Градостроительное зонирование как правовая основа управления городом. Доходы бюджета, конкурентоспособность городов и их привлекательность для жителей — результат градостроительного зонирования.
Градостроительная документация (генеральные планы, правила землепользования и застройки) традиционно рассматривается как инструмент ведения градостроительной политики. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. в качестве основных принципов законодательства о градостроительной деятельности содержит положения о необходимости обеспечения устойчивого развития территорий, учета интересов граждан, соблюдения их прав на благоприятную окружающую среду, здоровье, социальное обеспечение и т. д. В связи с чем представляется важным ответить на два вопроса:
— каким образом градостроительная политика взаимосвязана с социально-экономической политикой при управлении территорией;
— какие нормы градостроительного зонирования оказывают наибольшее влияние на результаты социально-экономической политики.
Конкурентоспособность городов
В существующих экономических условиях решения администраций российских городов и муниципалитетов в отношении градостроительной политики способны оказать значительное влияние на их существование в будущем, негативно или позитивно сказываясь на таких показателях, как: валовый региональный (местный) продукт, бюджетная обеспеченность, численность и структура населения, уровень преступности, продолжительность жизни и др. Поэтому вполне логично желание оценить влияние градостроительных решений на конкурентоспособность городов.
В ближайшие десятилетия основные вызовы социально-экономического характера для российских городов связаны, в первую очередь, с глобализацией экономических процессов, в том числе с перераспределением человеческих ресурсов и значимых объектов экономики в пределах территории Российской Федерации.
Впервые в истории нашей страны в отсутствие плановой экономики и при известной децентрализации управления территорией (в частности, градостроительного планирования) предстоит провести реконструкцию пространственного размещения производительных сил. Процесс, отдаленно напоминающий происходившее в 1880–1890-е годы в связи со строительством сети магистральных железных дорог и развитием тяжелой промышленности, будет сопровождаться значительным сокращением производства на традиционных градообразующих предприятиях, что обусловит ряд социально-экономических эффектов, в том числе снижение бюджетной обеспеченности муниципальных образований и рост безработицы.
Текущая социально-экономическая и градостроительная ситуация во многом определяется внешними факторами, такими как глобализация и связанное с ней динамичное изменение спроса на продукцию различного назначения, производимую в городах. Как следствие, происходит изменение структуры занятости, причем наблюдается возрастание роли человеческого потенциала, способного следовать за потребностями рынка и максимизировать добавленную стоимость с наименьшими затратами ресурсов, как это происходит при развитии инновационной модели экономики.
В сложившихся условиях последовательно снижается эффективность мононаправленной экономики, ориентированной на крупные производственные предприятия с технологиями индустриальной эпохи и значительным числом занятых. Ситуация усугубляется повышением системных рисков, связанных как с выбором направления экономического развития, так и с состоянием транспортной, инженерной и социальной инфраструктур. Наконец, несформированность института собственности на землю играет немаловажную роль в стагнации оборота земельных участков, что снижает возможность быстрого приспособления городской экономики к новым социально-экономическим условиям через проекты реабилитации и перепрофилирования функциональных зон, в частности производственных, сформированных в двадцатом столетии.
Перечисленные процессы следует классифицировать как вызовы современному городскому развитию. Города и муниципалитеты либо выработают эффективную политику деятельности, либо будут постепенно (а в некоторых случаях быстро) деградировать.
В связи с этим перед российскими городами, как управленческими и социально-экономическими образованиями, возникают новые цели:
— обеспечить востребованность и рост человеческого потенциала;
— добиться роста валового регионального продукта;
— повысить эффективность бюджетных и общеэкономических затрат;
— сохранить природный потенциал территории.
Качественно меняются задачи градостроительного развития, но все их многообразие может быть сведено к четырем основным направлениям:
— предоставить территории, на которых могут быть созданы объекты, формирующие рабочие места, отвечающие уровню человеческого потенциала населения города;
— предоставить территории для строительства жилья различного уровня комфортности, адекватного структуре перспективного спроса на него;
— обеспечить доступность объектов транспортной, социальной и инженерной инфраструктур;
— обеспечить соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду.
Соответственно, критерии оценки деятельности городских и муниципальных властей на долгосрочную перспективу оказываются иными, чем принятые в настоящее время. Основным критерием нужно принять адекватность создаваемых рабочих мест и размещаемого жилья, доступных населению инфраструктурных услуг и качества жизни уровню развития человеческого капитала.
Образно можно представить новую модель развития конкурентоспособности городов следующим примером: жителей не интересует конкретная протяженность тротуаров, они оценивают комфортность использования этих тротуаров. Показатель конкурентоспособности крайне прост и очевиден: закрепление в городе или миграция из него социально активного трудоспособного населения, жителей с максимальными образовательным уровнем и уровнем душевого дохода.
Динамичное развитие современной экономической ситуации требует при разработке градостроительной политики перехода к инвариантным решениям. В первую очередь должны рассчитываться базовые сценарии, принимающие во внимание возможность развития демографической ситуации, характер использования природных ресурсов, макроэкономическую ситуацию (такие показатели, как средние располагаемые доходы населения, уровень безработицы, средний уровень социальных выплат, средний уровень трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня и др.).
Необходимо выполнять оценку перспектив развития объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, осуществляемого как за счет средств бюджетов, так и в пределах инвестиционной составляющей. Любой намечаемый проект может не состояться, поэтому городские планировщики обязаны просчитать возможные последствия этого и определиться с тем, какие замещающие решения, в том числе градостроительного характера, потребуются.
Значительную роль играют анализ отраслевых сценариев развития, независимая оценка рыночных перспектив существования крупных промышленных объектов, создание альтернативных центров занятости населения с балансированием уровня занятости, регионального продукта и налоговых доходов между различными отраслями экономики. Наиболее выгодной представляется политика сегментирования градообразующей базы, результатом применения которой является большая устойчивость городов к социально-экономическим кризисам. В связи с этим возрастает роль малого и среднего бизнеса в обеспечении городской стабильности.
Оценка экономических перспектив не может не сопровождаться анализом бюджетных сценариев на период действия документов территориального планирования, в частности, прогнозов по сбору земельного налога, арендной платы за землю, налога на имущество, а также налога на доходы физических лиц. Важнейший вопрос бюджетного анализа: способно ли муниципальное образование сейчас и в будущем поддерживать существующие объекты социальной, транспортной и инженерной инфраструктур, будут ли органы власти располагать средствами на создание новых инфраструктурных объектов.
Также существенным является проведение оценки сценариев развития соседних образований. Здесь возникают следующие вопросы:
— не собираемся ли мы (соседние города, муниципалитеты, регионы) перерабатывать одни и те же природные ресурсы;
— не будем ли мы использовать одни и те же трудовые ресурсы;
— не будем ли мы использовать одни и те же инженерную и транспортную инфраструктуры;
— не приведет ли развитие соседей к ухудшению состояния окружающей среды или утрате природных ресурсов.
На этапе сценарного синтеза вышеописанных систем оценки необходимо выработать градостроительные, планировочные решения, опирающиеся на возможные векторы развития территории, в том числе варианты:
— функционального зонирования;
— плана реализации;
— показателей развития социальной, транспортной и инженерной инфраструктур;
— размещения зон объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения.
При этом градостроительную политику города нельзя отделить от выбора вектора развития человеческого потенциала и базовой структурной модели городской экономики (моно- или многовариантная), а также приоритетов реализации в системе объектов капитального строительства.
Один из важнейших вопросов, вытекающих из выбора вектора развития, — оценка баланса доходов и расходов бюджета при различных вариантах градостроительного зонирования. Грубо можно сформулировать эту проблему следующим образом: что превалирует — производство или жилье? Выверенный ответ даст городу толчок к развитию.
Инструмент конкурентоспособности
Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) были привнесены в российскую действительность для защиты прав собственников земельных участков и иных объектов недвижимого имущества. Вместе с тем, в отечественных реалиях именно правила землепользования и застройки становятся главным инструментом градостроительного обеспечения конкурентоспособности городов.
Градостроительный кодекс Российской Федерации декларирует широкий диапазон целей разработки документации по градостроительному зонированию территории: от глобальных (обеспечение устойчивого развития) до приземленных (создание условий для привлечения инвестиций).
Представляется, что задачи разработки ПЗЗ совсем иные и могут быть сформулированы следующим образом:
— лицо, обладающее вещными правами на земельный участок, иной объект недвижимости, или желающее обладать такими правами, должно быть ознакомлено с процедурой защиты и реализации таких прав;
— земельный участок должен иметь правовой режим использования в связи с созданием объектов капитального строительства и в иных целях.
Российское законодательство содержит нормы, задающие структуру правил землепользования и застройки, которые должны включать общие положения, порядок внесения изменений, порядок применения, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
Вместе с тем, правоприменительная практика демонстрирует возможности использования различных моделей ПЗЗ, зависящих от потребностей муниципальных образований, уровня существующих градостроительных проблем, интенсивности реализации градостроительной политики. Такие модели различаются как с юридико-технической точки зрения, так и с позиций территориального применения устанавливаемых норм.
Следует отличать модель ПЗЗ-компендиума, содержащего инкорпорированные нормы земельного, градостроительного, природно-ресурсного, санитарно-эпидемиологического, экологического и иного законодательства Российской Федерации и (в применимых случаях) субъектов Российской Федерации, от модели ПЗЗ бланкетного характера, включающей преимущественно отсылки к действующим нормам, содержащимся в иных законодательных и нормативно-правовых актах.
Очевидно, что модель ПЗЗ-компендиума более комфортна и дружественна для конечного пользователя — рядового гражданина, инвестора, сотрудника городских служб, но требует более качественной подготовки и постоянного мониторинга, предусматривающего своевременное изменение правил вслед за изменением инкорпорированных норм и осуществляемого компетентными органами государственной власти.
Выбор модели пространственного действия норм ПЗЗ связан с несколькими альтернативами.
Для территориального зонирования чаще всего используется модель правил, устанавливающих категории территориальных зон применительно ко всему муниципальному образованию. Вместе с тем, более гибкой и эффективной является модель выделения планировочных зон (планировочных кварталов), в пределах которых требования к одной и той же категории градостроительного зонирования детализируются (например, в разных планировочных зонах предъявляются различные требования к плотности застройки жилой зоны многоквартирных домов).
По отношению к территории муниципального образования возможно использование следующих подходов:
— правила, действующие на всей территории муниципального образования;
— правила для межселенных территорий;
— правила, действующие на части территории, в том числе: в пределах границ населенного пункта; специально для города и сельских населенных пунктов в составе городского округа; вне пределов границ населенных пунктов; для части территории населенного пункта.
Следующая альтернатива — будут ли ПЗЗ содержать градостроительные регламенты исключительно в отношении градостроительных зон или следует обособить нормы, относящиеся к зонам с особыми условиями использования территорий, не как перечни ограничений правового режима (который и так обычно содержится в федеральном законодательстве), а в форме градостроительных регламентов с выделением разрешенных, условно разрешенных и вспомогательных видов использования земельных участков.
Отдельный вопрос — включение в состав ПЗЗ норм, регулирующих градостроительное развитие на территориях публичного использования. Благодаря Градостроительному кодексу Российской Федерации назвать такие нормы градостроительными регламентами нельзя, хотя по сути они ими являются. При этом целесообразно выделить в пределах муниципального образования две категории территорий публичного использования:
— не входящие в границы градостроительных зон (например, улично-дорожная сеть);
— входящие в границы градостроительных зон (проезды и проходы к земельным участкам, не имеющим общей границы с красными линиями, к объектам капитального строительства федерального, регионального и местного значения и др.).
Стандартные правила землепользования и застройки предусматривают прямое перечисление разрешенных, условно разрешенных и вспомогательных видов использования в градостроительных регламентах. Практика демонстрирует, что из 150–180 существующих групп видов использования (из них более 70 широко распространены) в градостроительных регламентах, как правило, упоминается 20–30 основных. Такой подход создает значительные трудности при квалификации (отнесении) заявок на размещение объектов капитального строительства, прямо не подпадающих под определения видов использования, перечисленных в действующих ПЗЗ. Создаются условия для принятия необоснованных решений и развития коррупции.
Конструктивный выход из ситуации видится во включении в состав правил сводной таблицы, где для всех потенциально существующих видов использования будет указан их правовой режим применительно к каждой категории градостроительных (территориальных) зон в императивной форме — разрешено, условно разрешено, вспомогательное, запрещено.
Наиболее передовой моделью реализации правил землепользования и застройки представляется возможность отнесения норм, касающихся предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, к отдельному документу в составе региональных или местных нормативов градостроительного проектирования. В таком случае правила землепользования и застройки будут содержать ссылку на соответствующие нормативы градостроительного проектирования, и их текстовая часть существенно сократится. Важно, что такой подход позволяет использовать один раз разработанные и утвержденные нормативы градостроительного проектирования при разработке правил землепользования и застройки многих муниципальных образований, входящих в муниципальный район или субъект Российской Федерации.
RSS
Реклама
Градостроительная документация (генеральные планы, правила землепользования и застройки) традиционно рассматривается как инструмент ведения градостроительной политики. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. в качестве основных принципов законодательства о градостроительной деятельности содержит положения о необходимости обеспечения устойчивого развития территорий, учета интересов граждан, соблюдения их прав на благоприятную окружающую среду, здоровье, социальное обеспечение и т. д. В связи с чем представляется важным ответить на два вопроса:
