А.Н.Береговских, Начальник кадастрового отдела ГУ «Центр ТИ ОО»

Стратегия развития города это комплексная программа взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно-технических, градостроительных многоуровневых и многофункциональных действий.

Ответственным органом за исполнение комплексной программы является местное самоуправление, которое представляет собой немалое количество департаментов, решающих подзадачи этой программы.

Чтобы предложить систему взаимодействия всех участников разработки и реализации комплексной программы, необходимо построить ее теоретическую интегральную модель, аккумулирующую в себе с одной стороны фундаментальные, конструктивные, а с другой стороны философские, смысловые категории процессов городского развития.

Что такое генеральный план развития города? Говоря простыми и ясными словами это инструмент управления городским развитием.

Необходимо определить какие сферы городского управления могут координироваться с помощью генерального плана развития города.

В генеральном плане закладываются основные направления стратегии развития города. При изменении принципов управления должны измениться и принципы создания генеральных планов, но то что генеральный план развития города это главный, одновременно и опорный и итоговый документ при принятии градостроительных решений, сомнению подвергнуто быть не может. Но при произошедшей децентрализации управления территориальным и социально-экономическим развитием городов, неизбежным шагом должно стать изменение методологии разработки генерального плана развития города и всего комплекса градостроительной документации.

Место генерального плана в системе управления городским развитием определено Градостроительным кодексом РФ. Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.
Генеральный план это объемный градостроительный документ, предназначенный в основном для ограниченного круга профессионалов, рабочий инструмент, позволяющий определить градостроительное поле на территории города, градостроительный ресурс, потенциал градостроительных возможностей на запрашиваемой территории. Широкому кругу граждан, а также потенциальным инвесторам и застройщикам генплан интересен в качестве свода принятых решений, которые представлены в основном чертеже. Основной чертеж должен быть опубликован, равно как и правила землепользования и застройки, которые и призваны определять в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, являясь нормативным правовым актом местного самоуправления. Правила содержат выводы генерального плана, разграничивают сферы градостроительной деятельности по уровням влияния: государственный (строительство метрополитена, завода оборонного назначения); субъекта федерации (предприятия регионального значения, установление границ зон особого регулирования, границ пригородных зон); муниципальный (развитие социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры, формирование фонда перераспределения городских земель); частный (использование и строительство объектов недвижимости или имущественных комплексов).
Именно правила землепользования и застройки должны играть роль проводника градостроительной идеологии (миссии города, заложенной в генеральном плане) от власти, выступающей от имени городского сообщества, защищающей интересы всего населения (руководствуясь публичным, административным правом) к каждому конкретному гражданину, будь то собственник жилья или владелец коммерческого предприятия, интерес которого не всегда совпадает с интересом всего города, в силу многих субъективных и объективных обстоятельств (например, когда речь идет о сносе объекта частной собственности для обеспечения условий строительства теплотрассы или запрещении возведения объекта нового строительства на конкретной территории). Гражданин, при осуществлении градостроительной деятельности руководствуется частным, гражданским правом (его персональное право может быть подтверждено градостроительным паспортом объекта недвижимости или свидетельством регистрации права собственности). Для того чтобы взаимодействие между обществом и гражданином приобрело форму партнерских отношений и постепенно перешло в стадию взаимопонимания, правила землепользования и застройки должны стать открытым доступным документом и приобрести статус источника градостроительного права. Очень важно, не допускать сокращения названия документа, как это сделано в Градостроительном кодексе Правила землепользования и застройки (далее правила застройки). Таким сокращением разделяется единый процесс, устанавливается приоритетность «застройки» перед «землепользованием», провоцируется ведомственная разобщенность (застройкой руководят органы градостроительства, а землепользованием земельные комитеты). В новом Земельном кодексе РФ эта ошибка не повторилась.
Таким образом, генеральный план и правила землепользования и застройки необходимо рассматривать, как единую систему документов, обеспечивающих осуществление градостроительной деятельности в городе.

Исходя из предназначения генерального плана, необходимо определить содержание работы по его корректировке, последовательность выполнения этапов и границы ответственности каждой части генплана в системе управления городским развитием. Так как, мы представляем новый генеральный план в качестве инструментария, позволяющего принимать оперативные решения, логично совместить описание методологических основ создания отдельных частей генплана и соответствующих им информационных ресурсов градостроительного кадастра.

Определив место генерального плана в системе управления городским развитием, можно сделать вывод, о том, что градостроительный кадастр это «живой» или «автоматизированный» генеральный план в процессе его создания, анализа и оценки последствий принимаемых решений, последовательной реализации и актуализации в режиме мониторинга.

Поэтому построение массивов градостроительного кадастра и очередность их создания, при безусловных допусках одновременности, предусматриваются в той же классической последовательности, как и разработка генерального плана.

Для того, чтобы более правильно почувствовать суть создаваемых массивов документов градостроительного кадастра, необходимо представить философскую, синергетическую значимость современного генерального плана и доказать то, что электронный, «машинный» генеральный план в сравнение с генеральными планами бывшего поколения, более чувствителен, более отзывчив на изменения среды жизнедеятельности, более гибок в критических ситуациях, способен к анализу и поиску новых вариантов.

Новый генеральный план представляет собой систему взаимоувязанных и многоуровневых градостроительных документов, каждый из уровней которой имеет разный объем и разную правовую значимость. Такую систему можно представить, взяв в качестве методологической основы систему деятельности в сфере градостроительного проектирования, предложенную И. М. Смоляром: прогноз; программа; проект; регламент. «Сфера городского планирования нового типа имеет составными частями и ключевыми процедурами три взаимосвязанных вида деятельности: прогнозирование программирование проектирование, к которым тесно примыкает и четвертый вид правовое регулирование». Прогнозирование это долгосрочные (до двадцати и более лет) разработки, в которых речь идет о стратегии развития города, его основных приоритетах и возможных вариантах. Программирование связано с подготовкой планов (программ) на средние сроки, целью которых является решение актуальных и четко определенных задач. Проектирование разработка градостроительных проектов, как правило, на относительно близкие сроки, поскольку связано с титульными объектами инвестирования и строительства. Правовое регулирование планировки и застройки не обусловлено сроками и лимитами ресурсов, задает определенные градостроительные регламенты в вербальном и графическом виде, имеющие обязательный правовой характер.

В части утверждения на уровне прогноза может иметь значение определение градостроительного поля посредством укрупненного функционального зонирования (основная утверждаемая часть корректировки генерального плана), которое является основанием для разработки правил застройки и землепользования нормативно-правового акта органов городского самоуправления. Таким образом, четко определяется зависимость правового регулирования от прогнозирования. Прогноз в любом случае должен быть впереди. Программирование, проектирование и правовое регулирование это процессы, очередность которых, особенно в крупнейших городах и в условиях децентрализации управления, установить невозможно. В г. Омске разработана и утверждена целевая программа развития исторического центра города «Старая крепость», в которой определены основные архитектурно-планировочные направления, схема взаимодействия множества участников и инвесторов, сроки реализации. Готовится к утверждению целевая программа : «Мост третьего тысячелетия». На основе этих программ будут разрабатываться проекты застройки конкретных градостроительных комплексов и будет установлен правовой статус этих комплексов. В отдельных случаях проект может предшествовать разработке программы, тогда программа основывается на рамках, установленных проектным решением. Необходимость предварительного проектирования бывает тогда, когда на уровне прогнозирования (генеральным планом) предназначение территориального образования не определено однозначно.

В г. Омске утвержден новый вид градостроительной документации проект градостроительной организации территории. Документ играет роль промежуточного звена между волевым решением власти и принятием решения конкретным индивидуумом. Он позволяет выбрать вариант градостроительного освоения территории, не нарушая главных стратегических направлений.

Регламент градостроительного использования объекта недвижимости может быть установлен проектом межевания (если это условие будет определено в порядке разработки, согласования и утверждения проектов межевания, а также в методике разработки этих проектов). В г. Омске методикой разработки проектов межевания предусмотрено определение разрешенного использования объектов недвижимости, в том числе установление публичных сервитутов, определяющих ограниченное право всех граждан города использовать конкретный земельный участок. Наиболее удачным документом, устанавливающим спектр разрешенного использования, является градостроительный паспорт, но учитывая необходимость массового изготовления правовых документов, наиболее дешевым, эффективным для переходного периода является проект межевания, тем более, что он все равно является обязательным документом при определении границ землепользований. Градостроительные же паспорта, во время переходного периода, рекомендуется опробировать на земельных участках, выявленных для дополнительного использования в структуре сложившейся застройки, в качестве инвестиционно-тендерной документации. Регламент, установленный проектом межевания или градостроительным паспортом, является основанием для регистрации частного права на градостроительное использование конкретного объекта недвижимости.

Обеспечение реализации программы всеми участниками возможно только с помощью создания эффективного инструментального комплекса. Таким комплексом может стать градостроительный кадастр, цель создания которого определена постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999года №271 «Об утверждении Положения о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации». Целью ведения градостроительного кадастра и мониторинга является обеспечение заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве, другой информацией, необходимой для градостроительной, инвестиционной, землеустроительной и иной хозяйственной деятельности, оценки и налогообложения объектов недвижимости.

Если вдуматься глубоко и последовательно в каждое слово, сформулированной цели, становится ясно, что миссия градостроительного кадастра представляется в виде создания информационно-аналитического центра, обладающего абсолютным правом на получение любой информации о состоянии городской среды или отдельных объектов, а также мощным интеллектуальным потенциалом, способным из огромного разрозненного и часто несовместимого объема знаний построить системный «золотой кладезь» управления городским развитием. Философия знаний градостроительного кадастра заключается в том, что это не традиционная библиотека, даже оснащенная безупречной автоматизированной системой поиска отдельных документов, а очень умный механизм, обладающий способностью оперативно готовить нужный документ, обобщая или наоборот разделяя имеющиеся информационные ресурсы в соответствии с запросом. Подготовить заранее ответы на все возможные вопросы органов власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц, связанные с обозначенной целью градостроительного кадастра невозможно, тем более, что градостроительная ситуация меняется каждый день, а целью обозначена информация достоверная.

Суть структурного построения градостроительного кадастра заключается в обеспечении возможности получения обобщенных сведений по отдельным темам на весь город, на планировочный район или микрорайон, или наоборот, конкретных сведений о конкретных объектах с учетом того, что действие специалиста кадастрового центра заключается в основном не в ответе на вопрос, а в подготовке этого ответа посредством решения аналитической задачи на основе данных градостроительного кадастра.

Таким образом, структурное построение комплекса градостроительного кадастра можно представить в виде трехмерной модели, плоскостную основу которой составляет схема территориального кадастрового зонирования, а объемное наполнение представляют собой информационные ресурсы различных массивов документов, которые можно упрощенно сравнить с поэтажными планами. Такое построение позволяет получение простой информации о технических характеристиках, о принадлежности объекта и более сложной о градостроительной ценности объекта, о плотности существующей застройки, о возможности дополнительного использования территории. Анализ комплексной информации позволяет принимать оперативные и взвешенные решения.

Территориальное градостроительное кадастровое зонирование в городе Омске выполнено на основе планировочной структуры города и включает в себя следующие элементы: город; кадастровая зона; кадастровый массив; кадастровый район; кадастровый микрорайон; кадастровый квартал; сформированный объект недвижимости или имущественный комплекс.

С целью формирования электронной системы градостроительного кадастра определено кодовое обозначение каждого кадастрового территориального образования на основе российской системы ведения Государственного земельного кадастра.

Обязательным условием при формировании кадастровой структуры является то, что границы всех территориальных образований должны проходить по красным линиям или другим линиям градостроительного регулирования, в случае если такие линии не утверждены, допускается установление условной границы, но при утверждении соответствующей линии градостроительного регулирования, граница кадастрового образования должна быть уточнена. Такой порядок обеспечивает последовательность выполняемых действий и преемственность принимаемых градостроительных решений.

Данной системой кадастрового зонирования предусмотрен особенный учет территорий инженерной и транспортной инфраструктуры. Код территорий между кадастровыми микрорайонами определяется, как код кадастрового района с нулевым обозначением кода микрорайона. Такое обозначение позволяет безошибочно определять среди множества кодов территории инженерно-транспортной инфраструктуры, что является частой необходимостью при решении конкретных градостроительных задач.

Прежде чем приступить к описанию конкретных массивов информационных ресурсов Омского градостроительного кадастра и для того, чтобы описание моделирования было более убедительно, преобразуем ранее сформулированную глобальную цель в спектр отдельных задач и с учетом вариантов их решения продемонстрируем структурное построение комплекса по массивам документов в соответствии с территориальным кадастровым зонированием.

Первая задача «обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности» или информацией о современном состоянии городской территории.

Вторая задача «обеспечение перечисленных субъектов достоверной информацией о предполагаемых изменениях среды жизнедеятельности» или информацией утвержденной градостроительной документации.

Третья задача обеспечение информацией об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве.

Четвертая задача обеспечение деятельности в сфере регулирования и учета строительных изменений недвижимости.

Пятая задача обеспечение деятельности по улучшению инвестиционного климата в городе и развитию правового, демократического института территориального развития на основе главных компонентов - Спроса и Предложения.

Шестая задача создание экономического блока (на основе специального программного обеспечения) по определению базовой стоимости земельных участков в соответствии с современным или предполагаемым функциональным использованием, определению нормативной налогооблагаемой базы по объектам недвижимости на конкретные кадастровые образования или перспективной налогооблагаемой базы, с учетом повышения эффективности использования данного территориального образования.

Задача седьмая создание юридического блока, обеспечивающего консультации по любому вопросу развития рынка недвижимости на территории города Омска, а также правовую защиту любого совершенного действия или предполагаемого к совершению в установленном законом порядке.

На основе приведенного перечня задач, предлагается создание следующих массивов документов:

1. Современное состояние территории (массив включает информацию, характеризующую город в «состоянии покоя»);
2. Градостроительное планирование развития города (массив включает сведения об утвержденной градостроительной документации);
3. Правила землепользования и застройки (массив включает сведения о территориальном зонировании и градостроительных регламентах по отношению к каждой территориальной зоне );
4. Регулирование и учет строительных изменений недвижимости (массив включает сведения исходно-разрешительной документации, проектной документации, разрешений на строительство);
5. Фонд перераспределения сформированных объектов недвижимости (массив включает сведения о зарезервированных земельных участках, а также выявленных для дополнительного использования);
6. Экономический блок городского землепользования (массив включает сведения о кадастровой стоимости и комплексной оценке территориальных образований города );
7. Нормативно-правовой блок городского землепользования (массив включает сведения федерального и областного законодательства, нормативно-правовой базы органов местного самоуправления, нормативных, рекомендательной, справочной и методической документации).

Предлагаемая структура массивов информационных ресурсов обусловлена обеспечением наиболее оперативного применения сведений градостроительного кадастра при решении различных задач.

Сведения массива «Современное состояние территории» применяются для обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о современном состоянии системы городского жизнеобеспечения, при подготовке органами градостроительства и архитектуры градостроительных заданий на разработку градостроительной документации и архитектурно-планировочных заданий на разработку проектной документации, а также при формировании земельных участков для будущего освоения.

Сведения массива «Градостроительное планирование развития города» применяются при обеспечении заинтересованных лиц информацией о предполагаемых изменениях среды жизнеобеспечения, при разработке новых целевых программ городского развития и выдаче заданий на разработку градостроительной, проектной и инвестиционно-тендерной документации.

Сведения массива «Правила землепользования и застройки» применяются, в основном, при обеспечении заинтересованных органов государственной власти и местного самоуправления информацией о разрешенном использовании территориальных образований или конкретных объектов недвижимости для защиты общественного интереса (например, при подготовке материалов в суд в отношении лица, нарушившего разрешенное использование или для обоснования предписаний контролирующих органов). Сведения Правил необходимы при подготовке соответствующей документации для установления публичных сервитутов. Особенно важным видом деятельности, осуществляемой на основе сведений данного массива (возможно непосредственно в подразделении, ответственном за его ведение ) является формирование Градостроительного паспорта земельного участка по заявкам собственников зданий, строений, сооружений, расположенных на этом участке с целью обеспечения возможности самостоятельного выбора вида использования объектов в соответствии с рамочными условиями установленными Градостроительным паспортом. Такой подход соответствует действующему законодательству (и земельному, и градостроительному) и обеспечивает социальную защищенность частного интереса, позволяет собственнику объекта самостоятельно определять путь своего экономического развития и свободно участвовать в борьбе на конкурентном рынке услуг или производственной деятельности. Градостроительные паспорта могут готовиться и по заказам областной и городской администраций с целью выставления их на аукционы или инвестиционные конкурсы.

Сведения массива «Регулирование и учет строительных изменений недвижимости» в основном применяются управлением по градостроительству и архитектуре с целью повышения эффективности работы его конкретных подразделений, максимального исключения ошибок при принятии управленческих градостроительных решений, сокращения сроков подготовки исходно-разрешительной, справочной и отчетной документации, а также подготовки ответов на многочисленные запросы органов власти, граждан и юридических лиц.

Сведения массива «Фонд перераспределения сформированных объектов недвижимости» предназначены в основном для служб, организующих инвестиционную деятельность и потенциальных застройщиков (инвесторов), которые должны иметь право ознакомиться с множеством имеющихся сформированных земельных участков для того, чтобы выбрать наиболее оптимальный для себя вариант и зарегистрироваться на участие в конкурсе на получение права освоения именно этого участка. Оператор массива может на возмездной основе подготовить кадастровые справки с интересующей клиента информацией по нескольким земельным участкам, устраивающим заказчика по основным параметрам разрешенного использования для того, чтобы он мог тщательно просчитать и сравнить между собой экономическую эффективность каждого варианта с учетом специфики планируемой деятельности. Информация массива может полноценно обеспечить деятельность девелоперских фирм по подготовке инвестиционных проектов путем формирования пакетов инвестиционно-тендерных документов по потенциальным объектам, ориентируясь на потенциальных инвесторов. Таким образом, основываясь на объединении главных категорий социально-экономического развития Спроса и Предложения, информация массива является средством обеспечения комплексного инвестиционного развития города.

Сведения массива «Экономический блок городского землепользования» применяются при принятии или поиске новых решений о территориальном зонировании (при подготовке изменений в правила землепользования и застройки) с целью проверки предполагаемого варианта функционального использования на эффективность в сравнении с другими вариантами допустимых решений, не противоречащих градостроительной доктрине развития города. Информация блока используется при формировании спектра разрешенного использования и параметров допустимых строительных изменений при подготовке градостроительных паспортов. Кроме того, входящие в состав документов, карты нормативного (расчетного при современном использовании) налогообложения используются налоговыми службами при контроле за исполнением налогового законодательства. Карты перспективного налогообложения, разработанные с учетом повышения эффективности использования территорий, могут быть очень полезны при разработке программ экономического развития города, при планировании строительства объектов социальной и инженерно-транспортной инфраструктур системы городского жизнеобеспечения.

Сведения массива «Нормативно-правовое обеспечение» предназначены в основном для оперативной работы юридических служб управления градостроительства и архитектуры и других структурных подразделений администрации города по оказанию консультационных услуг гражданам и юридическим лицам в области градостроительных и земельно-имущественных правоотношений в городе, а также для получения информации всеми подразделениями городской администрации, использование которой необходимо в соответствии с возложенными на них функциями.

Вся информация градостроительного кадастра может предоставляться в соответствии с запросом и утвержденными формами отчетов на основе кадастрового территориального зонирования. Формы отчетов разрабатываются по каждой типовой задаче и включают следующие стандарты: запрос, кадастровая справка, необходимые приложения. В случае невозможности решения сложных задач стандартными средствами геоинформационного кодирования, разрабатывается специальное прикладное программное обеспечение. Вся предоставляемая информация содержит данные о кодах территориальных зон и кодах кадастровой документации в соответствии с электронными классификаторами территориального кадастрового зонирования и структуры градостроительного кадастра по массивам документов.

Таким образом, в качестве информационно-аналитического инструментария для целей эффективного планирования развития городов в условиях крупных городских агломераций, и, кроме того, в переходный период перестройки общественных отношений и стремительного развития инвестиционных и инновационных процессов, предлагается использование системы государственного градостроительного кадастра.

Градостроительный кадастр должен стать средством управления развитием городской среды инструментарием, позволяющим достигать урегулированных, сбалансированных и взвешенных управленческих решений, обеспечивающих наиболее верный «путь к гармонии», то есть путь к устойчивому развитию общества.