Территориально-транспортное планирование. Новый элемент стратегического планирования
М.Л. Петрович (ЗАО «Петербургский НИПИГрад»)
Территориально-транспортное планирование
Территориально-транспортное планирование — относительно новое понятие, введенное для обозначения деятельности по планированию развития транспортного каркаса территорий муниципальных образований и регионов. Этот вид планирования, по нашему представлению, является частью градостроительной деятельности и деятельности по территориальному планированию (рис. 1).
Определение упомянутых базовых понятий дано в ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ: «1) градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства; 2) территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий».
Транспортный каркас территории
Необходимость введения нового понятия обусловлена тем, что в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации транспортная инфраструктура территории рассматривается как набор отдельных объектов капитального строительства, подведомственным различным субъектам градостроительной деятельности. В законе, регулирующем градостроительную деятельность, отсутствует целостное представление объектов инфраструктуры, составляющих транспортный каркас территории. Планирование развития этих объектов разнесено по документам различных уровней. Планирование объектов местного значения осуществляется в таких документах, как генеральные планы населенных пунктов, городских округов, схемы территориального планирования муниципального района. Объекты регионального значения должны рассматриваться в схемах территориального планирования регионов. Закон не запрещает рассматривать их взаимосвязь с объектами других уровней, но и не указывает на необходимость комплексного планирования. Результатом является то, что в условиях дефицита времени и финансовых ресурсов во многих проектах «чужие» объекты инфраструктуры просто не рассматриваются и даже не упоминаются. Это ведет к появлению документов, в которых фигурируют фрагменты дорог без привязки к дорожной сети и отдельные объекты строительства - вне системы мероприятий. Теряются такие эффективные и необходимые средства улучшения транспортной ситуации, как развитие систем организации движения, своевременное резервирование территорий для прокладки дорог регионального и федерального значения, повышение эффективности работы общественного транспорта. Все это в совокупности, безусловно, не способствует реализации национальной программы повышения безопасности дорожного движения.
Истоки недостаточно глубокой проработки норм, регулирующих развитие транспортного каркаса, лежат в природе объекта регулирования — градостроительной деятельности. В предыдущее десятилетие (1990-е — начало 2000-х годов) приоритетными были вопросы передачи и регистрации прав на землю, межевания, установления градостроительных регламентов застройки. Градостроительный кодекс РФ (в совокупности с Земельным кодексом РФ) дал основу для создания механизма взаимодействия участников градостроительной деятельности при решении этих вопросов, сконцентрировал внимание на функциональном и «территориальном» зонировании, выстроил последовательность действий от территориального планирования до выдачи разрешения на строительство. В середине 2000-х годов обозначились новые задачи системы управления территориями. Все более значимыми ограничителями развития городов в целом и каждого городского участка в отдельности становятся транспортные проблемы. Поэтому предлагается рассматривать территориально-транспортное планирование как составную часть территориального планирования и подвид градостроительной деятельности.
Необходимость обособления территориально-транспортного планирования
Необходимость обособления территориально-транспортного планирования диктуется, по меньшей мере, тремя обстоятельствами:
— явным отставанием уровня развития транспортных систем от потребностей населения. Транспортные проблемы сдерживают развитие территорий, снижают эффективность капиталовложений в различные сферы деятельности. Низкий уровень безопасности дорожного движения становится национальной проблемой;
— высокой стоимостью мероприятий по модернизации транспортных систем, длительными сроками их реализации и сложной схемой возврата вложенных средств. Как правило, для осуществления минимального перечня работ по транспортному строительству требуется объем капиталовложений, превышающий городской бюджет в несколько раз;
— невозможностью решения транспортных проблем путем строительства двух-трех объектов в рамках какого-либо одного вида деятельности и в отрыве от объектов, находящихся в ведении других уровней власти, соседних муниципальных образований и регионов. Например, ликвидация опасного в аварийном отношении места на магистрали, соединяющей аэропорт с центром города, может потребовать активных действий федеральной инспекции ГИБДД, муниципальной службы организации движения, отвода транзитного движения на региональную обходную дорогу, согласования с соседними муниципальными образованиями планов использования прилегающих территорий, улучшения организации движения общественного муниципального транспорта. Успешно такой комплекс мероприятий можно осуществить только при условии соблюдения баланса интересов всех действующих лиц, что требует тщательного планирования преобразований работы транспортной системы.
Территориальная транспортная система
Объект территориально-транспортного планирования, если мы поставили своей целью развитие территории, — это территориальная транспортная система, а системообразующим фактором выступают органы управления территориями. Исходя из этого, можно дать следующие определения.
Транспортные системы поселений — системы, включающие в себя улицы и дороги поселения, другие объекты транспортной инфраструктуры местного значения, объекты транспортной инфраструктуры регионального и федерального значения, находящиеся в границах территории поселения, за исключением объектов, не имеющих связей с местной сетью (проходящих транзитом), а также жизненно важные элементы транспортных сетей поселений, расположенные на прилегающих территориях (объездные дороги и их элементы, аэропорты и т. д.).
Транспортные системы городских округов — системы, включающие в себя улицы и дороги, другие объекты транспортной инфраструктуры местного, регионального и федерального значения, находящиеся на территории городских округов, а также жизненно важные элементы транспортных сетей городских округов, располагающиеся на прилегающих территориях (объездные дороги и их элементы, аэропорты и т. д.).
Транспортные системы муниципальных районов — системы, включающие в себя транспортные системы поселений, межселенные дороги, другие объекты транспортной инфраструктуры местного, регионального и федерального значения, находящиеся на территории муниципальных районов, а также жизненно важные элементы транспортных сетей муниципальных районов, расположенные на прилегающих территориях (объездные дороги и их элементы, аэропорты и т. д.).
Транспортные системы регионов — системы, включающие в себя транспортные системы городских округов и муниципальных районов, объекты транспортной инфраструктуры федерального значения, находящиеся на территории региона.
Задачи, виды деятельности и документы территориально-транспортного планирования
Задачи, виды деятельности и документы территориально-транспортного планирования, если рассматривать их в самых общих чертах, имеют целью поиск баланса интересов разных уровней власти, власти и населения, различных видов деятельности. Результат решения задач — согласованное распределение ресурсов (финансовых, территориальных, организационных, материальных), направляемых на развитие территориальной транспортной системы участниками деятельности.
Образцы задач территориально-транспортного планирования на примере комплексной транспортной схемы Перми приведены на рис. 2–4.
Рис. 2. Соглашения между муниципальными образованиями, органами государственной власти, государственными предприятиями
Рис. 3. Соглашения между соседними муниципальными образованиями
Рис. 4. Разумная конкуренция с другими
Транслируя общую цель поиска баланса интересов на уровень муниципального образования или региона, можно получить перечень задач в привычных терминах. Пример для городского округа приведен в таблице.
Документы территориально-транспортного планирования
Документы, в которых ведется планирование развития территориальных транспортных систем, и документы планировки и строительства можно связать в общую систему документов территориально-транспортного планирования и проектирования (рис. 5).
Рис. 5. Документы территориально-транспортного планирования и проектирования
Среди прочих на рис. 5 значатся относительно новые документы — комплексные транспортные схемы, предваряющие разработку (корректуру) генеральных планов или схем территориального планирования. На наш взгляд, именно в рамках этих документов должны проводиться исследования транспортной ситуации, прогнозирование, выбор вариантов. Тогда на стадии разработки (корректуры) генеральных планов может быть применено одно из ранее найденных решений, что существенно ускорит разработку стратегий.
В состав документов планировки дополнительно включены проекты организации улично-дорожной сети и проекты планировки улиц. Первые служат «мостиком», связывающим документы планирования с документами планировки, в них рассматриваются улично-дорожная сеть и элементы транспортной системы по муниципальному образованию в целом или по его обособленной планировочной части. Вторые разрабатываются для взаимной увязки элементов улиц в пределах их территорий.
Рис. 6. Схема дорожной сети. Проектные предложения (с градостроительной класификацией)
Экспериментальное применение системы территориально-транспортного планирования
Экспериментальное применение системы территориально-транспортного планирования в рамках проектной деятельности показывает ее жизнеспособность и эффективность. Многие элементы системы взяты из практики транспортно-градостроительного планирования и проектирования Санкт-Петербурга. С использованием изложенных подходов в 2004–2009 гг. специалистами ЗАО «Петербургский НИПИГрад» были разработаны транспортные разделы проектов генеральных планов Ростова-на-Дону, Астрахани, Барнаула, Волгодонска, схем территориального планирования Пензенской области, юго-западной части Ростовской области, Хабаровского муниципального района (генеральный подрядчик — ФГУП «РосНИПИ Урбанистики»), генеральных планов городов Гатчина («Ленгипрогор»), Новый Уренгой и Ишим (ИТП «Град»).
RSS
Реклама
Территориально-транспортное планирование — относительно новое понятие, введенное для обозначения деятельности по планированию развития транспортного каркаса территорий муниципальных образований и регионов. Этот вид планирования, по нашему представлению, является частью градостроительной деятельности и деятельности по территориальному планированию (рис. 1).
