Вопросы разработки схем территориального планирования субъектов РФ. Необходим увязанный воедино документ, сопряженный по целям, задачам, принципам и методам разработки
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г. в нашей стране разрабатываются схемы территориального планирования двух уровней управления — государственного и муниципального. Первый уровень относится к Российской Федерации в целом и субъектам Российской Федерации, второй — к муниципальным районам, сельским и городским поселениям, городским округам.
В соответствии с кодексом при территориальном планировании субъектов РФ необходимо учитывать положения, содержащиеся в таких документах, как стратегии социально-экономического развития регионов. Эта рекомендация детально не регламентирована, что позволяет создавать названные документы (схемы и стратегии) изолированно друг от друга. Такому положению дел способствует и то обстоятельство, что соответствующие научно-проектные работы курируются разными федеральными органами: схемы — Минрегионом России, стратегии — Минэкономразвития России.
В результате рекомендация о сопряженности документов, направленных на повышение эффективности управления развитием территории, как правило, не выполняется. Увязка положений стратегий и схем имеет место только в тех регионах, где руководители администраций субъектов РФ непосредственно участвуют в разработке обоих документов. В качестве наиболее показательных в этом смысле примеров можно привести Удмуртскую Республику и Вологодскую область.
Начиная с 2005 г. в нормативно-правовую базу территориального планирования нашей страны внесен ряд изменений и дополнений. Количество уже принятых поправок в Градостроительный кодекс РФ свидетельствует о его качестве лучше всякой критики. Но факт остается фактом: без утвержденных документов территориального планирования в ближайшее время (первый срок был обозначен 1 января 2008 г., затем — 1 января 2010 г., теперь планируется перенести его на 1 января 2012 г.) станет невозможным выделение земельных участков под строительство новых и развитие уже существующих объектов, поскольку для территорий, не имеющих указанных документов, будет запрещен перевод земель из одной категории в другую1.
В какой-то степени внесение многочисленных поправок в Градостроительный кодекс РФ говорит о желании федеральных органов усовершенствовать нормативно-правовую базу территориального управления. На практике взаимосвязь регионального управления и территориального планирования проявляется в том, что первое выступает заказчиком второго. Иначе говоря, согласно устоявшимся в официальных кругах представлениям, стратегия социально-экономического развития определяет конкретные задачи и содержание схемы территориального планирования. В своих разработках специалисты НПИ «ЭНКО» попытались доказать, что это далеко не очевидный факт, поскольку процесс территориального планирования оказывает сильное влияние на стратегию социально-экономического развития, а в некоторых случаях и определяет ее основные направления. С учетом сказанного возникает вопрос об адекватности регионального управления потребностям объекта управления, т. е., в нашем случае, территории субъекта РФ.
В связи с этим стоит обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, необходимо определить, на какие цели ориентировано региональное управление: достижение максимальной прибыли или удовлетворение нужд социума? Во-вторых, насколько цели регионального развития соответствуют природно-ресурсному потенциалу территории?
Если исходить из интересов государства, призванного создать благоприятные условия для проживания населения (благоприятная среда обитания, в том числе экологическая безопасность, обеспечение рабочими местами и социальной инфраструктурой, создание развитой инженерной, транспортной инфраструктур, оборудованные места для рекреации и пр.), то вполне правомерно рассматривать территориальное планирование как обязательный, логически неизбежный этап, важнейший элемент процесса управления территорией, без которого этот процесс не может осуществляться хоть сколько-нибудь эффективно. Отсюда вытекает еще более обобщенный и конструктивный вывод: территориальное планирование первично, поскольку оно определяет миссию региона и цели регионального развития.
Надо сказать, что территориальное планирование не только создает базу для разработки стратегии регионального развития, но и отражает последствия неадекватного управления, т. е. является своеобразным «барометром», показывающим необходимость уточнения или смены стратегического курса развития региональной экономики. Следовательно, схемы территориального планирования — не разовый акт, а постоянно действующий способ контроля развития территории, мониторинга социально-экономического и экологического развития субъекта РФ. Такие функции территориального планирования в полной мере отвечают принципам устойчивого развития, предотвращают возникновение опасных территориальных диспропорций в региональной экономике.
Одной из главных проблем территориальной организации общества в условиях рыночных отношений является, как следует из анализа стратегий социально-экономического развития регионов, прогрессирующая территориальная концентрация, сосредоточение экономического и финансового потенциала, новых рабочих мест в зонах опережающего развития и «полюсах» роста. На наш взгляд, такая стратегия развития как на уровне РФ в целом, так и на региональном уровне неизбежно приведет к «опустыниванию» остальной территории, где само проживание людей становится проблематичным. Причем последнее в большей степени затрагивает наименее жизнестойкую часть населения — престарелых, инвалидов, а в ряде случаев и детей. Процесс концентрации характерен для всех уровней управления — федерального (сосредоточение колоссальных финансово-экономических ресурсов в Москве), регионального (сосредоточение финансово-экономических и людских ресурсов в столице субъекта РФ; таблица) и местного (сосредоточение сфер жизнедеятельности в центрах муниципальных районов и поселений). И чем ниже уровень развития региона, тем острее указанные проблемы. Во многих деревнях, селах и малых городах они могут быть классифицированы уже как социальная катастрофа, что наглядно показал экономический кризис, особенно болезненно ударивший по так называемым моногородам.
Таблица. Административные центры субъектов РФ с численностью населения в пределах половины численности населения всего субъекта РФ по переписи 2002 г.
Признавая наличие проблемы, мы, тем не менее, в ходе разработок обосновывали формирование зон опережающего экономического развития, ибо это требование Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Однако применялся и более «гуманный», на наш взгляд, подход, который заключается в формировании условий для создания новых рабочих мест, в том числе и в ныне депрессивных регионах. Для этого необходимо осуществлять хозяйственную активизацию территорий традиционного природопользования, в том числе и сельского хозяйства. Активизация может быть достигнута и на основе реализации предложений схем территориального планирования, разработанных в таком «гуманном» ключе.
С одной стороны, с конца 1980-х годов по многим городам, особенно малым, прокатилась лавина банкротств градообразующих предприятий, не выдержавших свободной конкуренции. Некоторые впоследствии удалось восстановить разными способами, но далеко не все. Именно поэтому вопрос развития и даже существования монопрофильных городов становится все острее и острее. С другой стороны, подавляющая часть российских предприятий вошла в состав холдинговых структур, промышленно-финансовых групп, штаб-квартиры которых расположены, как правило, в крупнейших городах страны. Туда стала уходить преобладающая доля прибыли и налогов. Наиболее ярким примером в этом отношении является столица России, еще более укрепившая за время рыночных реформ свое финансовое положение. Кроме того, современное отечественное налоговое законодательство снижает заинтересованность местных администраций в наращивании экономического и налогового потенциала своих территорий — чем выше этот потенциал, тем больше отчисления в федеральный центр. Аналогичная схема действует и в самих субъектах Федерации, снижая тем самым стимулы к развитию муниципальных образований.
Такого рода региональная политика обусловила резкие, с научной точки зрения недопустимые, различия в социально-экономическом развитии территорий страны. Особенно в тяжелом положении оказались сельские поселения и малые города, где в массовом порядке закрываются школы, детские сады, медицинские учреждения. Все это приводит к сокращению численности сельского населения, росту неуправляемых и социально неприемлемых миграций, особенно молодежи. Наиболее престижный и доходный вид занятости здесь — сфера управления, где помимо стабильной заработной платы существует возможность получения дополнительных доходов. Остальные места приложения труда — мелкая торговля, малотоварное фермерство, заготовка и первичная обработка древесины и пр. Все эти виды занятости находятся вне управляющих воздействий, поэтому стратегическое управление и территориальное планирование остаются «вещью в себе» и оказываются невостребованными. Это становится тем более понятным, если принять во внимание тот факт, что некоторые (если не большинство) стратегические рекомендации носят обобщенный, во многом трафаретный характер. Не секрет, что стратегии регионального развития зачастую отличаются друг от друга лишь названием субъекта РФ. Говорить о возможности использования таких стратегических «обоснований» для целей территориального планирования, при котором специфика региона должна быть поставлена во главу угла, не приходится.
По нашим оценкам, выполнить качественную разработку документов территориального планирования могут лишь несколько организаций страны, имеющих в своих рядах опытных специалистов, знающих постулаты рыночной экономики, теоретико-методологические основы региональной политики и, конечно, методические аспекты территориального планирования. К числу таких организаций относятся члены Национальной гильдии градостроителей. Отсутствие лицензирования территориального планирования привело на рынок соответствующих услуг организации, не имеющие ни опыта работ в этом направлении, ни соответствующим образом подготовленных специалистов, но предлагающих привлекательные цены контрактов. В результате большинство разработанных за последние годы документов территориального планирования заведомо не будут использоваться в практической деятельности управления территориями. Как только к руководству территориями придут люди, ставящие целью удовлетворение нужд социума и понимающие, что региональное развитие должно соответствовать природно-ресурсному потенциалу территории для сохранения экологического равновесия, эту документацию придется разрабатывать заново.
Вывод: в условиях, когда документы, направленные на совершенствование территориального развития, разрабатываются в разные сроки и разными коллективами, разрушается сама идея и методология регионального управления. Необходим документ, сопряженный по целям, задачам, принципам и методам разработки (условно — «Стратегия (территориального и социально-экономического) развития»). Только в этом случае усилия по совершенствованию рационального использования и сохранения территории России будут действенными, эффективными.
1 Интересно, как этот вопрос будет решаться с федеральными землями, учитывая, что Схема территориального планирования РФ даже не находится в разработке?
RSS
Реклама
