководством административно-территориальных служб основных проектных решений и этапов внедрения информационной системы.

Организационно-технологическим ядром системы должен быть информационно-технологический центр, основные функции которого заключаются в следующем:

- администрирование, программно-техническое и информационно-аналитическое обслуживание;
- коммуникация источников и потребителей информации;
- формирование каталогов банков информационных региональных знаний;
- разработка логических интерфейсов для обмена информацией с различными партнерами;
- вход в межрегиональные и международные информационные сети;
- ведение баз общественно-полезных данных и т.д.

ИСОГД как часть ТИС-МО
В настоящее время на территории муниципальных образований идет создание и внедрение ИСОГД. Если рассматривать эту систему как полнофункциональную информационную систему органов архитектуры и градостроительства, то очевидно, что для обеспечения реализации процессов территориального планирования и управления градостроительным развитием территории в состав ее информационных ресурсов необходимо включать данные о большинстве объектов территории.
При отсутствии единой территориальной информационной системы для этих целей в структуре базы данных ИСОГД предусматривается хранение как собственных данных органов архитектуры и градостроительства, так и данных об объектах пространства, создание которых осуществляется в рамках деятельности других органов власти и хозяйствующих субъектов.
При этом часть данных, создаваемых в процессе выполнения функции органов архитектуры и градостроительства, востребована и должна использоваться другими организациями.
Следовательно, данная система должна рассматриваться как составная часть ТИС.

ИС – ИПД региона
Если вернуться к основным положениям создания ТИС, то не трудно сопоставить их с основными положениями концепции РИПД. Следовательно, создание инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации и территориальных информационных систем регионов должно основываться на единых правилах и требованиях, т.е. ТИС должна функционировать в рамках РИПД, быть ее составной частью, и выступать в качестве узла РИПД.

ФК ОТПиГД Калужской области
В 2007 году в Калужской области начата разработка и Функционального комплекса обеспечения территориального планирования и градостроительной деятельности на территории региона, которая может рассматриваться как прототип территориальной информационной системы.
Целью создания ФК ОТПиГД является создание единой обобщенной информационной базы об объектах градостроительной деятельности на территории Калужской области, которая ложится в основу комплексных проектов развития территорий муниципальных образований и региона в целом. В состав информационных ресурсов ФК ОТП включаются все виды документов, разрабатываемых и используемых в процессе градостроительной деятельности в отношении территории муниципальных образований Калужской области или в отношении региона в целом и содержащие основные положения всех приведенных в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее по тексту – ГрадК РФ) видов документов.

Основной целью создания и эксплуатации ФК ОТПиГД является информационное обеспечение выполнения процессов территориального планирования в Калужской области на уровне субъекта федерации (далее по тексту - СФ) и на уровне муниципальных образований (далее по тексту - МО). ФК ОТПиГД также призван обеспечить реализацию коммуникативных функций и информационной поддержки принятия решений по комплексному и оптимальному решению всех текущих и прогнозируемых социальных и экономических задач, имеющих территориальный аспект.

ФК ОТПиГД обеспечит интеграцию в центральном хранилище данных (ЦХД) информационных ресурсов территориального планирования областного и муниципального уровней, а также их актуализацию (дежурство) в режиме удаленного доступа.

Это обеспечит выполнение системного анализа проблем территориального развития области и муниципальных образований, что в свою очередь позволит сформулировать единые цели и задачи территориального планирования, а также разработать программу мероприятий, обеспечивающих разработку и реализацию градостроительных решений.
В 2008 году:

- выполнены работы по созданию и ведению центрального хранилища данных,
- отработаны процессы подготовки информационных ресурсов,
- проведено обучение специалистов муниципального уровня,
- начата опытная эксплуатация системы на региональном и муниципальном уровнях.

При подготовке доклада использовано:

1. Учебное пособие "Информационные технологии в государственном и муниципальном управлении"–Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2004.–220 с. Автор: Рыжков В.И., к.т.н., доцент кафедры математических методов и информационных технологий Дальневосточной академии государственной службы.
2. М.Волошенко, Территориальные информационные сети как инфраструктура муниципального управления и их информационная безопасность
3. Материалы Интернет