Текущая ситуация в сфере разработки градостроительной документации обусловлена резким ростом спроса на рынке услуг по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и, хотя и в меньшей степени, документов по планировке и межеванию территории.
Логика действий основных заказчиков градостроительной документации — администраций субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — определяется механизмом введения в действие Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г., предполагающим завершение «первоначального» цикла разработки градостроительной документации в муниципальных образованиях 31 декабря 2009 г.
Нет необходимости обсуждать реальность наличия у всех муниципальных образований РФ подобных документов, утвержденных в установленном порядке, на соответствующую дату. Отметим лишь, что и применять разработанную документацию на должном профессиональном уровне будет достаточно сложно — номенклатура должностей главных градостроителей муниципальных образований фактически так и не введена в действие в большинстве субъектов Российской Федерации, а сформированные и укомплектованные градостроительные службы существуют в единичных муниципальных образованиях. При этом перспективы быстрого роста кадрового потенциала представляются иллюзорными.
Как результат, на рынке градостроительных услуг возникает объективная потребность в предоставлении новых видов услуг.
Исходные позиции
Существующее положение дел предполагает поиск ответа на вопрос о практическом осуществлении градостроительной деятельности в муниципальных образованиях в современных условиях. Например, каким образом муниципалитеты будут обеспечивать соблюдение процедур по предоставлению разрешений на отклонения и на условно разрешенные виды использования земельного участка, а также по корректировке генеральных планов и правил землепользования и застройки в условиях низкого кадрового потенциала, весьма умеренного качества принятой градостроительной документации и качественно новых требований законодательства?
Рассмотрим типичную ситуацию из практики градостроительного проектирования. Муниципальное образование заказывает проектной организации генеральный план, а затем утверждает его, закрепляя за каждой функциональной зоной определенный вид использования входящих в нее земельных участков. В силу различных причин одновременно принимается нормативно-правовой акт, утверждающий иной вид использования применительно к некоторому конкретному земельному участку.
На следующем этапе проектная организация по заказу муниципального образования готовит проект правил землепользования и застройки. Вот тут и выясняется, что в кадастровом деле в отношении земельного участка установлен один вид разрешенного использования, а генеральный план подразумевает установление другого вида.
Не вдаваясь в оценку правовых последствий такой ситуации, отметим, что градостроительное зонирование правил землепользования и застройки может уточнять функциональное зонирование, утвержденное генеральным планом, но не может ему противоречить.
Чтобы разрешить рассматриваемую ситуацию по существу, необходимо сначала откорректировать генеральный план, изменив границы зон на карте функционального зонирования, а затем вносить соответствующие изменения в правила землепользования и застройки. Однако опыт показывает, что «лоскутная» корректировка генерального плана приводит к возникновению внутренних противоречий, связанных с размещением тех или иных объектов капитального строительства и необходимостью адекватной оценки изменения потребностей в развитии инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры.
Действующий Градостроительный кодекс РФ фактически впервые вводит в нашей стране тотальную систему регулирования разрешенного использования земельных участков. Реализация его норм, как ожидается, уже в 2010–2012 гг. приведет к лавинообразному увеличению числа судебных споров между гражданами, юридическими лицами, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой.
Необходимо отметить, что оспариваться в основном будут нормы правил землепользования и застройки. В связи с этим важно подчеркнуть, что если процедурная часть правил землепользования и застройки (в отечественном праве несколько казуистически поименованная «порядком применения») может оспариваться только как нормативно-правовой акт общего характера, т. е. в течение трех месяцев с даты вступления в силу, то карта (схема) градостроительного зонирования и нормы градостроительных регламентов, а также ограничения, установленные в правилах землепользования и застройки для зон с особыми условиями использования территории, касаются прав лиц на конкретно определенные земельные участки и объекты капитального строительства — такие нормы будут оспариваться в момент обнаружения факта предполагаемого нарушения законных прав, т. е. постоянно.
Вечное движение
Существует и иное основание, которое не позволит утвердить «генеральный план на 25 лет». Это неготовность органов государственной власти, местного самоуправления, проектных организаций к проектным решениям рамочного характера, отражающим потребности территории в развитии не только сиюминутного, но и более обобщенного, долгосрочного характера.
Крайне любопытно наблюдать массовое движение собственников земельных участков, девелоперов, которые в первые месяцы 2009 г. начали ходатайствовать об изменении целевого использования недвижимости «в связи с невозможностью реализации ранее намеченных проектов из-за экономического кризиса».
Подобная ситуация обусловлена тремя известными причинами:
— муниципальные образования часто предоставляют земельные участки без проведения надлежащих инженерных изысканий, и строительство определенных категорий объектов на них оказывается технически невозможным или экономически неоправданным;
— привязка развития территорий к конкретным производственным объектам в случае последующего банкротства инвестора или пересмотра им стратегии присутствия в стране или регионе приводит к необходимости полного пересмотра концепции развития территории;
— интересы инвестора зачастую доминируют над интересами территории, муниципального образования и его населения; краткосрочная прибыльность проекта оказывается выше долгосрочных выгод использования земельного участка по иному назначению.
Объективные реалии свидетельствуют, что необходимость корректировки генеральных планов и правил землепользования и застройки определяется динамичным развитием интересов граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления. Из этого следует, что рынок градостроительного проектирования следующего десятилетия — это рынок услуг по мониторингу и сопровождению градостроительной документации.
Интеграция планирования
Одной из важнейших проблем современной градостроительной документации является ее неполная интеграция с документами социально-экономического планирования соответствующих уровней, в первую очередь, в муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации.
В связи с этим встает вопрос о необходимости динамичного изменения модели экономического планирования на региональном и муниципальном уровнях и, как следствие, внесения корректирующих поправок в документы территориального планирования. Достижение цели интегрированной коррекции документов социально-экономического и территориального планирования видится в решении четырех приоритетных задач.
Первая из них основывается на реалистическом подходе к анализу ресурсов территории субъекта Российской Федерации, муниципального района, городского округа, сельского или городского поселения.
В большинстве утвержденных или находящихся на согласовании проектов документов территориального планирования на перспективу в 20–25 лет указывается на рост численности населения. Как правило, такие оценки исходят из наиболее оптимистического демографического сценария, а также предполагают миграцию населения из других регионов. Очевидно, что во многих случаях подобные прогнозы носят предполагаемый характер и могут не оправдаться.
При этом в документах социально-экономического или территориального планирования, как правило, не дается прогнозной динамики численности трудоспособного населения, а главное — качественного состава трудоспособного населения с разбивкой по уровням образования и отраслям на долгосрочный период. Как следствие, заявленные объемы промышленного строительства, особенно в сфере инновационных отраслей экономики, не обеспечены кадровым потенциалом.
Другой важной составляющей является понимание разницы между потенциальными и экономически доступными ресурсами территории. Примером может служить использование в практике планирования показателей расчетной лесосеки, не отражающих экономически обоснованные возможности использования ресурсного потенциала лесов и, как правило, ведущих к преувеличению перспективной роли продукции лесного хозяйства в валовом региональном продукте. Правильное решение таких территориально-экономических проблем — в диверсификации функциональной направленности использования территорий, в том числе в традиционных лесных регионах.
Третий компонент реалистической оценки — необходимость учета современных технологий ведения хозяйственной деятельности того или иного типа. Например, современное лесное хозяйство ориентировано на низкую численность занятых, использование машинно-технических комплексов, требующих квалифицированного обслуживания и развитых систем сервиса, отказ от промежуточного складского хранения сырья и полуфабрикатов. Первейший вопрос, который встает перед территориальным планированием в связи с этим, — чем будет занято сельское население лесной зоны Российской Федерации в ближайшие десятилетия?
Четвертый компонент — понимание органами государственной власти и местного самоуправления того факта, что любое монотипическое развитие экономики региона не гарантирует от кризисов сбыта профильной продукции, перерастающих в масштабные региональные и местные социально-экономические кризисы. Наличие на территории поселения или муниципального района месторождений полезных ископаемых или иных природных ресурсов не означает, что локальная экономика должна полностью концентрироваться на их изъятии и переработке, так как обоснованность этих действий в различные периоды экономического цикла будет разной.
Пятый компонент — реальная оценка состояния объектов социальной и жилищной сферы. Простейший пример — практически 100% износ зданий общеобразовательных школ и детских дошкольных учреждений в ряде субъектов Российской Федерации. Следовательно, в документах планирования нужно не только предусматривать бюджетные затраты на строительство новых социальных объектов, но и резервировать земельные участки под них, так как в большинстве малых городов и сельских населенных пунктов закрыть существующие объекты на время строительства новых невозможно в связи с отсутствием альтернативы.
Экономия ресурсов
Вторая задача определяется рациональным использованием бюджетных и внебюджетных ресурсов при решении вопросов размещения объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры.
В национальной практике проектирования доминирует упрощенный подход к вопросам оценки стоимости строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Рассмотрим несколько примеров.
Рис. 1. Муниципальное образование «Город Череповец». Правила землепользования и застройки. Градостроительное зонирование
Практика проектирования улично-дорожной сети в российских городах отталкивается от сложившейся линейной, радиальной или диаметральной структуры расселения с учетом размещения объектов капитального строительства в системе замкнутой, линейной свободной или микрорайонной свободной планировки. При этом традиционным является подход к формированию прямолинейных систем магистралей и прямоугольных примыканий в составе сети.
В реальности стоимость строительства и эксплуатации объектов улично-дорожной сети во многом определяется инженерно-геологическими свойствами грунтов, что предполагает детальное картографирование территории и анализ экономических альтернатив различных конфигураций элементов улично-дорожной сети. К сожалению, данный аспект планирования, особенно в условиях равнинных городов, в Российской Федерации, как правило, не учитывается, хотя он мог бы привести к сокращению общестроительных затрат на 20–25% и увеличить сроки межремонтной эксплуатации улично-дорожной сети на 20% (для новых участков системы при рациональном их размещении).
Кроме того, современные социально-экономические реалии вызывают необходимость учитывать при проектировании объектов транспортной и инженерной инфраструктуры стоимость выкупа земель у частных собственников и владельцев. Для многих регионов Российской Федерации переход к эстакадному и тоннельному строительству на малых площадях уже является менее затратным, особенно при транспортном строительстве.
Важным вопросом при проектировании и строительстве новых объектов любого назначения является учет изменения сложившихся матриц корреспонденций в отношении перемещения трудовых ресурсов (как индивидуальным, так и общественным транспортом), нагрузки на сети отопления, водоснабжения, канализации, электрические сети, перемещения грузов всеми видами транспорта.
Рассмотрение косвенных эффектов строительства объектов различного назначения, альтернативных вариантов использования земельных участков, снижение сопряженных затрат на развитие, функционирование и обслуживание транспортной и инженерной инфраструктуры должны стать важнейшими элементами планирования.
Необходим территориально-экономический анализ размещения крупных и средних объектов жилищного, общественно-делового и производственного назначения. На его основе в генеральных планах и правилах землепользования и застройки должны вводиться дополнительные ограничения объемов строительства для конкретных функциональных (территориальных) зон и земельных участков.
Наиболее актуальным является ограничение высотности, иных параметров строительства как в исторических, центральных частях населенных пунктов, так и в районах современной общественно-деловой и жилой многоквартирной застройки. Мотивацией являются не только соображения сохранения эстетической (культурно-исторической) ценности и соблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических нормативов, но и то, что плотность застройки выше критического уровня будет усиливать комплекс проблем по использованию транспортной и инженерной инфраструктуры. Теоретически любые подобные проблемы могут быть решены, вопрос в стоимости такого решения для региональных и муниципальных бюджетов. Общим правилом в условиях Российской Федерации должно стать формирование среднеплотной застройки и распределенных городских (районных, в крупных и крупнейших городах) центров.
Конкурентное размещение
Третья задача заключается в определении закономерностей размещения «взаимоисключающих» по соображениям экологической, санитарно-эпидемиологической и иной безопасности, а также аргументам социально-политического характера объектов капитального строительства.
Наиболее типична проблема размещения в регионе объектов нефтедобычи или «грязного» производства (высшие классы опасности по санитарно-эпидемиологической классификации) и использования экологически чувствительных ресурсов (например, рыбных запасов, курортов, лечебно-оздоровительных местностей).
Рис. 2. Пос. Пангоды. Правила землепользования и застройки. Градостроительное зонирование
Как правило, экономические преференции, ожидаемые регионами и муниципалитетами от размещения крупных производственных объектов, в значительной степени преувеличены, так как наряду с ростом поступлений в бюджеты всех уровней от налога на прибыль, земельного налога и налога на доходы физических лиц одновременно возрастут (при соблюдении надлежащего уровня социальной обеспеченности и экологического благополучия населения) и расходы на строительство и содержание объектов инфраструктуры.
К сожалению, в практике проектирования принято считать, что любой крупный промышленный объект, размещение которого в конкретном регионе (муниципалитете) целесообразно с точки зрения рентабельности производства (и, как следствие, доходов компании — собственника объекта), является однозначно эффективным и для территории в целом. Соответствующие общеэкономические расчеты, включая анализ упущенных выгод местных и региональных бюджетов от альтернативного использования земельных участков, не проводятся.
Казалось бы, в условиях экономического кризиса главной мотивацией органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны стать привлечение гарантированных инвестиций и создание большего числа рабочих мест на подведомственной территории.
Однако практика планирования демонстрирует, что рассматриваемые цели не всегда корреллируют между собой. Известны примеры крупных городов, в которых новое промышленное строительство основывается на привлечении вахтовым методом рабочей силы из других регионов Российской Федерации и государств, при том, что местные трудовые ресурсы остаются невостребованными, а органы местного самоуправления несут существенные затраты социального характера.
В любом случае, необходимо учитывать косвенные экономические и территориальные эффекты от размещения объектов капитального строительства, в том числе анализировать затраты на отселение из санитарно-защитных зон, изменение стоимости смежных и близко расположенных земельных участков (в будущем приведет к снижению налога на имущество и, как следствие, выпадению доходов из бюджетов муниципальных образований), дополнительные затраты на водообеспечение, необходимость развития транспортной и иной инфраструктуры.
Модели проектирования
Важнейшей же, на наш взгляд, является задача перехода от модели «проектирования под конкретный объект» к модели «проектирования зон функционально-экономического характера», особенно в отношении объектов производственной и общественно-деловой сферы.
В Российской Федерации существует два устоявшихся мифа проектирования. Первый гласит, что разнообразие технологий в промышленности и других отраслях так велико, что каждый объект обладает уникальными характеристиками и должен «привязываться» к территории индивидуально. Согласно второму, любое градостроительное (планировочное) решение носит научно обоснованный характер и предусматривает единственно верный вариант взаимного размещения объектов — самый экономически эффективный и социально-экологически приемлемый.
Первый миф опровергается длительным (более 30 лет) практическим применением классификаторов инвестиционных объектов (используются в Японии, США, Канаде, отдельных странах Европейского союза, Китае; наиболее известен классификатор Всемирного банка). Подобные классификаторы являются одновременно и классификаторами технологий, определяющими для производств (и некоторых объектов непроизводственной сферы) оптимальный объем (для типизированного модуля) выпуска продукции, требования к трудовым ресурсам (численность занятых, качество человеческого потенциала), инициируемые грузопотоки, удельные потребности в воде, энергии и иных ресурсах, удельное загрязнение окружающей среды.
Для градостроительного проектирования и территориального планирования применение подобных классификаторов означает существенное упрощение задач и создание базовых основ для диверсификации экономического развития территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Сложившаяся практика проектирования приводит к «отображению» производственных зон, как правило, только в двух случаях: существует конкретный инвестор с четкими параметрами проекта или высказано желание высшего должностного лица территории разместить объект с определенными параметрами.
Лишь немногие регионы и муниципалитеты накопили опыт проектирования производственных зон определенных кластеров (машиностроительный, пищевой и т. д.) или определенного уровня негативного воздействия на окружающую среду.
В современных условиях парадигма проектирования зон производственного, коммунального и общественного-делового назначения должна исходить из следующего:
— на территории живут люди, обладающие определенным кадровым потенциалом, и этот потенциал должен сохраняться и, как минимум, воспроизводиться;
— территория обеспечена определенными ресурсами (ресурсы недр, лесные, агроклиматические, рекреационные и пр.), которые нужно экономически целесообразно использовать;
— для использования ресурсов существует (может быть создана) определенная инфраструктура, прежде всего объекты транспорта и инженерного обеспечения (включая резерв мощностей энерго-, водоснабжения);
— в условиях различной экономической конъюнктуры будут востребованы разные ресурсы и объекты инфраструктуры, но человеческий потенциал должен использоваться всегда, иначе он начнет сокращаться.
В рассматриваемой парадигме производственные и общественно-деловые зоны проектируются не под конкретный объект, а под возможное альтернативное размещение объектов со сходными показателями использования человеческого потенциала, ресурсов территории и объектов существующей и перспективной инфраструктуры.
Следование мифу о «научно обоснованном подходе» может привести к строительству таких объектов, оценка востребованности которых населением в будущем может оказаться неоднозначной.
В чем же несовершенство сложившейся модели?
Известно, что рынок экспертов (экспертные организации в области градостроительного проектирования и стратегического социально-экономического планирования) характеризуется широким разнообразием представленных мнений, и при желании не составит труда найти единомышленников или противников по отношению к любой технологии, любому варианту размещения того или иного объекта, причем поддерживающих или опровергающих аргументированно и искренне.
Опыт стран с длительной историей муниципального планирования демонстрирует большую эффективность так называемого подхода социальной приемлемости. Такая модель предполагает, что экспертное сообщество формулирует несколько вариантов решения, каждый из которых оценивается по рискам и позитивным эффектам реализации, а затем предоставляется лицам, принимающим решения (для градостроительного проектирования — в соответствующие органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).
Решение о выборе того или иного варианта развития принимается политически, и ответственность за последствия его исполнения несет принимавший орган, что и предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации в отношении документов территориального планирования.
RSS
Реклама
