Д.Ю. Мыльников (ГПИ «Челябинскгражданпроект»)

Проблемы организации ведения и использования дежурных топографических планов, которые имеются и в той или иной мере ведутся в большинстве городов, обсуждаются специалистами уже достаточно давно. Но по мере развития компьютерных технологий работы с пространственными данными, принятия новых основополагающих законов (Градостроительный, Земельный, Гражданский кодексы РФ и др.) и нормативных документов, реорганизации федеральных структур и введения новых «правил игры» на уровне муниципалитетов, в том числе с точки зрения разделения властных полномочий, возможности их делегирования муниципалитетам и принципов работы с бюджетными деньгами, эти проблемы приобрели особую остроту.

Во многих городах дежурный топографический план существует фактически, но юридически его статус не определен. На портале ГИС-Ассоциации рассмотрению этой ситуации было посвящено несколько весьма объемных тем, в том числе затрагивающих вопросы использования картографических материалов масштаба 1:500 и муниципального картографического фонда. Статья является попыткой обобщить накопленную информацию и попытаться, с одной стороны, более четко сформулировать суть имеющихся проблем, а с другой — предложить возможные варианты их решения.

Условно рассматриваемые проблемы можно разделить на юридические, организационно-политические, экономические и технические. Примерно в том же порядке их можно расположить и по сложности решения. Так, большая часть технических проблем уже фактически решена во многих популярных геоинформационных системах, а мощность компьютеров и объемы устройств памяти еще лет десять назад перестали быть ограничивающими факторами. В Волгограде, Санкт-Петербурге, Уфе и множестве других больших и малых городов страны успешно функционируют комплексные геоинформационные системы, которые в той или иной мере поддерживают работу с дежурным топографическим планом города. Понятно, что если дежурный план ведется, то и проблемы финансирования так или иначе были улажены. Решение организационно-политических проблем во многом зависит не столько от технических специалистов, сколько от руководства администрации города, а по некоторым вопросам — и от отношения первого лица — главы администрации или мэра. Самыми сложными в настоящее время являются юридические проблемы, которые могут быть решены только на уровне Государственной Думы ФС РФ, Правительства РФ или соответствующих федеральных министерств и ведомств, поскольку в большинстве случаев обусловлены несовершенством федерального законодательства или отсутствием базовых нормативных документов. Поэтому юридические вопросы и хотелось бы обсудить первыми.

Елена Петровна Гавриленко:

Изначально речь шла о том, чтобы разработать типовое положение о муниципальном картографо-геодезическом фонде (МКГФ), которое можно было бы использовать как основу. С.Н. Николаевым (Комитет по градостроительству администрации г. Братска), Л.Г. Сидоренко (Департамент архитектуры и градостроительства администрации г. Ангарска) и Е.П. Гавриленко (МУ «Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону») были предложены для рассмотрения варианты проектов или действующих временных положений о МКГФ. Но на этом пути возник ряд препятствий, в основном связанных с несовершенством существующих нормативно-правовых документов. С одной стороны, муниципалитеты обязаны обеспечивать жизнедеятельность на своей территории, что невозможно без ведения дежурного топографического плана масштаба 1:500, но с другой, создавать муниципальный картографо-геодезический фонд они права не имеют, поскольку это исключительное право федеральных органов власти. Например, в том же Ростове-на-Дону попытка придать фонду официальный статус закончилась отказом Правового управления администрации города с формулировкой: «предлагаемое создание на уровне муниципального образования некоего «инженерно-геодезического фонда» является превышением полномочий органов местного самоуправления, что автоматически влечет за собой нелегитимность правового акта, предусматривающего создание данного фонда, в случае его принятия». При этом для обоснования своей точки зрения некоторые юристы ссылались даже на ст. 71 Конституции РФ: «В ведении Российской Федерации находятся: ...р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет…».

«Масла в огонь» добавил и тот факт, что прокуратура РФ посчитала неправомочным делегирование права выдачи разрешений на проведение картографических, геодезических и топографических работ на территории городов соответствующим службам муниципалитетов этих городов и потребовала, чтобы данные разрешения выдавались только подразделениями органов федеральной власти. Об этом было официально объявлено представителями Роскартографии на 2-й Всероссийской конференции «Геоинформационные технологии в муниципальном управлении» (9–11 апреля 2008 г., Волгоград). А после того, как на портале ГИС-Ассоциации было опубликовано высказывание начальника отдела геодезии и картографии Департамента недвижимости Минэкономразвития России А.В. Трифонова, в котором отмечалось, что многие юристы, в том числе являющиеся сотрудниками государственных органов, придерживаются тезиса о невозможности предусмотреть в поправках к Федеральному закону «О геодезии и картографии» создание в муниципальных образованиях картографо-геодезических фондов, аналогичных федеральному картографо-геодезическому фонду, стало понятно, что этот путь на ближайшее время для муниципалитетов закрыт.

Сергей Александрович Трофимов

Интересным является тот факт, что формально топографические планы масштаба 1:500 не входят в состав федерального картографо-геодезического фонда, ограниченного масштабом 1:2000. При этом включить дежурные топографические планы городов масштаба 1:500 в состав федерального картографо-геодезического фонда с передачей соответствующих материалов и архивов от муниципалитетов физически невозможно. Те организации, которые ведут федеральный картографо-геодезический фонд, просто не смогут принять имеющийся объем материалов и будут не в состоянии обслужить все заявки на выдачу сведений, которые к ним поступят. Отсутствие подходящих помещений, недостаточная численность персонала, территориальное расположение в крупных областных центрах создадут массу неудобств для населения и организаций, которым потребуется получить документы, не говоря уже о том, что это полностью парализует работу управлений архитектуры, а также оперативных и технических служб, использующих материалы дежурного плана в повседневной работе. В конечном итоге муниципалитеты будут вынуждены создать параллельные копии, неизбежно начнут накапливаться ошибки и различия между двумя копиями и т. п. К тому же затраты на создание, ведение и хранение дежурных планов населенных пунктов весьма значительны и на данный момент в бюджете соответствующих федеральных служб не предусмотрены, а достоверность нанесенной на них информации важна именно муниципалитетам и мало волнует федеральные службы.

Некоторые надежды на понимание существующих проблем центральными органами и изменение в лучшую сторону ситуации с муниципальными картографо-геодезическими фондами вселяет опубликованный недавно проект Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года ( http://www.gisa.ru/59123.html ), где отмечена необходимость «…наделить органы государственной власти и органы местного самоуправления полномочиями по созданию и ведению своих фондов картографо-геодезических материалов и данных, созданных за счет средств соответственно региональных и местных бюджетов, исключив эти материалы из картографо-геодезических фондов, которые ведут федеральные органы государственной власти». Вот только проект этот еще не утвержден, да и на внесение соответствующих изменений в законодательство потребуется какое-то время, а жить и работать нужно сейчас.

В ходе поиска временного решения выяснилось, что если муниципальный картографо-геодезический фонд представить иначе, например, включив в состав информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), то никаких нареканий со стороны юристов не возникает: они руководствуются формальными признаками, не вникая толком во внутреннее содержание.

Однако включение МКГФ в ИСОГД, особенно дежурного топографического плана города, также отягощено проблемами организационного, экономического и юридического плана.

Юрий Александрович Новицкий

Во-первых, согласно действующим нормативным документам (ст. 56 и 57 Градостроительного кодекса РФ, постановление Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности») ИСОГД определена как обычный архив, в котором должны храниться документы или их копии, разложенные по папкам и учтенные в соответствующих журналах регистрации. При этом предусматриваются только две процедуры, которые могут выполняться муниципалитетом: прием соответствующих документов или их копий для хранения в ИСОГД и выдача по запросу соответствующих сведений и/или копий документов. Никаких работ по подготовке и оформлению новых документов в процессе ведения ИСОГД не предусматривается. Кроме того, муниципалитет обязан принять те документы, которые ему сдают, невзирая на их качество и содержание, т. е. никакой функции контроля при ведении ИСОГД муниципалитет осуществлять не может.

Другими словами, ИСОГД является архивом, который хранит уже состоявшиеся документы или их копии в неизменном виде. При этом требование достоверности, упоминающееся в документах о ведении ИСОГД, означает лишь то, что орган, ведущий информационную систему, обязан выдать документ из архива именно в том виде, в каком он его получил, а не то, что содержание этого документа соответствует действительности. Именно в этом суть противодействия включению дежурного топографического плана масштаба 1:500 в состав ИСОГД. Те самые «планшеты», на которых в большинстве городов ведется дежурный план, являются документом изменяемым. Мало того, каждый из планшетов является еще и производным документом, на котором отображаются те изменения, которые были выявлены при выполнении исполнительной съемки для проектирования и строительства того или иного объекта. Получается, что застройщик обязан выполнить исполнительную съемку и сдать соответствующий отчет в ИСОГД, как того требует законодательство. Но при этом ни он, ни та организация, которая эту съемку выполняла, не обязаны наносить ее на дежурный план и корректировать планшеты, будь они хоть на жесткой основе, хоть в электронном виде. Конечно, такое требование может быть введено теми или иными местными нормативными документами и даже исполняться заказчиками, поскольку они не хотят портить отношения с местной администрацией, но к ведению ИСОГД это никакого отношения не имеет.

Сергей Николаевич Николаев

Во-вторых, при включении дежурного топографического плана в ИСОГД мы сталкиваемся с проблемами экономического и юридического плана, поскольку любая справка или копия документа, выданные из ИСОГД, должны стоить не больше тех самых 100 рублей, определенных постановлением Правительства РФ. Но в большинстве городов в стоимость выкопировки из дежурного плана обычно включают и расходы по его содержанию и ведению, которые на практике превышают 100 руб. При этом обычно организуют муниципальное унитарное предприятие (МУП), которое и осуществляет все операции с дежурным планом. Именно специалисты такого МУП готовят и выдают копии, выполняют приемку материалов и проверку качества выполнения работ, зачастую сами проводят исполнительную съемку, формируют разнообразные документы для нужд управления архитектуры. И все это, естественно, не бесплатно.

Города, где функцию ведения ИСОГД пытались передать соответствующим МУП, столкнулись с противодействием прокуратуры, считающей незаконным делегирование права ведения ИСОГД от администрации неким предприятиям. МУП может выполнять какие-то технические работы, которые необходимы администрации при ведении ИСОГД, будь то обслуживание оборудования или заполнение баз данных. Но это должны быть отношения только между МУП и администрацией. А все операции по приемке и выдаче соответствующих сведений должны происходить только между заявителями и сотрудниками администрации муниципалитета, и стоимость любого выдаваемого документа должна составлять не более 100 руб.

Таким образом, включение дежурного топографического плана в состав ИСОГД позволяет решить одни проблемы, но при этом создает массу других. Это может быть приемлемым вариантом только для тех городов, где работы по ведению дежурного топографического плана финансируются не за счет денег заявителя, а за счет иных источников, например, средств муниципального бюджета. Позволить себе такое могут только достаточно богатые города, которых в России мало (честно говоря, не могу даже привести примеров такой организации финансирования ведения дежурного топографического плана).

В ходе обсуждения всего вышеперечисленного был отмечен тот факт, что объявление дежурного топографического плана частью ИСОГД уводит нас в сторону от концепции создания российской инфраструктуры пространственных данных (РИПД), активным сторонником, популяризатором и разработчиком ключевых положений которой является ГИС-Ассоциация. Тогда и появилась идея о том, что вместо создания муниципального картографо-геодезического фонда, вызывающего неприятие юристов и федеральных чиновников, можно создать муниципальный фонд пространственных данных, сославшись при этом на Концепцию развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, одобренную распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. № 1157-р.

Тут нужно сделать «лирическое отступление», рассмотреть понимание термина «пространственные данные» и сказать о том, что и для чего необходимо муниципалитету при создании и ведении подобных фондов, особенно с учетом перевода материалов в цифровую форму.

При общении с коллегами на различных конференциях и в рамках обсуждений на форумах в сети Интернет у меня порой создается впечатление, что под пространственными данными понимается только то, что переведено в цифровую форму. Иными словами, если топографический планшет оцифровать, переведя в векторную форму или хотя бы сканировать в растр, то тогда это пространственные данные, а в бумажной форме его пространственными данными считать нельзя. На мой взгляд, это слишком узкое толкование термина «пространственные данные», которое во многом навязывается компьютерщиками и продавцами современных ГИС-технологий (в какой-то мере их можно понять). Я же придерживаюсь мнения, что форма представления пространственных данных не имеет значения: компьютерная база данных, топографический планшет на жесткой основе, его бумажная копия или отчет о выполнении топографо-геодезических работ — это все пространственные данные. Да, далеко не все из них относятся к так называемым базовым пространственным данным, доступ к которым должен быть свободным для всех. Но из чего следует, что РИПД должна оперировать только базовыми данными, оставляя «за бортом» все остальные их виды? Создавая российскую инфраструктуру пространственных данных, мы должны включать в нее не только систематизацию, учет и работу с цифровыми формами представления пространственных данных, но и систематизацию, учет и хранение исходных пространственных данных на традиционных носителях, в том числе технических отчетов о выполнении картографических, топографических или геодезических работ. Другими словами, РИПД должна не заменить существующие федеральный и муниципальные картографо-геодезические фонды, как кажется некоторым, а вобрать их в себя как важную составную часть. Особенно критично это будет на начальном этапе создания РИПД, пока не сформированы новые технологии работы, не подготовлены единые стандарты, классификаторы, форматы обмена данными и т. п., поскольку на все это потребуется время, в течение которого необходимо будет пользоваться тем, что имеем, и так, как умеем.


Хочется напомнить, что муниципальный картографо-геодезический фонд изначально включает в себя не только топографические планшеты масштаба 1:500, но и массу сопутствующих технических материалов, начиная от каталога координат пунктов опорной межевой сети, расположенных на территории муниципалитета, и заканчивая подробными техническими отчетами о выполнении работ. Кроме того, каждый топографический планшет является не просто изображением или источником информации. Это официальный юридический документ, на котором стоят подписи всех исполнителей, вносивших информацию, а также людей, которые проверяли и принимали работу. Связано это с тем, что топографические планы, особенно в составе дежурных планов городов, используются в качестве исходной информации при принятии важных инженерных или управленческих решений, ошибочность которых может привести к серьезному материальному ущербу или даже гибели людей. Даже из своей недолгой практики работы в Управлении архитектуры Челябинска могу привести несколько случаев, когда дело доходило до суда и необходимо было предоставить оригиналы соответствующих юридически значимых документов. В подобных случаях суд не устроит распечатка цифрового дежурного плана или сканированного изображения планшета. Необходимо будет предоставить сам планшет, заверенный подписью исполнителя, либо компьютерный файл с соответствующими материалами, заверенный электронной подписью исполнителя, полученной в соответствии с требованиями действующего закона об электронной цифровой подписи. А в сложных случаях необходимо будет представить еще и технический отчет о выполнении работ, опять же подписанный тем или иным образом в зависимости от формы представления.

С учетом современных реалий и недостаточной развитости технической и организационной инфраструктур для работы с цифровой электронной подписью еще долго придется хранить пространственные данные в двух формах: в виде цифровой базы данных, предназначенной для оперативного использования, и в виде копий на твердых носителях, заверенных подписью исполнителей, в качестве юридически значимых документов.

Заканчивая «лирическое отступление», хочу еще раз подчеркнуть основные выводы. Во-первых, название «фонд пространственных данных» не мешает включать в его состав пространственные данные на традиционных носителях, т. е. топографические планшеты на жесткой основе и технические отчеты о выполнении топографо-геодезических работ. Во-вторых, в силу необходимости иметь и предоставлять по запросу суда или прокуратуры юридически значимые документы до повсеместного широкого внедрения технологий работы с официальной электронной цифровой подписью придется хранить твердые копии планов и бумажные технические отчеты о выполнении работ с подписями исполнителей.

Примерная классификация и состав сведений, которые должны быть включены в муниципальный фонд пространственных данных, показаны на схеме. Хочется обратить внимание на тот факт, что базовые пространственные данные, за создание и ведение которых должен отвечать муниципалитет, составляют лишь некоторую долю оперативного банка данных, а ИСОГД в том виде, как она определена сегодня, охватывает лишь часть муниципального фонда пространственных данных. При этом в документах по созданию и ведению ИСОГД допускается хранить в ней не сами карты и планы, а информацию о том, где они находятся, что позволяет пространственные данные выделить в отдельную систему, дополнив ее внешними по отношению к ИСОГД пространственными сведениями.

Кроме того, я намеренно включил в состав муниципальных пространственных данных кадастровые карты, хотя они и ведутся не муниципалитетом, а Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии. Поскольку действующие нормативные документы предусматривают заключение соглашений об обязательной передаче таких сведений муниципалитетам, и принятие обоснованных управленческих решений на уровне муниципалитетов без них невозможно, я считаю, что хотя бы в виде регулярно обновляемых копий соответствующая информация в муниципальном фонде пространственных данных должна присутствовать. Отказаться от такого дублирования можно будет только тогда, когда будет реализован сервис, позволяющий муниципалитету в режиме реального времени подключать кадастровые карты в виде набора слоев к муниципальной ГИС.

В качестве промежуточного итога обсуждения темы муниципального картографического фонда В.И. Гиленов (ООО «Жихарь», Ангарск) подготовил проект пакета документов для создания муниципального фонда пространственных данных Н-ского муниципального образования. Предложенные документы, возможно, не совсем идеальны, и многие участники дискуссии, в том числе и я, высказывали в их отношении критические замечания, но это некоторая основа, от которой можно двигаться дальше. Текст пакета документов можно найти по адресу www.gisa.ru/new_forum (сообщение датировано 26 августа 2009 г.).

Считаю необходимым отметить активистов форума ГИС-Ассоциации «Уголок муниципала», благодаря деятельному участию которых и была проделана та работа, которой посвящена статья, в том числе модератора С.А. Трофимова из Рыбинска, С.Н. Николаева из Братска, Ю.А. Новицкого из Иркутска, В.В. Саврикова из Москвы, а также тех, кто присылал свои комментарии и замечания непосредственно в ГИС-Ассоциацию.

На этом мне хотелось бы закончить обзор, точнее, первую его часть, поскольку незатронутыми остались две весьма важные темы. Одна касается прав на интеллектуальную собственность и тех проблем, которые возникают из-за нее при ведении дежурного топографического плана города. Другая связана с тем, что часть данных, которые должны быть включены в состав муниципального фонда пространственных данных, входит в перечень сведений, составляющих государственную тайну Российской Федерации. Обе темы весьма обширны и важны, каждая достойна отдельной статьи.