А.Н. Береговских (ИТП «Град», Омск)

Согласно Градостроительному кодексу РФ, уже в течение трех лет (с 1 июля 2006 г.) все муниципальные районы и городские округа России должны вести информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), которые призваны повысить эффективность градостроительных решений в муниципальных образованиях (МО), обеспечить их публичность, создать условия для роста инвестиционного потенциала территорий. Градостроительный кодекс РФ предусмотрел создание и ведение ИСОГД только в муниципальных районах и городских округах, предполагая, что все решения относительно развития конкретной территории будут приниматься на низовом уровне, т. е. там, где устанавливаются градостроительные регламенты и принимаются решения о застройке земельных участков. Муниципальные ИСОГД должны содержать все сведения градостроительного характера относительно территорий муниципального образования, принятые органами федеральной и региональной власти, а также непосредственно органами местного самоуправления.

До 1 января 2010 г. в РФ должна завершиться подготовка документов территориального планирования на всех уровнях: Российской Федерации; субъектов Российской Федерации; муниципальных образований. Документы территориального планирования составляют основной ресурс ИСОГД, они формируют содержание трех ее первых разделов. Таким образом, в муниципальных ИСОГД должны сосредоточиться решения, принятые на трех уровнях власти, т. е. решения схемы территориального планирования РФ (а их может быть несколько десятков) должны быть рассортированы по МО и представлены в виде сведений первого раздела ИСОГД в каждый муниципалитет, интересы которого оказались ими затронуты; решения схемы территориального планирования субъекта РФ должны быть рассортированы по всем МО, входящим в его состав, и представлены в виде сведений второго раздела ИСОГД.

Состояние информационных ресурсов первых двух разделов в настоящее время можно охарактеризовать фразой — пустота и ожидание неизвестно чего. То ли в каждый муниципалитет нужно направлять копии принятых схем территориального планирования РФ и субъектов РФ, то ли нужно «выстричь» из схем всю информацию, касающуюся муниципального образования. Или правильнее будет определить состав нужных данных, систему требований к их формированию и правила представления в органы, уполномоченные на ведение ИСОГД?

Пока нет ответов на поставленные вопросы, соответственно нет и результатов. Любому грамотному руководителю известно, чтобы поручение было выполнено, его, как минимум, необходимо внятно сформулировать. А если еще установить сроки, назначить ответственного и создать условия мотивации качественного исполнения поручения, можно быть уверенным, что оно будет выполнено на самом высоком уровне.

По нашему мнению, лишняя информация не просто бесполезна, она вредна. Муниципалитетам не нужны федеральные и региональные схемы территориального планирования в полном объеме. Необходимо установить единые требования к формированию информационных ресурсов системы в целом, но в первую очередь это актуально для первых разделов информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, так как они должны «собираться» и «разбираться» всеми органами государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации.

Сведения, извлекаемые из документов территориального планирования РФ и субъектов РФ и подлежащие размещению в ИСОГД, должны включать текстовую и графическую части.

Текстовая часть представляет собой выдержки из положений территориального планирования, в том числе:
— решения по изменению границ административно-территориального деления;
— решения по установлению зон с особыми условиями использования территорий федерального (регионального) значения;
— реестры объектов федерального (регионального) значения и их основные характеристики;
— другие решения.
Графическая часть должна представлять собой схему (схемы) в границах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования, на которой отображены принятые и описанные в текстовой части решения. Нет необходимости формировать ресурсы о современном состоянии территории, ее комплексной оценке. Этот информационный блок должен вестись на низовом уровне, что, безусловно, обеспечит более высокую точность его сведений.

Допустим, чудесным образом правила формирования важнейших градостроительных ресурсов будут установлены. Кто, где и на какие средства будет создавать эти ресурсы? Кто при принятии каждой федеральной схемы территориального планирования будет последовательно и тщательно проводить анализ документов, систематизировать их относительно причастности к региону, а затем и муниципальным образованиям? Аналогичные вопросы возникают в отношении документов территориального планирования регионального уровня.

Трудно представить, что кто-то будет отправлять в муниципалитеты все федеральные и региональные документы, а там, на месте, специалисты служб ИСОГД будут извлекать нужное и заносить в соответствующие разделы. Если установлено требование размещать в муниципальных ИСОГД градостроительные данные федерального и регионального уровня, значит, они должны где-то формироваться. Вывод настолько очевиден, что не поднять в очередной раз тему срочности внедрения трехуровневой ИСОГД в России просто нельзя. Настало время вспомнить Концепцию информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, разработанную ГИС-Ассоциацией в 2005 г., уточнить ее положения на основе накопленного за три года опыта по реализации Градостроительного кодекса РФ, внедрению различных подходов и методик градостроительного проектирования и созданию информационных систем, а затем направить соответствующие предложения по внесению изменений в седьмую главу Градостроительного кодекса РФ.

На основе анализа действующих ИСОГД выявлены основные проблемы, устранение которых обеспечило бы успешное ведение систем. Приводимый перечень нерешенных задач призван дать представление о характере и объеме мероприятий, которые необходимо реализовать для того, чтобы аббревиатура ИСОГД при расшифровке соответствовала понятию «информационная система обеспечения градостроительной деятельности», а не скрывала нечто иное. Справочно напоминаем, что градостроительная деятельность — это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

К основным нерешенным задачам информационного обеспечения градостроительной деятельности в России можно отнести следующие:
— до сих пор не установлены требования к формированию первого и второго разделов (документы территориального планирования РФ и субъектов РФ) ИСОГД. Необходимо утвердить минимальный (обязательный) состав сведений, извлекаемых из схем территориального планирования в части, касающейся муниципального района и городского округа;
— не установлен порядок внесения изменений в документы территориального планирования одного уровня в связи с необходимостью устранения противоречий и приведения его в соответствие с решениями документа другого уровня, например, если в схеме территориального планирования субъекта РФ предусмотрено строительство автомобильной дороги, а в схеме территориального планирования муниципального района ее нет, то кто должен инициировать и финансировать внесение изменений, в какой срок они должны быть внесены, в каком объеме должна готовиться документация по внесению изменений, каковы процедуры согласований, утверждения изменений и порядок их внесения в ИСОГД?;
— не установлены требования к минимальному (обязательному) составу сведений (документов) шестого раздела ИСОГОД (изученность природных и техногенных условий на основании результатов инженерных изысканий), перечень необходимых документов,
форма, сроки, условия, а также ответственные за их предоставление;
— не установлены сроки формирования дел о застроенных земельных участках (да и нужно ли формировать дело, если никаких градостроительных действий по отношению к этому участку не планируется);
— не установлены требования к минимальному (обязательному) составу сведений (документов) девятого раздела ИСОГД (геодезические и картографические материалы).
Кроме того, не решен вопрос о месте хранения топографо-геодезических данных, которые являются исходной, а не содержательной частью документа (речь идет о муниципальном картографическом фонде, дежурном и адресном планах, хотя это уже не совсем правильные термины, например, план отводов земельных участков — теперь кадастровая карта).

Информация о границах и правах на земельные участки должна быть актуальной, из чего следует, что кадастр недвижимости должен быть сформирован в электронном виде и вестись обученными специалистами по определенным правилам. Самое удивительное, что органы, уполномоченные на ведение государственного кадастра недвижимости, это понимают, они разрабатывают и утверждают правила ведения кадастра, специальное программное обеспечение, обучают специалистов и регулярно организуют их переподготовку на базе созданных во всех федеральных округах кадастровых центров.

Неужели градостроительная деятельность, планирование эффективного развития территорий заслуживает меньшего государственного внимания и контроля, чем иные сферы? Неужели градостроительное сообщество не в силах разработать правила создания полноценных информационно-аналитических систем обеспечения градостроительной деятельности в Российской Федерации, ее субъектах и муниципальных образованиях?

Выводы и предложения по совершенствованию ИСОГД можно сформулировать следующим образом.

ИСОГД МО не может быть эффективной, если не обеспечивает управленческие процессы градостроительной деятельности, не оптимизирует реализацию стандартных функций и предоставление муниципальных услуг.

ИСОГД МО обязательно должна быть автоматизирована и связана с управленческой деятельностью органов архитектуры и градостроительства на муниципальном и региональном уровнях.

ИСОГД МО должна обеспечивать получение всех легитимных данных (в том числе аналитических) о современном состоянии территории и ее планируемых изменениях заинтересованными лицами.

Чтобы полноценно осуществлять полномочия в сфере градостроительной деятельности, органы архитектуры и градостроительства должны иметь постоянно обновляемую и дополняемую информацию о современном состоянии территории (раньше это был дежурный план, который должна сменить инфраструктура пространственных данных, включающая в себя единую адресную систему) и всех принятых градостроительных решениях по поводу ее развития (федеральные и региональные документы территориального планирования, касающиеся муниципального образования; документация по планировке территорий, на которых предусмотрено размещение объектов федерального и регионального значения; градостроительная документация муниципального уровня).

Формирование перечисленных информационных ресурсов и их эффективное использование невозможны без создания комплексной системы управления градостроительным развитием территории муниципального образования.

Информация — обязательная, но недостаточная часть системы. Комплексная информационно-аналитическая система управления градостроительным развитием территории должна включать блоки: нормативно-правовой, организационный, информационный, технологический.

ИСОГД — часть комплексной системы управления развитием территории России. Ведение ИСОГД, как и управление развитием территории, должно осуществляться на уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Правовое регулирование деятельности по ведению ИСОГД должно быть усовершенствовано путем внесения соответствующих изменений в Градостроительный кодекс РФ, федеральные законы № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 9 февраля 2009 г. и № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные и региональные законы, нормативно-правовые и нормативно-технические документы федерального, регионального и муниципального уровней.

Работа по реализации намеченного плана непростая, но чрезвычайно важная и не должна быть отложена. Национальная гильдия градостроителей совместно с ГИС-Ассоциацией в инициативном порядке приняла решение о подготовке проектов необходимых документов. Мы приглашаем всех заинтересованных и ориентирующихся в разрабатываемой теме лиц принять участие в деятельности инициативной группы.