Ткаченко Людмила Яковлевна,
ГУП «НИиПИ Генплана Москвы» по научной работе
и координации территориального планирования

Развитая информационная инфраструктура воспринимается сегодня как один из ключевых ресурсов развития, определяющих национальную и региональную конкурентоспособность. Известный лозунг о том, «кто управляет финансами, тот управляет миром» обретает сегодня новое звучание: «кто управляет информационными потоками, тот властвует над миром». С формирующимся информационным обществом в последнее десятилетие связываются большие ожидания (1). Считается, что информационное общество обладает огромным потенциалом для улучшения качества жизни, расширяя при этом возможности для оптимального использования условий и ресурсов городского развития. Вместе с тем, осознавая все преимущества информационного общества, нельзя не учитывать, что оно несет с собой не только новые решения и возможности, но и новые проблемы и риски. Реализация возможностей информационного общества - вопрос проведения адекватной политики и принятия своевременных управленческих решений.

Москва становится центром конкурентоспособной информационной индустрии, где производство информации, информационных технологий и услуг является важнейшей отраслью городской экономики, а доступ к социально-значимой информации и базовым информационно-телекоммуникационным услугам должен быть обеспечен для всех горожан. Именно поэтому в столице градостроительное информирование необходимо рассматривать в контексте формирования современной информационно-коммуникационной инфраструктуры города. Переход к новой градостроительной политике, опирающейся не только на государственные вложения, но и на частных инвесторов и внутренние ресурсы городского управления, требует установления новых "правил игры" в сфере градостроительства. Основой этих правил становится градостроительное право, которое должно исключить произвол и стихию, как со стороны властей, так и со стороны инвесторов, и гарантировать стабильность, устойчивое развитие и ясную перспективу взаимоотношений всех участников градостроительного процесса.

Стратегия информационной деятельности в градостроительстве подразумевает использование различных средств, методов и подходов, способствующих разъяснению различным группам населения сути проводимой градостроительной политики. Не претендуя на полноту раскрытия такой сложной темы, как градостроительное информирование, отмечу лишь одно принципиальное обстоятельство. Связано оно с четким определением конкретного адресата – "целевой" группы в процессе передачи информационного сообщения (2). Ниже будут рассмотрены четыре "целевые группы". Все они значимы в контексте градостроительного планирования, но для всех них необходимо использовать различные методы информирования.

Первая группа: жители и городская общественность
Очень важным фактором при утверждении и последующей реализации проектных предложений является доведение до сведения жителей информации о выполненных проектах с последующим их обсуждением, включая и организацию выставок. Известно, что жители и общественность воспринимают первыми все тяготы градостроительного вмешательства.

Именно поэтому, законодательным собранием Санкт-Петербурга уже установлены единые требования к процедурам информирования населения о градостроительной деятельности. Закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга», предусматривает участие в реализации указанных процедур органов местного самоуправления. В соответствии с Законом, учет результатов общественных обсуждений и общественных экспертиз при принятии градостроительных решений органами государственной власти Санкт-Петербурга является обязательным. Аналогичный закон принят в Самарской области и других субъектах Российской Федерации.

Сегодня и у нас в Москве стоит задача — создать механизм и разработать адекватные московским условиям процедуры общественного обсуждения градостроительных проектов на разных стадиях проектирования: от генерального плана города до конкретных проектов застройки. Однако при проведении этих мероприятий возникает немало сложных моментов. Для информирования этой самой многочисленной группы необходимо организовывать публичные слушания. Информационная задача – доказывать, что предлагаемые решения не приведут к транспортному коллапсу и деградации окружающей среды в городе и окрестностях. Десять лет назад доказывать такое бывало куда проще – в Москве еще оставалось достаточно пустырей, застройка которых представлялась делом естественным и даже предрешенным. С течением времени убеждать жителей в правоте предлагаемых решений становится все труднее и труднее.

Проектировщики-специалисты привыкли разговаривать на профессиональном языке, включающем массу специальных понятий и формулировок (требования СНИПов, градостроительные регламенты и т.п.). Однако, язык этот с трудом может быть понят жителями. Учесть требования-претензии жителей к проекту, часто расходящиеся с предписаниями нормативно-правовых документов, а уж тем более с пожеланиями инвесторов-застройщиков, просто невозможно. Найти баланс интересов или договориться о компромиссных решениях еще удается в отдельных случаях градостроительной практики, но только для конкретной территории (на уровне проекта планировки).

Доведение до сведения жителей всего круга проблем, затрагиваемых на различных стадиях градостроительного проектирования, требует специальной и профессионально обеспеченной подготовки. Иными словами, речь должна идти о поиске новых средств обработки и нового содержания «потоков информации», предназначенных для информирования жителей о стратегических проблемах развития многомиллионного города. К сожалению, градостроители-практики не владеют такими специальными технологиями обсуждения проблем (3).

Москва - город федерального значения, столица Российской Федерации, самостоятельный субъект Российской Федерации, сегодня представляет собой крупнейший мегаполис Европы, где на территории около 1089 кв.км проживает более 10,5 млн.жителей, а дневное население оценивается в 12-13 млн.человек. Основным документом территориального планирования города является Генеральный план. Действующий Генеральный план развития города Москвы на период до 2020 года был принят 10 лет назад Постановлением Правительства Москвы 27 июля 1999 года (почти через год после дефолта августа 1998 года) (4).

В последней декаде декабря 2008 года Правительство Москвы одобрило представленный Москомархитектурой и подготовленный ГУП «НИиПИ Генплана Москвы» проект актуализированного Генерального плана города Москвы на период до 2025 года для дальнейшего проведения публичных слушаний по проекту. Актуализация действующего Генерального плана проводилась с конца 2005 года, к разработке проекта были привлечены ведущие профильные научные и проектные организации, среди которых Российская Академия архитектуры и строительства (РААСН), Московский Государственный Университет им.М.В.Ломоносова (Географический факультет), ГУП «Моспроект-2» им.М.В.Посохина, ГУП «ГлавАПУ, ГУП «Мосгоргеотрест», НИиПИ градостроительства Московской области, ФГУП «ИМГРЭ» и другие. Префектуры административных округов, департаменты и комитеты города Москвы вносили свои замечания и предложения по проекту Генплана (5).

Состав проекта Генерального плана города Москвы определен Градостроительными кодексами РФ и города Москвы и включает: утверждаемую часть - Положения о территориальном планировании (цели, задачи и мероприятия, сопровождаемые основными показателями в разрезе административных округов и районов города) и соответствующие карты, схемы, а также материалы по обоснованию проекта. Положения о территориальном планировании города Москвы включают 4 части: Социально-экономические предпосылки развития города; Территориальное планирование развитие города Москвы; Обеспечение совместных интересов субъектов РФ –города федерального значения Москвы и Московской области в сфере градостроительства; и Обеспечение интересов РФ в развитии столицы РФ – города федерального значения Москвы.
В отличие от действующего Генерального плана развития города на период до 2020 года впервые Законом города Москвы будут утверждаться и картографические материалы, как неотъемлемая часть проекта Генерального плана. В проекте актуализированного Генерального плана разработаны 19 тематических карт, схем (в масштабах 1:25000 и 1:50000). Все карты и схемы представлены в виде атласа, содержание карт и схем территориального планирования отвечает требованиям, предусмотренным статьей 23 Градостроительного кодекса РФ и статьей 24 Градостроительного кодекса города Москвы (6).

Разработчики актуализированного Генерального плана Москвы стремились заложить в проект такие предложения, которые ориентированы на обеспечение социальных гарантий во всех областях жизнедеятельности населения – с одной стороны, и регулирование экономически необходимых для их реализации объемов коммерческого строительства – с другой. Действующий Генеральный план, как «генплан возможностей», позволил раскрыть потенциал городских территорий для привлечения инвестиций в развитие столицы, но бурный рост инвестиционной активности выявил и наиболее опасный симптом «болезни роста». Прежде всего это связывается с недостаточной защищенностью общественных интересов от давления инвестора.

В период с ноября 2007 года по март 2008 года состоялись первые представления проекта актуализированного Генплана москвичам - проходили районные, окружные выставки, обсуждения проекта во время встреч с префектами административных округов и разработчиками носили острый характер. Это был первый этап сложной процедуры публичных слушаний, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и, соответственно, Градостроительным кодексом города Москвы. По окончании данных мероприятий окружные и районные комиссии подготовили вопросы, предложения и замечания по проекту (7). В июне 2008 года была организована общегородская выставка материалов актуализированного Генплана города Москвы в здании филиала Третьяковской галереи на Крымском Валу. В настоящее время на проект актуализированного Генплана уже получены положительные согласования 25 федеральных министерств и ведомств и Правительства Московской области (за исключением вопросов о прохождения границы по отдельным спорным участкам), впереди главное – публичные слушания по внутригородским муниципальным образованиям города Москвы.

Публичные слушания предоставляют нам уникальную возможность ознакомить жителей с материалами проекта Генплана с целью раскрыть глубже все проблемы и перспективы развития города на отдаленную перспективу, с наиболее актуальными для города Москвы стратегическими вопросами: приоритетами развития социальной инфраструктуры, обеспечения экологического благополучия столицы, надежности функционирования и развития транспортной и инженерной инфраструктуры и др. Мы приглашаем всех жителей к широкому и конструктивному обсуждению проекта Генплана и механизмов его реализации, так как искренне надеемся, что, несмотря и вопреки нарастающему глобальному финансовому кризису, Москва сможет реализовать социально ориентированный проект Генерального плана города на период до 2025 года.

Вторая группа – органы управления городского, федерального или регионального уровня
Наступивший 2009 год исключительно важен для обеспечения правового поля градостроительной деятельности в городе Москве. В соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ в период до 01.01.2010 года необходимо принять Московской городской Думой два основополагающих документа: Генеральный план города Москвы и Правила землепользования и застройки в городе Москве (8). Информирование лиц, принимающих решения, о современном состоянии города, возможных негативных последствиях проводимой градостроительной политики должно быть направлено на повышение эффективности системы городского управления. Именно для этих целей ведется мониторинг реализации Генерального плана, готовятся специальные аналитические работы по различным территориальным или отраслевым аспектам. Это труднейшая задача даже для профессионального сообщества, т.к. из мельчайшей мозаики цифр и фактов необходимо выделить или построить целостное представление о таком сложном объекте, каким является многомиллионный город. Разглядеть тенденции городского развития в хаосе строящихся архитектурных объектов может не каждый.

Формирование и обновление такого специфического информационного ресурса для органов городского столичного управления – главная задача градостроителей. Форма представления такой информации также имеет принципиальное значение. Если мы претендуем, что хотим что-то подсказать руководителям, то надо понимать, в каком виде эта информация должна быть представлена, как «упакована» и для каких целей она может быть использована. Причем, одного понимания явно мало, т.к. необходимо иметь представления, как в принципе устроена система управления, может ли она адекватно реагировать на предоставляемую информацию, иначе любые «подсказки» не будут никем услышаны и поняты (9). Неоднократно констатировалось, например, что за годы реализации Генплана Москвы увеличившиеся объемы жилищного строительства в целом по городу не компенсируют нарастание объемов физически стареющего фонда. Продолжающаяся практика «точечного» строительства вызывает протесты жителей и негативно сказывается на качестве организации жилых территорий. Территориальные ресурсы, предусмотренные Генпланом под массовое индустриальное жилищное строительство, практически оказались исчерпаны.

Особую тревогу вызывают недостаточные темпы развития социальной, транспортной и инженерной инфраструктур в столице. Происходит вытеснение сети объектов потребительского рынка и услуг в «шаговой» доступности, особенно в центральной части города. Продолжает сокращаться число дошкольных учреждений, растет очередь в детские сады и ясли. Обостряются проблемы развития транспортной инфраструктуры: более 60% магистралей в городе исчерпали запас пропускной способности, дефицит протяженности линий метрополитена увеличился до 90 км, а существующие линии работают с перегрузкой. Низкими темпами осуществляются работы по реконструкции и восстановлению ветхих сетей инженерной инфраструктуры. Усиливаются тенденции к сокращению территорий природного комплекса Москвы. Медленно осуществляется интенсификация использования территорий сохраняемых производственных зон города.

Перечисление проблем можно было бы продолжить. Но с моей точки зрения, мы не готовы к конструктивному обсуждению этих вопросов с органами управления. Да, конечно у нас есть возможность описать отдельные проблемы в тех или иных областях. Нас много, мы что-то делаем, причем часть людей – очень активно и профессионально, поэтому создается иллюзия, что вообще что-то такое происходит. Но совершенно не очевидно, что эти наши инициативы и действия имеют какое-либо отношение к управлению городским развитием.

Третья группа: инвесторы, девелоперы, представители бизнеса и других деловых кругов
Особенностью этой группы является наличие собственных целей, планов и даже стратегий. Это, пожалуй самые активные участники градостроительной деятельности и важные агенты городского развития. Обычно представители этой группы четко знают, какая информация о предстоящей строительной деятельности им нужна. Для этой группы важна правильная информационная ориентация - предоставление информации о всех возможных условиях и ограничениях использования территории в соответствии с нормативными требованиями и установленными градостроительными регламентами. Для повышения информирования этой группы рекомендуется проведение упреждающих консультаций, чтобы подтвердить их ожидания или предотвратить потерю времени и закапывание в песок немалых средств инвесторов. Следует отметить, что в обеспечении этого направлении информационной деятельности наметились определенные положительные сдвиги.

Четвертая группа: представители проектного сообщества (градостроители, архитекторы, инженеры, экологи и др), академических и научно-исследовательских организаций
Информирование профессионалов – особая задача. Основная цель такого информирования – ознакомление с последними достижениями и проблемами в градостроительной области, комментирование и разъяснение особенностей законодательной и нормативно-методической базы градостроительства (как на уровне Российской Федерации, так и города Москвы) и смежных областей, анализ и распространение передового зарубежного опыта в данной сфере.
Издательская работа должна быть более активно задействована для решения этих задач, а создание специального сайта в Интернете – это, если хотите, пререквизит строительства цивилизованного гражданского общества в направлении решения градостроительных проблем. Несмотря на то, что мы понимаем важность инфотехнологий, сегодня мы проходим лишь первый уровень, это только первый шаг и возможность расширить наши рамки предоставления такой информации. Еще один момент, на который следует обратить внимание: за последние годы мы столкнулись с тем, что подходить к вопросу об информировании нужно организационно. Это значит, что имеет смысл спроектировать и выстроить тот контур работ, который если будет создан, позволит решить эту проблему.
Нам нужно выстроить такую схему информирования, в которой будут представлены все необходимые позиции, обеспечивающие весь этот цикл работ – от проектной и аналитической, издательской и консультативной, комментирующей работы до организационной. И если нам удастся этот цикл выстроить, то можно будет обсуждать проблемы создание новой системы градостроительного информирования. К сожалению этому пока не обучают студентов ни в архитектурном институте, ни в других ВУЗах. Складывается впечатление, что у нас есть два типа проблем – ускоренно проводить переподготовку имеющихся кадров и искать новое содержания образовательной деятельности. Что именно вводить в образование? Какие знания будут лидирующими, какие знания необходимо в первую очередь транслировать молодым поколениям и в каких формах осуществлять данную трансляцию знания? Приходится с грустью заметить, что пока на все эти вопросы нет ответов. Этой работой нам предстоит заниматься.
Но разве не кадры решают все?

----------------------------------------------------------------------
(1) В современном обществе, как отмечает Мануэль Кастельс, информация и знания становятся важным ресурсом и движущей силой социально-экономического, технологического и культурного развития. См: Castells, Manuel (1996, second edition, 2000). The Rise of the Network Society, The Information Age: Economy, Society and Culture Vol. I. Cambridge, MA; Oxford, UK: Blackwell. Castells, Manuel (1997), second edition, 2004). The Power of Identity, The Information Age: Economy, Society and Culture Vol. II. Cambridge, MA; Oxford, UK: Blackwell.Castells, Manuel (1998, second edition, 2000). End of Millennium, The Information Age: Economy, Society and Culture Vol. III. Cambridge, MA; Oxford, UK: Blackwell

(2) Важность адресата – основа теории информации. Основоположник этой теории, Клод Шеннон подчеркивал, что информацией следует считать не то, что отправлено, а то, что получено. См: Shannon, C.E. (1948), "A Mathematical Theory of Communication", Bell System Technical Journal, 27, pp. 379–423 & 623–656

(3) Отмечаю наблюдения, почерпнутые во время обсуждения проекта актуализированного Генерального плана города Москвы на период до 2025 года

(4) В апреле 2005 года Московской городской Думой Генплан был утвержден в форме Закона города Москвы

(5 Ежегодно ход разработки проекта Генерального плана докладывался главным архитектором города Кузьминым А.В., руководителем авторского коллектива, на заседаниях Правительства Москвы

(6) Так, например, в карте «Функциональные зоны» приведены в табличной форме параметры планируемого развития функциональных зон – предельная суммарная площадь наземной и подземной части застройки (в тыс.кв.м)

(7) В общей сложности около 1000 конкретных записей, причем, наибольшую активность и заинтересованности проявили жители Центрального, Западного и Юго-Западного административных округов

(8) Сможет ли Москва уложиться в отведенные федеральным законодательством крайне сжатые сроки, покажет время

(9) Сложившаяся практика подготовки ежегодных аналитических докладов Правительству Москвы о ходе реализации Генерального плана наглядно демонстрирует низкую эффективность наших попыток довести до сведения лиц, принимающих решения, всю остроту сложившейся градостроительной ситуации