Т.Е. Парщикова (Минрегион России)

Cогласно сведениям, поступающим от субъектов Российской Федерации, ситуацию с разработкой документов территориального планирования можно оценить как весьма сложную и даже удручающую: схемы территориального планирования утверждены только в 32 субъектах РФ.

Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 351-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» на два года (до 1 января 2012 г.) продлены сроки введения в действие норм, предусматривающих установление запрета на принятие следующих решений:
— о резервировании и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, выдаче разрешений на строительство при отсутствии документов территориального планирования, предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства при отсутствии правил землепользования и застройки;
— о включении земельных участков в границы населенных пунктов или исключении земельных участков из границ населенных пунктов до утверждения генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, а также при наличии таких генеральных планов и схем территориального планирования.

Отсрочка введения в действие запретов, трижды предоставленная федеральным законодательством, как оказалось, сама по себе малоэффективна, о чем свидетельствуют данные статистики.

В связи с этим необходимо разработать и принять план действий, реализация которых призвана коренным образом изменить сложившуюся ситуацию и обеспечить утверждение документов территориального планирования в новый установленный срок.

Министерством регионального развития Российской Федерации уже разработан и направлен в Правительство Российской Федерации План первоочередных мероприятий на 2010 год по совершенствованию системы территориального планирования в Российской Федерации, включающий направления:
— совершенствование государственного управления в области подготовки документов территориального планирования;
— научно-методическое обеспечение разработки документов территориального планирования;
— мероприятия по организации пространственных данных для подготовки документов территориального планирования.

Совершенствование государственного управления в области подготовки документов территориального планирования должно начинаться с внесения изменений в действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации, направленных на устранение имеющихся правовых коллизий и упрощение порядка подготовки, согласования и утверждения документов территориального планирования. При этом должна быть обеспечена реализация механизмов взаимной согласованности документов различных уровней и исключения дублирования работ органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Для решения поставленных задач предлагается заменить утверждение планов реализации документов территориального планирования, предусмотренных действующим Градостроительным кодексом РФ, на утверждение соответствующих целевых федеральных, региональных или муниципальных программ, что обеспечит гармонизацию норм бюджетного и градостроительного законодательства.

С целью унификации документов территориального планирования предполагается уточнить содержание утверждаемой части в отношении как графических, так и текстовых материалов. Нужно разобраться с территориальным планированием населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях муниципальных районов и не имеющих статуса поселений (кодексом предусмотрена разработка генеральных планов городских и сельских поселений, городских округов). Возможно, этот вопрос решится путем разработки схемы функционального зонирования и размещения объектов капитального строительства в составе схемы территориального планирования муниципального района. Также представляется целесообразным предусмотреть возможность разработки и утверждения комплексных проектов градостроительного развития поселений, включающих в себя градостроительные решения всех видов документации (генеральные планы, проекты планировки и межевания, правила землепользования и застройки). Очевидно, это благотворно скажется не только на экономии финансовых затрат, сокращении времени подготовки документов разработчиками и заказчиками, но и обеспечит непротиворечивость всех градостроительных решений.

Мы стараемся тщательно изучить всю цепочку действий в составе работ по подготовке документов территориального планирования — от формирования технического задания и пакета конкурсной документации до процедур проведения публичных слушаний и утверждения градостроительных документов. Одним из наиболее длительных этапов признан этап формирования исходных данных для проектирования, который в среднем занимает полгода. Причины затягивания процессов сбора информации о современном состоянии и использовании территории кроются, с одной стороны, в отсутствии требований к минимальному составу исходных данных, а с другой — в необязательности их предоставления органами, в ведении которых находятся соответствующие информационные ресурсы. В качестве меры, направленной на сокращение срока выполнения подготовительного этапа (сбор и обработка исходных данных), мы предлагаем утвердить на уровне решения Правительства Российской Федерации перечень исходных данных для разработки разных видов документов территориального планирования и требования к их составу, а также установить ответственность заказчика и территориальных органов федеральной власти за непредставление и/или несвоевременное предоставление этих данных. Надо установить жесткий срок передачи исходных данных — не более одного месяца.

Упрощению согласительных процедур может способствовать размещение проекта документа территориального планирования в сети Интернет с одновременным уведомлением об этом всех согласующих органов и организаций (взамен действующей в настоящее время трудоемкой рассылки бумажных томов).

Необходимо уточнить соотношение юридической силы документов территориального планирования различных уровней путем установления иерархической подчиненности документов, обязательности внесения изменений в документ низшего уровня на основании градостроительных решений более высокого уровня. Например, если схемой территориального планирования субъекта РФ будет определена зона размещения дороги регионального значения, то в схему территориального планирования соответствующих муниципальных районов и генеральные планы должны быть внесены изменения, а также уточнения местоположения этой дороги с учетом местных особенностей, в том числе имущественных прав землепользователей. Существующий подход по принципу «кто первый встал, того и тапочки» должен быть изжит. Необходимо внедрять комплексный инфраструктурный подход во все сферы государственного управления, особенно в управление земельными ресурсами.

Однако указанные меры недостаточны без внедрения финансовых, организационных и правовых механизмов стимулирования подготовки градостроительных документов, включая определение мер ответственности за неисполнение обязанности по их разработке. Ограниченные возможности в сфере управления развитием территорий зачастую не смущают безынициативных руководителей, особенно тех, кто «доживает» свой чиновничий срок и по-настоящему обеспокоен только собственной судьбой. В то же время бывает, что глава муниципального образования просто не может организовать разработку необходимых документов в силу непонимания сути территориального планирования или отсутствия финансовых средств. А потому государственные меры не должны ограничиваться только переносом сроков и установлением ответственности за их срыв. Такой подход может породить еще больше «скороспелых» документов низкого качества, сделанных кое-как и принятых исключительно во избежание наказания.

Предлагаемый план мероприятий предусматривает не только государственную финансовую поддержку субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Он предполагает нормативно-методическое и научно-методическое обеспечение подготовки документов территориального планирования, в том числе по вопросам определения стоимости их разработки. Анализ действующих цен свидетельствует об их большом разбросе и практическом отсутствии зависимости стоимости от сложности выполняемых работ.

Нормативно-методические документы призваны уточнить требования Градостроительного кодекса РФ к составу и содержанию документов территориального планирования. Так, анализ разработанных документов показал, что ни у заказчиков, ни у разработчиков нет однозначного критерия отнесения объектов капитального строительства к объектам федерального, регионального и местного значения. Зачастую перечни таких объектов формируются исходя из того, за счет какого бюджета финансируется строительство. На наш взгляд, критерий отнесения может быть сформулирован следующим образом: объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения — объекты капитального строительства, обеспечивающие осуществление соответственно полномочий Российской Федерации, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, полномочий субъекта Российской Федерации, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. Снятие многовариантного толкования «значения» объекта капитального строительства в значительной мере поможет внести ясность в смысл трехуровневого территориального планирования, который и заключается во взаимоувязанном и системном планировании развития территорий на трех уровнях власти.

Понимая, что предстоит объемная работа не только по первичной разработке документов территориального планирования, но и по подготовке градостроительной документации следующих поколений (документация по планировке территорий, правила землепользования и застройки), а также приведению документов в соответствие друг с другом, внесению многочисленных корректировок, обусловленных изменениями социально-экономического характера, необходимо обеспечить единство требований к формированию результатов проектирования, желательно в виде баз пространственных данных градостроительной деятельности. Поэтому в составе плана мероприятий предусмотрена актуализация цифровой картографической основы схем территориального планирования Российской Федерации с предварительным определением территорий, для которых такая актуализация должна быть проведена в первоочередном порядке. Предполагается установить единую систему требований к формированию федерального банка пространственных данных территориального планирования, наполнение и мониторинг которого будут осуществляться по установленным правилам информационного взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, ответственными за разработку схем территориального планирования Российской Федерации (Минтранс России, Мин-энерго России, Минкомсвязь России, Минприроды России, Минсельхоз России, Минздравсоцразвития России, МЧС России, Минкультуры России, Минобрнауки России, Роскосмос, Минобороны России, Росрыболовство, Росграница), и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, региональные органы государственной власти должны будут выполнять функции координаторов по информационному обмену между центральным банком данных и муниципальными информационными системами обеспечения градостроительной деятельности. Для этих целей должны быть созданы соответствующие конверторы и утвержден единый формат обмена данными. Согласованность данных градостроительного проектирования должна быть обеспечена за счет разработки методических указаний по подготовке всех видов документов территориального планирования, а также системы требований, включающей единый сквозной классификатор объектов градостроительного проектирования, являющихся результатами всех видов градостроительных проектов (документы территориального планирования, документация по планировке территорий, документы градостроительного зонирования). Такой подход обеспечит в будущем внедрение автоматизированных систем управления в органах государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных в сфере градостроительной деятельности, и позволит существенно повысить эффективность исполнения государственных и муниципальных полномочий и предоставления услуг.