О «жизнеспособности» ИС ОГД муниципальных образований
А.М. Тарарин (МУ «Центр обеспечения градостроительной деятельности», Нижний Новгород)
Понятие ИС ОГД МО
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ отнес ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИС ОГД) к полномочиям органов местного самоуправления (муниципальных образований — МО). Вопросы информационного обеспечения градостроительной деятельности регламентирует гл. 7 (ст. 56 и 57) кодекса, которая введена в действие с 1 июля 2006 г.
Однако до сих пор в подавляющем большинстве муниципальных образований ИС ОГД так и не заняли подобающего им места. Более того, во многих муниципалитетах нет понимания того, что же такое ИС ОГД.
В ст. 56 Градостроительного кодекса РФ ИС ОГД определена как организованный в соответствии с требованиями указанного кодекса систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, их застройке, земельных участках, объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений.
На территории РФ насчитывается более 520 городских округов и 1780 муниципальных районов. Соответственно в стране должно функционировать более 2300 ИС ОГД МО.
Градостроительный кодекс РФ и постановление Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» устанавливают в качестве необходимых действий не только сбор, хранение и представление сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, но и их актуализацию. Следовательно, текстовые и графические документы не могут содержаться исключительно в виде растрового образа, иначе в них нельзя будет внести изменения, а должны размещаться в виде, поддерживающим их редактирование. Для картографических материалов — это векторное представление.
Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством ИС ОГД МО являются не только архивом сведений, но и генератором легитимных актуализированных текстовых и графических документов. Это минимальный уровень требований к ИС ОГД МО, который закреплен в Градостроительном кодексе РФ для всех муниципальных образований. Вместе с тем традиционные системы организации учета и обработки данных с использованием ручного труда в большинстве органов архитектуры нашей страны уже давно перестали отвечать современным требованиям к сбору, обработке, хранению градостроительной информации и ее предоставлению в удобной для пользователя форме. Поэтому автоматизация деятельности органов архитектуры становится жизненно важной. В контексте сказанного создание автоматизированной ИС ОГД МО необходимо вести в увязке с автоматизацией процессов, осуществляемых органами архитектуры, в рамках единой информационной системы. Ведение ИС ОГД МО сопряжено с рядом технических операций (регистрация, сканирование, распознавание, векторизация, распечатка документов), которыми нецелесообразно загружать муниципальных служащих, поэтому в ряде случаев на местах ведение подобных систем возложено на муниципальные организации. Как бы то ни было, необходимо признать неотделимость ИC ОГД МО от органов архитектуры муниципального образования, так как именно последние должны обладать наиболее полными и актуальными сведениями о градостроительных регламентах. При этом очевидно, что поддерживать две информационные системы, как минимум нецелесообразно.
Общие требования к ИС ОГД МО
В соответствии с ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ информационная система представляет собой совокупность соответствующих технологий, ресурсов и технического обеспечения (серверы, сети передачи данных, персональные компьютеры, принтеры, плоттеры, сканеры и т. п.).
Информационные технологии и техническое обеспечение ИС ОГД МО должны обеспечивать автоматизацию учетно-регистрационных действий, размещения, хранения, анализа, актуализации и предоставления сведений.
С учетом того, что ИС ОГД содержит сведения как в текстовой форме, так и в виде карт (схем), то кроме СУБД для обработки и отображения графических данных должна использоваться ГИС-компонента.
Необходимым условием является соблюдение единства и согласованности программного обеспечения ведения ИC ОГД МО, что, в частности, должно обеспечивать совместимость с государственным кадастром недвижимости (ГКН), возможность получения и интеграции данных на уровне субъекта РФ, размещение общедоступных сведений ИС ОГД в сети Интернет.
Информационные ресурсы, содержащиеся в ИС ОГД МО, должны обладать такими свойствами, как:
— полнота;
— актуальность;
— позиционная точность (точность положения объектов);
— тематическая точность (точность количественных атрибутов, корректность неколичественных атрибутов, классификаций объектов и их отношений);
— технологичность (оценивается дополнительными затратами на проведение анализа и обработку данных, например, текстовый документ в растровом представлении требует распознавания, а графический — дополнительной векторизации и привязки к системе координат).
Экономика ИС ОГД
В соответствии с Положением об информационном обеспечении градостроительной деятельности плата за предоставление сведений, содержащихся в ИС ОГД МО, зачисляется в доход бюджета соответствующего муниципального образования. Следовательно, создание и ведение ИС ОГД МО должно финансироваться из средств муниципального бюджета (это не исключает возможность частичного «субсидирования» из других источников), что накладывает определенные ограничения на организационно-правовую форму службы ведения ИС ОГД, с выбором которой муниципалитет определяется самостоятельно. Ведение ИС ОГД МО может осуществляться муниципальными служащими (при низкой градостроительной активности), муниципальными учреждениями при делегировании им соответствующих полномочий, муниципальными предприятиями и иными юридическими лицами, выбранными на конкурсной основе на конкретный период времени.
Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2006 г. N 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» установлен максимальный размер платы за предоставление сведений из ИС ОГД, который с тех пор не пересматривался, также не предусмотрен механизм индексации платы. Еще одна проблема, затрагивающая экономику ИС ОГД, обусловлена тем, что при определении размера платы за предоставление сведений ИС ОГД не учитывается их объем, а при подготовке копии документа — число страниц документа. Необходимо безотлагательно решить эти вопросы. Разумным было бы также предусмотреть повышающий коэффициент за срочность.
Приказом Минэкономразвития России от 26 февраля 2007 г. № 57 утверждена Методика определения размера платы за предоставление сведений, содержащихся в ИС ОГД, в соответствии с которой размер платы за предоставление указанных сведений рассчитывается на каждый последующий год исходя из планируемого объема расходов местного бюджета, направляемых на финансирование ведения ИС ОГД, и статистики обращений за сведениями по результатам предыдущего года. При такой формулировке сложно определить расходы местного бюджета, направляемые на финансирование ведения ИС ОГД, если они не выделены отдельной строкой. К тому же наиболее ощутимые затраты связаны с созданием ИС ОГД, но их муниципалитет в полном объеме компенсировать не сможет с учетом ограничения по максимальному размеру платы и того обстоятельства, что невозмещенные расходы на последующие годы не переходят.
Если же рассматривать вопрос с экономической точки зрения, то плата за пользование сведениями, содержащимися в ИС ОГД, должна учитывать затраты на создание, модернизацию и сопровождение ИС, размещение, актуализацию, хранение, анализ, предоставление сведений, а в случае необходимости включать стоимость услуг по подбору материалов, их доставке, доработке по требованию заказчика, а также электронных носителей информации.
Существенным экономическим подспорьем для служб ИС ОГД может оказаться плата за услуги по дополнительной обработке сведений ИС ОГД, например, конвертация данных в требуемый заказчиком формат, интегрирование сведений разных разделов (и подразделов) ИС ОГД при их предоставлении на бумажном носителе. Современная информационная система позволяет выполнить эти операции мгновенно, но это не означает, что услуги должны предоставляться бесплатно. Напротив, именно за счет экономии трудозатрат и сокращения сроков предоставления услуг должны окупаться расходы на создание и развитие информационных систем.
Чтобы у заказчиков не возникало лишних вопросов, в упомянутом приказе можно дополнительно прописать, что размер платы за предоставление сведений ИС ОГД не включает НДС. Также необходимо внести ясность в вопрос о платности предоставления сведений ИС ОГД при разработке схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте и градостроительного плана земельного участка. Формулировки в действующем земельном и градостроительном законодательстве неоднозначны и противоречивы, что создает различные прецеденты в разных муниципальных образованиях.
Также следует урегулировать (или разъяснить) вопросы вознаграждения за пользование материалами, являющимися объектами интеллектуальной собственности, авторского права: топографические планы и карты в составе технических отчетов об инженерных изысканиях, генпланы в составе градостроительной документации, космические снимки.
О требованиях к документам, размещаемым в ИС ОГД
Кроме слабой проработки экономической составляющей ведения ИС ОГД МО в федеральных нормативно-правовых актах развитие этих систем в регионах сдерживает отсутствие четких требований к размещаемым документам. Так, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ в ИС ОГД МО направляются (размещаются) исключительно копии документов. При этом не совсем ясно, о каких копиях идет речь.
Пунктом 2.1.29 ГОСТ Р 51141–98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», утвержденного постановлением Госстандарта России № 28 от 27 февраля 1998 г., копией признается документ, полностью воспроизводящий информацию подлинника и все его внешние признаки или часть их и не имеющий юридической силы.
В зависимости от способа копирования различают ксерокопии, фотографические, гектографические, стеклографические, ручные и иные виды копий. Существует понятие электронной копии документа. Копии различаются также в зависимости от способа удостоверения: авторизированные, заверенные, нотариальные, незаверенные. В некоторых случаях к копии приравниваются и дубликаты. Возможно, именно последнюю форму документов и следует использовать для размещения в ИС ОГД.
Не менее актуален вопрос о предоставлении в ИС ОГД электронных копий документов и их характеристиках. Без сомнения, законодатели подразумевали, что сведения ИС ОГД должны иметь юридическую силу, иначе и «забор городить не стоило». В повседневной практике под копией понимается, как правило, черно-белое изображение. Но при использовании черно-белой копии цветного графического документа возможны разночтения, да и требования к качеству копий не установлены. Если доводить ситуацию до крайности, то, например, в целях экономии средств на копирование в ИС ОГД можно направить уменьшенную черно-белую копию генплана на листе формата А4.
Таким образом, необходимо более четко и подробно сформулировать требования к документам и их копиям, сведения из которых подлежат размещению в ИС ОГД. Но кому предъявлять эти требования?
Для ответа на этот вопрос следует выделить два типа субъектов — разработчики размещаемых в ИС ОГД документов и органы власти, их утверждающие (принимающие, выдающие). В качестве первых могут выступать органы власти или иные организации, в том числе действующие на договорных условиях. Понятно, что в этом случае необходимо предъявлять требования как на стадии разработки документов, так и на стадии их утверждения.
В зависимости от уровня градостроительной активности и объема градостроительной документации в конкретном муниципальном образовании документы для размещения в ИС ОГД МО целесообразно направлять в разных представлениях:
— при низкой градостроительной активности — только на бумажных носителях;
— при средней градостроительной активности — на бумажных носителях и/или в виде растрового изображения;
— при высокой градостроительной активности — на бумажных носителях (в исключительных случаях) и/или в виде растрового изображения, а также в формате, допускающем технологически эффективную актуализацию частей документов.
Таким образом, необходимо подготовить и утвердить технические требования к формату документов, подлежащих размещению в ИС ОГД в электронном виде. В настоящее время Минэкономразвития России разрабатывает подобные требования для документов, представляемых в рамках информационного взаимодействия при ведении ГКН в соответствии с постановлением Правительства РФ № 618 от 18 августа 2008 г.
Для упрощения работы служб ИС ОГД необходимы также Единый классификатор объектов градостроительной деятельности и Единый классификатор градостроительной документации.
Одним из самых трудоемких этапов создания ИС ОГД МО является первоначальное формирование информационных ресурсов системы на основе сведений, «разбросанных» по архивам разных органов власти и организаций или содержащихся в трудно перестраиваемой информационной системе. Приказ Минрегиона России № 86 от 30 августа 2007 г. определил Порядок инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Инвентаризационные комиссии не обладают достаточным статусом для получения требуемых сведений (материалы инженерных изысканий из архивов предприятий Росреестра или коммерческих организаций; сведения государственного кадастра недвижимости, в том числе об объектах капитального строительства и др.). Таким образом, меры по обеспечению полноты и актуальности сведений ИС ОГД МО не гарантируют их целостность. Опыт градостроительного кадастра Москвы и других городов показал, что полноту и актуальность сведений ИС ОГД можно обеспечить только при обязательной регистрации и учете документов, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в соответствующих муниципальных ИС ОГД, т. е. при придании им статуса учетных систем. ИС ОГД также должна являться единственным официальным источником сведений о градостроительных ограничениях.
ИС ОГД и ГКН
Одной из проблем, требующих скорейшего решения, является дублирование сведений об административных границах, территориальных зонах и зонах с особым видом использования территорий в ИС ОГД и ГКН.
Этот вопрос активно обсуждался еще на стадии принятия закона о кадастре. Приведем выдержки из заключения Комитета Государственной Думы ФС РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 13 октября 2006 г. по проекту федерального закона № 322152-4 «О государственном кадастре недвижимости», внесенному Минэкономразвития России: «Кроме того, вся информация о таких зонах (территориальных зонах и зонах с особым режимом использования территорий. — Прим. авт.) содержится в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. Создание дополнительной, дублирующей, системы учета таких зон, которая повлечет только дополнительные расходы федерального бюджета, Комитет считает недопустимым.
Абсурдным представляется положение ч. 2 ст. 10 законопроекта, согласно которому решение об установлении правовой зоны вступает в силу после проведения ее государственного кадастрового учета».
Процедура кадастрового учета зон все же не вошла в окончательную редакцию закона, но сведения о зонах стали одной из составляющих ГКН. Учитывая, что из ИС ОГД сведения о зонах выдаются за плату, ГКН потенциально может стать конкурентом ИС ОГД МО, особенно в свете перевода его ведения на самоокупаемость.
Возникают и другие проблемы, вызванные несогласованностью земельного и градостроительного кодексов. Так, в соответствии с ч. 7 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ сведения ИС ОГД систематизируются в соответствии с кадастровым делением территории страны. Однако границы кадастровых районов во многих случаях не совпадают с границами муниципальных образований. Например, в состав городского округа «Город Нижний Новгород» входят три кадастровых района. К тому же не предусмотрено предоставление сведений о кадастровом делении муниципального образования для размещения в ИС ОГД. Значительные трудности возникают при пересчете координат между городскими системами координат и системами координат кадастровых округов.
Заключение
Очевидно, что созданную в 2006–2007 гг. нормативно-правовую базу ИС ОГД необходимо совершенствовать. Тем не менее, Минрегион России не предпринимает никаких действий в этом направлении.
Необходимо констатировать нарушение принципа общедоступности сведений ИС ОГД. Доступность для граждан и юридических лиц сведений ИС ОГД МО и ГКН может дать больший экономический и социальный эффект, чем обязательное размещение документации о государственных и муниципальных конкурсах и аукционах в сети Интернет.
Внедрение ИС ОГД в муниципалитетах сдерживается низким уровнем использования информационных технологий как в обществе в целом, так и в администрациях муниципалитетов. Информационное обеспечение градостроительной деятельности имеет много аспектов, поэтому для создания и ведения ИС ОГД МО необходимы специализированные знания в области ИТ, градостроительства, юриспруденции, экономики и т. д. Нужна системная подготовка и переподготовка соответствующих кадров с привлечением федеральных ресурсов.
Для создания устойчивой и жизнеспособной «архитектуры» ИС ОГД среди прочего необходимо:
— более детально проработать вопросы перехода муниципальных образований от ведения градостроительного кадастра к ведению ИС ОГД;
— установить обязательность предоставления в органы местного самоуправления сведений, подлежащих размещению в ИС ОГД, и предусмотреть ответственность за нарушение этого требования в Кодексе об административных правонарушениях (для госслужащих, проектных и изыскательских организаций);
— создать федеральное учреждение с окружными представительствами с целью нормативно-правового, программного и методического обеспечения создания, развития и внедрения ИС ОГД.
Хотелось бы надеяться, что положения, сформулированные в статье, помогут в работе специалистам, занимающимся ведением ИС ОГД в муниципалитетах, а также будут учтены при совершенствовании нормативно-правовой базы ИС ОГД уполномоченными должностными лицами.
RSS
Реклама
А.М. Тарарин (МУ «Центр обеспечения градостроительной деятельности», Нижний Новгород)
