А.А. Черненков (РосНИПИ Урбанистики, Санкт-Петербург)

Современный этап развития такой сверхсложной области деятельности, как градостроительство [1] (градостроительное проектирование [2], градорегулирование [3], градоустройство [4], градоведение [5]), ставит больше вопросов, теоретических и практических, чем дает ответов.

Многие из проблем полностью выпадают из сферы внимания как государства, так и научного сообщества. Вероятно, это происходит вследствие определенного онтологического вакуума, окружившего градостроительное проектирование в 90-е годы ХХ века, разрыва между прошлым и настоящим — вроде бы оно (проектирование) было, а вроде бы его и не было…

Тем не менее, деньги на подготовку градостроительных документов выделяются, документы разрабатываются и утверждаются, на их основании (хочется надеяться) принимаются те или иные управленческие решения…

В описываемой ситуации особую остроту приобретает вопрос о «жизнеспособности» градостроительных документов, их реализуемости. Подчеркну — не реалистичности проектных решений, а именно реализуемости в административной практике. Ведь по градостроительным документам должно осуществляться развитие территорий!

Очевидно, что недостаточный объем и поверхностный анализ исходных данных, просчеты в проектных предложениях, оторванность выводов от конкретных условий и обстоятельств, «фантастичность» некоторых предложений не способствуют реализуемости документа в целом.

Однако помимо содержательной градостроительной составляющей есть еще и организационная сторона вопроса — юридический механизм воплощения в жизнь запланированных мероприятий, который, по сути, предопределен механизмом политического (государственного и муниципального) управления. «Принципиальное содержание системы принятия градостроительных решений в любых социально-экономических координатах (при любой модели управления развитием города) сводится к проблеме перехода от существующего положения (исходная ситуация) к желаемому (целевая ситуация) путем использования определенных ресурсов и рычагов управления. Различия именно в этом последнем пункте имеют принципиальное значение и приводят к формированию совершенно разных механизмов принятия градостроительных решений. И что весьма существенно — методов их разработки. Таким образом, градостроительное проектирование оказывается тесно связанным с механизмом управления» [2, с. 6, 7].

С учетом сегодняшних реалий (Россия — демократическое правовое федеративное государство) механизм реализации градостроительных предложений представляет собой совокупность юридических инструментов (в том числе с экономическим содержанием), позволяющих принимать градостроительные управленческие решения и осуществлять их.

В данном случае оценивается не качество проектного предложения, а только возможность его реализации! «Ни одно решение не может быть эффективным, если с самого начала в нем не заложены возможности реализации» [6]. Следовательно, если проектное предложение можно реализовать, если есть юридические «дорожки», ведущие к желаемой цели, то предложение корректно и дальнейшее развитие событий будет зависеть от его «градостроительного качества». Если же изначально отсутствует юридическая возможность практической реализации, то каким бы качественным (профессиональным) ни было проектное решение, оно не будет воплощено.

Примеров градостроительных предложений¹, не имеющих вообще или имеющих недостаточную проработку юридических механизмов реализации в конкретном проекте («управляющих воздействий» [7]), довольно много. Вот только некоторые из них:
— изменение границ муниципальных образований или населенных пунктов;
— перевод земель из одной категории в другую;
— изъятие или резервирование земель для государственных или муниципальных нужд;
— контроль за использованием и охрана компонентов природной среды (земли, почвы, лесов, водных объектов, атмосферного воздуха и т. д.);
— выделение пригородных зон (в том числе зеленых зон);
— отображение зон с особыми условиями использования территории;
— определение границ межселенных территорий;
— «вынос» предприятий² и многие другие.
Особо следует выделить те проблемы, которые проектировщики часто игнорируют, «увлекаясь» градостроительной составляющей, что также ставит под сомнение реализуемость тех или иных предложений:
— реализация полномочий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований;
— вопросы чужой собственности на землю;
— смешение публичных и частных интересов.

Одной из основных причин подобного положения дел является правовой нигилизм самих градостроителей [1, с. 49]. Почему-то мы до сих пор недооцениваем закон, не обращаем внимания на его значимость (вплоть до всеобщей обязательности) в социальной жизни вообще и в градостроительном проектировании в частности. Составной частью такого нигилизма является неправильное обращение с законом, что выражается в неумении его читать, анализировать и, соответственно, толковать.

Ярким примером некорректного прочтения нормативных актов служит утверждение, согласно которому градостроительное законодательство обязывает муниципальные образования иметь документы территориального планирования к 1 января 2010 года. Это не так. Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» не содержит «положительного» (прямого) обязывания муниципалитетов иметь документы территориального планирования к конкретной дате. В статье 3 установлены строго определенные последствия, которые наступят с 1 января 2010 г. при отсутствии документов территориального планирования и градостроительного зонирования, но обязанности нет.

Вернемся, однако, к механизму реализации. Как представляется, исходя из описанного выше, учет механизма реализации проектных решений должен проводиться на стадии проектирования, т. е. осуществляться проектировщиком. Необходимо изначально проектировать так, чтобы это было процессуально осуществимо! В противном случае нарушается один из основных принципов градостроительного проектирования — принцип управленческой эффективности [9].

К сожалению, данному вопросу редко уделяется полноценное внимание проектировщиков; акцент в работе смещен в сторону проработки градостроительных (территориально-пространственных и иных) решений. Вероятно, такая «привычка» осталась со времен СССР, когда, во-первых, абсолютно все ресурсы находились в единой государственной собственности, а во-вторых, существовал один собственник администратор — государство, и теоретически вопрос о реализуемости градостроительной документации не стоял.

Более того, «авторитет» градостроительства (особенно градостроительного планирования) в стране был невысок, и на общегосударственном уровне в этом отношении СССР очень сильно проигрывал царской России. К тому же, в отличие от последней, в Советском Союзе не было действенного градостроительного законодательства [1, с. 28].

Изменившиеся геополитические, социально-экономические и другие условия в современной России обострили проблемы теории и практики градостроительного проектирования. Главным образом это связано с методологией проектирования, которая требует кардинального пересмотра [1, с. 49–50; 2, с. 5; 10]. Но кроме этого, с учетом развития градостроительного и земельного законодательства, реформирования территориальной организации местного самоуправления, совершенствования федерализма и других политических «потрясений», требуется, как уже отмечалось, «подстройка» проектирования именно под механизм управления, ведь «в ХХ веке Россия дважды совершала крупномасштабные переходы от одного типа общества к другому. В 1917 г. она перешла от капитализма к социализму, а в 1991 г. совершила обратное движение — от социализма к капитализму. И в том, и в другом случае глобальный переход представлял собой, прежде всего, управленческую революцию» [11].

Специфика любого современного цивилизованного государства, как бы это банально ни звучало, заключается в функционировании его (государства) и его институтов исключительно в правовом поле, определяющем статус, компетенцию, полномочия физических и юридических лиц, органов и должностных лиц публичной власти. В конечном итоге, любое социально значимое управление, в том числе государственное (муниципальное), должно осуществляться на основе права [12, 13]!

Следует обратить внимание на один существеннейший нюанс — административно-командная система управления Советским государством также базировалась на юридических нормах, издаваемых государством, т.е. на материальном праве. Но в данном случае подчеркивается не различие в правопонимании, а учет «внешних» обстоятельств, влияющих на формирование и функционирование права и отсутствующих в социалистическом государстве, в первую очередь — рыночный тип экономических отношений.

Таким образом, в области публично-правового управления3 позволительно говорить о политическом менеджменте в рыночном обществе, противопоставляя его административной системе нерыночного общества [11, c. 162–182]. И сегодня одна из первостепенных задач российского градостроительства — отойти от «логики» административной системы нерыночного общества, уделить должное внимание юридической и экономической (в широком смысле) сторонам градостроительных проектных предложений, «соединить» право и рыночную экономику. Прав автор [14], когда пишет, что «наступило время создания нового направления в академической науке — градостроительной экономики, в основу которой должен быть заложен принцип экономической эффективности планируемых и осуществляемых действий, то есть принцип прибыльности» (об эффективности управленческой — см. выше).

Характерный недочет нерыночного и неправового подхода — излишняя уверенность в том, что все «решится сверху». Новая граница? Значит новая граница! Новая дорога? Значит новая дорога! Вынос? Значит вынос! Контроль? Значит контроль и наказание! Законодательство, тем не менее, часто по-другому смотрит на данные ситуации.

В качестве общего вывода из сказанного следует констатировать следующее: недооценка влияния правовых механизмов реализации градостроительных предложений снижает управленческую и экономическую эффективность всего документа, но мы в силах влиять на ситуацию.

Список литературы
1. Владимиров В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием. — М.: РААСН, 2000. — 92 с.
2. Смоляр И.М. Принципы градостроительного проектирования и предложения по разработке генеральных планов городов в новых социально-экономических условиях. — М.: РААСН, 1995. — 96 с.
3. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости / Под ред. Э.К. Трутнева. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. — 296 с.
4. Вильнер М.Я. Градоустройство. Почему его проблемы актуальны для возрождающейся России? // Зодчий. 21 век. — 2002. — № 2 (6).
5. Лола А.М. Основы градоведения и теории города. — М.: КомКнига, 2005. — 324 с.
6. Друкер П.Ф. Эффективный управляющий. — М.: Book Chamber International, 2008. — С. 173.
7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М.: Омега-Л, 2005. — С. 44–50.
8. Шевченко Э.А. В поисках города // Зодчий. 21 век. — 2009. — №1 (30). — С. 2.
9. Береговских А.Н., Шинкевич Д.В. Управление развитием территорий и градостроительная документация. Ч. 3: Кому? Зачем? Какая? Нужна градостроительная документация. — Омск: ИТП «Град», 2008. — С. 115–119.
10. Тарасова Л.Г Смена парадигм в развитии теории и практики градостроительства // Архитектура и строительство России. — 2009. — № 3. — С. 29–37.
11. Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления: фундаментальный курс. — М.: Деловая книга, 2008. — С. 211.
12. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. — М.: Формула права, 2007. — 485 с.
13. Донцов Д.Г., Юшкова Н.Г. Генеральные планы городов: современные методы разработки и особенности реализации. — Волгоград: ВолгГАСУ, 2004. — 210 с.
14. Каримов А.М. Насущная потребность — градостроительное право // Зодчий. 21 век. — 2002. — № 2(6). — С. 19.

¹ Имеются в виду любые предложения со стороны проектировщиков, касающиеся территориально-пространственных, архитектурно-планировочных, административно-территориальных и иных вопросов развития территории.

² «В этих (новых социально-экономических. — Прим. автора) условиях предложения генплана о «закрытии», «выносе» или «перепрофилировании» предприятий (например, алюминиевого завода, расширяющего выпуск продукции на экспорт), пусть даже продиктованные понятной заботой об экологии, выглядят отголоском прежней директивно-распределительной системы и очень далеки от нынешней реальности» [2, c. 30–31].