Об итогах III Всероссийского научно-практического семинара градостроительных проектировщиков
2–4 февраля 2010 г., город Омск
Береговских А.Н.
Министерством регионального развития Российской Федерации разработан и направлен в Правительство РФ проект Плана первоочередных мероприятий на 2010 год по совершенствованию системы территориального планирования в Российской Федерации, включающий направления:
— совершенствование государственного управления в области подготовки документов территориального планирования (в том числе подготовка предложений по внесению изменений в Градостроительный кодекс РФ и другие федеральные законы; разработка федеральной целевой программы пространственной организации территории страны на период до 2020 г., национального сметного норматива определения стоимости разработки документов территориального планирования, планировки территорий и градостроительного зонирования);
— научно-методическое обеспечение разработки документов территориального планирования (в том числе разработка методических указаний по: организации сбора исходных данных и их составу; подготовке проектов документов территориального планирования всех видов; подготовке комплексных проектов градостроительного развития территорий муниципальных районов и поселений);
— организация пространственных данных для подготовки документов территориального планирования (в том числе разработка системы требований к объектам цифровых карт (схем), входящих в состав карт (схем) документов территориального планирования всех видов; обновление государственных топографических карт, сбор и обработка по установленным правилам информации документов территориального планирования; создание федерального информационного банка данных территориального планирования).
Понимая важность задачи, организаторы семинара приняли решение о необходимости концентрации усилий профессионального сообщества на подготовке и публичном обсуждении предложений по реализации плана мероприятий, разработанного Минрегионом России.
Перелыгин Ю.А.
Основной темой семинара стало обсуждение подготовленного Министерством регионального развития РФ проекта Плана первоочередных мероприятий на 2010–2011 гг. по совершенствованию системы территориального планирования в Российской Федерации (далее — План), обсуждение которого состоялось в Правительстве РФ 26 января 2010 г. План ориентирован на завершение подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования к 1 января 2012 г., как это установлено ФЗ от 27 декабря 2009 г. № 351-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Профессиональное сообщество убеждено, что проблема состоит не в недостаточном совершенстве системы территориального планирования в Российской Федерации, а в фактическом ее отсутствии. Это закреплено Градостроительным кодексом РФ, который не предусматривает единство стратегического социально-экономического и территориального планирования, не содержит нормы об обязательности комплексной схемы территориального планирования Российской Федерации и определяет пути развития страны посредством принятия отдельных ведомственных схем.
По мнению профессионального сообщества, целью создания системы территориального планирования в Российской Федерации должно быть обеспечение пространственного развития территории России в соответствии со стратегией ее социально-экономического развития. Но утвержденной на уровне государства стратегии нет, приоритеты развития территорий не определены, поэтому основная цель уходит на второй план, оставаясь при этом долгосрочной задачей Национальной гильдии градостроителей (НГГ).
Бондарчук Г.А.
Но даже в отсутствие стратегических документов пространственного развития страны План, направленный на разработку документов территориального планирования и градостроительного зонирования в срок до 1 января 2012 г., должен строиться системно и содержать не только перечень мероприятий, но и описание механизмов их максимально эффективной реализации.
Задачами Плана является обеспечение:
— своевременной и качественной подготовки документов территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
— своевременной и качественной подготовки документов градостроительного зонирования;
— финансирования разработки документов;
— согласования и утверждения документов;
— формирования банка пространственных данных градостроительной деятельности.
Условия выполнения задач
При формировании Плана, направленного на ускорение разработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования, нужно учитывать тот факт, что значительная часть созданной и даже утвержденной градостроительной документации не обладает должным качеством. Причин много. Среди них и недостаточное государственное регулирование процессов подготовки документов.
Петрович М.Л.
Для формирования условий, обеспечивающих создание качественной документации, необходимо сформулировать требования к результатам документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Все документы должны содержать эффективные градостроительные решения, соответствующие стратегиям и программам социально-экономического развития (хотя бы ведомственным, региональным и муниципальным), взаимно согласованные и непротиворечивые.
Требования к результатам градостроительного документа определяются его назначением. Назначение документов территориального планирования — установление функциональных зон и зон размещения объектов федерального, регионального и местного значения с учетом градостроительных ограничений, накладываемых зонами с особыми условиями использования территорий. Соответственно, должны быть определены такие термины, как:
— объект капитального строительства федерального значения;
— объект капитального строительства регионального значения;
— объект капитального строительства местного значения.
Исходя из определений, необходимо утвердить правила формирования соответствующих перечней объектов и их основных характеристик, а также правила отображения на картах (схемах) зон с особыми условиями использования территорий и получения о них соответствующих сведений.
Назначение документов градостроительного зонирования — установление территориальных зон и их градостроительных регламентов с целью регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений в пределах границ территориальных зон. Следовательно, необходимы правила, обеспечивающие получение соответствующего результата.
Инструменты обеспечения условий
К основным инструментам, обеспечивающим выполнение поставленных задач, относятся:
— законодательная, нормативно-правовая, нормативно-техническая и методическая базы;
— административное, организационное и кадровое обеспечение;
— информационное обеспечение (исходные данные);
— технологии (программно-аппаратные комплексы).
Башорина М.Л.
На законодательном уровне необходимо уточнить состав и содержание документов, обеспечить механизмы совершенствования процессов подготовки документации (разработка технических заданий, расчет стоимости работ, организация торгов на право разработки документов, получение исходных данных от уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, проведение согласовательных процедур, публичных слушаний и утверждения). Состав и содержание документов должны быть уточнены в соответствующих главах Градостроительного кодекса РФ, в котором также нужно устранить действующие коллизии и заведомо неисполнимые положения (например, отображение на схемах территориального планирования РФ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства федерального значения). Кроме того, предлагаемые поправки должны создать условия для внедрения комплексного инфраструктурного подхода в управление развитием территорий путем разработки и принятия комплексного проекта градостроительного развития территории муниципального образования, включающего в себя все обязательные решения документов территориального планирования, планировки территорий и градостроительного зонирования. В Градостроительный кодекс РФ необходимо включить дополнительную главу о трехуровневой системе нормативов градостроительного проектирования, назначением которой является обеспечение единства стратегического социально-экономического и территориального планирования. Неотложной мерой является и создание трехуровневой информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) с условиями придания ей правового статуса государственной (муниципальной) учетной системы и дополнения ее содержания путем включения в состав информационных ресурсов объектно-ориентированных баз градостроительных данных. Формирование ИСОГД должно осуществляться в увязке с государственным кадастром недвижимости (ГКН), создаваемой в настоящее время Инфраструктурой пространственных данных РФ (РИПД), а также государственной автоматизированной системой (ГАС) «Управление», развитие которой осуществляется в рамках формирования «электронного общества».
Подзаконными актами должны быть утверждены соответствующие требования, правила, порядки и указания (система требований к цифровой картографической основе, объектному составу исходных данных и результатов градостроительных решений; национальные нормативы расчета стоимости разработки документов градостроительного проектирования и др.).
Необходимо довести до сведения руководителей регионов и муниципальных образований, а также руководителей органов, уполномоченных в сфере градостроительства, задачи территориального планирования, планировки территорий и градостроительного зонирования, возложить на них ответственность за выполнение этих задач. При этом нужно обеспечить их соответствующей нормативно-правовой, нормативно-технической и методической документацией, в том числе регламентирующей использование результатов градостроительных документов при исполнении государственных и муниципальных функций и предоставлении услуг.
Участники семинара поддержали начатую Национальной гильдией градостроителей последовательную просветительскую работу (учебные семинары, проводимые ИТП «Град» и РосНИПИ Урбанистики, Летняя градостроительная школа), направленную на повышение квалификации руководителей и специалистов органов, уполномоченных в сфере градостроительства, в части понимания смысла градостроительной документации и использования ее результатов при внедрении электронных регламентов и реализации административной реформы. Национальная гильдия градостроителей намерена разработать дополнительные механизмы краткосрочного повышения квалификации названных лиц. Важнейшей задачей членов гильдии является также создание инструментов, обеспечивающих заказчику выбор достойного разработчика градостроительной документации. К таким инструментам можно отнести: правильно подготовленное техническое задание; разумную начальную цену; критерии выбора, учитывающие квалификацию, опыт и показатели качества работ исполнителя.
Необходимо установить требования к информации, используемой для разработки градостроительной документации (исходным данным), по следующим направлениям: нормативно-правовое регулирование; социально-экономическое развитие; административно-территориальное устройство; градостроительная деятельность; землепользование; инженерные изыскания; культурное наследие; объекты капитального строительства; инженерное обслуживание; транспортное обеспечение; инженерно-техническое обеспечение ГО и предупреждения ЧС; природные ресурсы; охрана окружающей среды. В частности, необходимы разработка и закрепление на федеральном уровне требований к составу непространственных показателей социально-экономического развития, использование которых в качестве исходных данных обязательно для осуществления территориального планирования.
В соответствии с требованиями к набору пространственных объектов, в обязательном порядке используемых при формировании опорного плана и входящих в состав утверждаемых карт (схем), необходимо разработать и утвердить на федеральном уровне Единую систему требований к представлению графических материалов градостроительной документации всех видов, а также к созданию электронных баз градостроительных данных в качестве основного ресурса ИСОГД соответствующего уровня. В составе системы требований должны быть сформированы классификаторы и справочники всех объектов опорного плана и объектов градостроительного регулирования. В настоящее время специалисты в области градостроительного проектирования считают невозможным классифицировать объекты (пространственные и непространственные), данные о которых используются при разработке обоснований градостроительных решений. Такая позиция объясняется творческой составляющей этих видов работ, множеством индивидуальных методик, научных подходов, специфических технологий, применяемых разными институтами и творческими коллективами. При условии принятия системы требований к представлению утвержденных схем градостроительной документации можно добиться многих положительных результатов:
— проектировщики смогут быстро вносить изменения в документацию при согласовании или устранении замечаний, а также использовать существующие базы данных при осуществлении этих процессов вне зависимости от того, какой институт разрабатывал первоначальный проект;
— заказчики (государственные и муниципальные) смогут использовать градостроительные данные при внедрении электронных регламентов исполнения функций и предоставления услуг;
— разработчики программно-технических решений будут получать четко сформулированные задачи, что минимизирует их риски при создании соответствующих программных продуктов и платформ, а также сформирует цивилизованную конкурентную среду на рынке градостроительных услуг.
Перечисленные задачи подразумевают действия по их решению (подготовку массива соответствующих документов), от успешности которых будет зависеть качество всей создаваемой системы территориального планирования.
Кто же должен взять на себя ответственность за разработку документов? Среди возможных вариантов: Минрегион России (собственными силами); Минрегион России через разработчика отдельных документов путем проведения торгов согласно ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; представители профессионального сообщества (Союз архитекторов России, Российская академия архитектуры и строительных наук, Национальная гильдия градостроителей и т. д.), далеко не всегда согласные друг с другом.
С точки зрения автора, ниаболее правильным ответом будет — Национальная гильдия градостроителей. В случае невозможности организации государственного финансирования гильдия способна взять затраты на себя, ибо «спасение утопающего — дело рук самого утопающего». Мотивация такого предложения заложена в целях создания гильдии, утвержденных Омской декларацией от 1 февраля 2008 г.:
— институционализация профессии градостроителя (urban planner);
— эффективное управление развитием территорий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, городов и сел, создание предпосылок их устойчивого, сбалансированного развития;
— обеспечение высокого профессионального уровня специалистов-градостроителей;
— обеспечение высокого качества работ, выполняемых членами гильдии;
— повышение ответственности членов гильдии за результаты своей профессиональной деятельности перед обществом.
Реализуя свои цели, Национальная гильдия градостроителей должна последовательно и конструктивно сотрудничать с Министерством регионального развития РФ, другими органами государственной власти, профессиональными и научными сообществами.
Достижения профессионального сообщества
В ходе мероприятий семинара его участники оценили результаты деятельности профессионального сообщества в части совершенствования законодательного, нормативно-правового и нормативно-технического обеспечения градостроительного проектирования. Как выяснилось, сделано немало.
Щитинский В.А.
1. Подготовлены предложения по внесению изменений в Градостроительный кодекс РФ, которые неоднократно рассматривались на заседаниях Совета Национальной гильдии градостроителей, были опубликованы на ее сайте, сайтах ИТП «Град» и ГИС-Ассоциации, доложены на рабочем совещании у заместителя министра регионального развития РФ С.Ю. Юрпалова. Часть этих предложений была учтена и направлена Минрегионом России в Правительство РФ.
2. Проект Единой системы требований к представлению результатов градостроительного проектирования, подготовленный ИТП «Град» и неоднократно обсуждавшийся членами рабочей группы, сформированной из специалистов ИТП «Град», РосНИПИ Урбанистики, НПИ «ЭНКО», ЗАО «Петербургский НИПИГрад», был представлен новой рабочей группе. В состав последней дополнительно вошли специалисты института «Гипрогор», компании «СиСофт» и ФГУП «Уралгеоинформ», а также заместитель директора Департамента стратегического развития и территориального планирования, руководитель отдела информационно-аналитического обеспечения Минрегиона России Г.А. Бондарчук. Был проведен сравнительный анализ названной системы требований и Сквозной классификационной структуры данных для разработки проектов схем территориального планирования (разработчик —ФГУП «Уралгеоинформ»). Главное требование к указанному документу — классифицировать все группы объектов, являющихся результатами градостроительного проектирования. Кроме системы классификации и кодирования объектов цифровых карт (схем) должны присутствовать положение о системе требований, регламенты ее ведения и правила цифрового описания пространственных объектов. В ближайшее время состоится рассмотрение доработанных документов, результаты будут представлены в Минрегион России для принятия решения об утверждении Единой системы требований к пространственным объектам, входящим в состав документов территориального планирования, планировки территорий и документации градостроительного зонирования.
3. Проект национального сметного норматива определения стоимости разработки документов градостроительного проектирования на семинаре был представлен в трех вариантах. Вариант ИТП «Град» содержит наиболее полный перечень градостроительных работ (не учитывая архитектурно-строительное проектирование). В нем приводится методика определения стоимости разработки документов территориального планирования, планировки территорий, градостроительного зонирования, нормативов градостроительного проектирования, проектов нормативно-правовых актов в сфере градостроительства, создания информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, комплексных проектов развития территорий муниципальных образований. Нормативы учитывают подход к цифровым формам представления градостроительной документации, состав исходных данных, объем разработки градостроительных решений и другие особенности будущего проекта, при этом расчет стоимости работ не требует детального знания показателей градостроительного развития конкретной территории, что обеспечивает оперативность при определении начальной цены разработки. Основные методические подходы к разработке нормативов изложены на заключительном совещании семинара. После сравнительного анализа проектов «ценников» было принято решение о доработке документа на базе сборников цен, представленных РосНИПИУрбанистики и ИТП «Град». В ближайшее время доработанный совместными усилиями документ будет опубликован.
4. С учетом наработанных материалов и обсуждавшихся вопросов подготовлены предложения по внесению изменений в План первоочередных мероприятий на 2010 год по совершенствованию системы территориального планирования в Российской Федерации.
Задачи профессионального сообщества
В первую очередь необходимо завершить начатые дела, а это значит, что должны быть приняты:
— поправки в Градостроительный кодекс РФ, обеспечивающие совершенствование процессов подготовки градостроительной документации;
— Единая система требований к пространственным объектам, входящим в состав документов территориального планирования, планировки территорий и документации градостроительного зонирования;
— сборник цен на разработку градостроительной документации, обеспечивающий обоснование состава документации.
Доведение до логического конца начатых дел — это полумера. Не менее сложно внедрить разработанные механизмы в деятельность заказчиков и разработчиков документации. А потому главнейшей задачей настоящего времени для Национальной гильдии градостроителей является преобразование некоммерческого партнерства в саморегулируемую организацию (СРО) с привлечением в ее состав большинства профессиональных и ответственных организаций, разделяющих убеждения и цели гильдии. Кроме того, мы считаем целесообразным рассмотреть возможность внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ и в части установления обязательного членства в СРО для организаций, работающих в сфере градостроительного проектирования. Такое предложение, направленное на повышение качества градостроительных проектов, в том числе за счет негосударственной экспертизы, можно внести в обсуждаемый План.
Приобретая статус СРО, гильдия получит более широкие возможности с точки зрения разработки регламентирующих документов и осуществления контроля за их исполнением всеми участниками рынка. Право на проведение негосударственной экспертизы позволит создать благоприятные условия для институционализации профессии градостроителя и повышения ответственности членов гильдии за результаты своей профессиональной деятельности.
Предлагается дополнить Градостроительный кодекс РФ нормой — «Саморегулирование в области градостроительного проектирования и создания информационных систем обеспечения градостроительной деятельности».
Основные положения саморегулирования:
1. Основные цели саморегулируемой организации должны ориентировочно соответствовать продекларированным целям Национальной гильдии градостроителей.
2. Содержанием деятельности саморегулируемой организации являются: разработка документов территориального планирования и градостроительного зонирования, документации по планировке территорий, нормативов градостроительного проектирования, нормативно-правовых и нормативно-технических документов, регулирующих градостроительную деятельность, создание систем информационного обеспечения градостроительной деятельности, а также контроль над соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов.
3. Статус саморегулируемой организации может приобрести некоммерческая организация, созданная в форме некоммерческого партнерства, при условии объединения в качестве ее членов не менее 50 индивидуальных предпринимателей или 25 юридических лиц, а также наличия утвержденных:
— требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, входящим в перечень видов работ, установленных саморегулируемой организацией (т. е. документа, устанавливающего условия выдачи саморегулируемой организацией свидетельств о допуске к разработке градостроительной документации и (или) созданию информационных систем обеспечения градостроительной деятельности);
— правил контроля в области саморегулирования (т. е. документа, устанавливающего правила контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования);
— документа, устанавливающего систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования.
Юрий Александрович Перелыгин, председатель Совета НГГ (Санкт-Петербург):
Омские семинары отличаются от всех остальных тем, что здесь собираются только профессиональные градостроители, сюда не приглашается широкая публика, здесь идет достаточно сложное для внешнего наблюдателя обсуждение на профессиональном языке. Обсуждаются проблемы градостроительных проектировщиков в разных концах нашей страны. На этот семинар приехало в два раза меньше людей, чем в прошлом году. С одной стороны, — это кризисное явление, с другой — это еще и кризисное явление в содержании: нечего обсудить. Четверть аудитории — это те, кто ведет «домашние заготовки» и хочет подвергнуть их публичному обсуждению, три четверти — слушатели. География участников достаточно широкая, хотя добраться в Омск не всем легко.
Михаил Любомирович Петрович, директор бюро территориальных информационных систем и градостроительного моделирования ЗАО «Петербургский НИПИград» (Санкт-Петербург):
Я присутствовал на всех омских семинарах; безусловно, их прогресс очевиден. Прежде всего это многообразие обсуждаемых тем. Все мы люди разные, немного конкурирующие, все спорящие, все со своими интересами, но, тем не менее, мы объединяем усилия, чтобы нормально обустраивать пространство, нормально жить. Наше дело — очень высокого уровня, это не просто бизнес, это именно общее понимание основ мироздания (в данном случае мирозданием я называю градоустройство).
Герман Александрович Бондарчук, заместитель директора Департамента территориального планирования и регионального развития Минрегиона России, начальник отдела информационно-аналитического обеспечения:
Подобные конференции хороши тем, что тут собираются и градостроители, и разработчики информационных систем. Градостроители — это фактурный состав, они говорят о том, что должно быть нанесено на схемах территориального планирования, включено в ИСОГД, а разработчики это реализуют. Таким образом, главная ценность этого семинара — встреча теоретиков и практиков. Конференции в регионах проходят более свободно, более комфортно. Здесь нет высокопоставленных чиновников, участники — специалисты в своей области. После проведения подобных совещаний на местном уровне в Москве на уровне губернаторов будут приниматься решения по этим вопросам. На мой взгляд, это наиболее эффективный способ принятия решений.
Марина Леонидовна Башорина, директор по градостроительному проектированию ОАО «Кировгипрозем» (Киров):
По сравнению с другими конференциями и семинарами здесь более кулуарная атмосфера, более тесный круг общения. Здесь собираются только те люди, которых действительно волнуют поднимаемые темы. Есть конференции, где бывают и случайные люди, и пришедшие ради любопытства, в Омске же собираются только профессионалы, люди, которые уже много лет работают в области градостроительного проектирования и собираются еще столько же в ней работать.
Владимир Александрович Щитинский,
директор ФГУП «РосНИПИ Урбанистики» (Санкт-Петербург):
Каждый омский семинар запоминается какими-то уникальными событиями. Первый запомнился тем, что впервые прозвучала идея объединения градостроителей в гильдию. По итогам семинара был подготовлен документ, который получил название Омской декларации. За прошедшие два года гильдия создана и активно работает, о ней уже знают, и сегодняшний семинар проходит под ее эгидой. Основной вопрос, который обсуждали на этом семинаре, — внесение корректив в Градостроительный кодекс РФ, о чем наше профессиональное сообщество говорит уже давно. Сегодня даже в Министерстве регионального развития РФ говоря о необходимости внесения корректив в содержательную часть кодекса, и этому было посвящено много времени. Данный документ требует всестороннего обсуждения и проработки. Кроме того, здесь поднимались чисто практические вопросы разработки документов территориального планирования, которые являются основой градостроительного планирования.
RSS
Реклама
Доведение до логического конца начатых дел — это полумера. Не менее сложно внедрить разработанные механизмы в деятельность заказчиков и разработчиков документации. А потому главнейшей задачей настоящего времени для Национальной гильдии градостроителей является преобразование некоммерческого партнерства в саморегулируемую организацию (СРО) с привлечением в ее состав большинства профессиональных и ответственных организаций, разделяющих убеждения и цели гильдии. Кроме того, мы считаем целесообразным рассмотреть возможность внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ и в части установления обязательного членства в СРО для организаций, работающих в сфере градостроительного проектирования. Такое предложение, направленное на повышение качества градостроительных проектов, в том числе за счет негосударственной экспертизы, можно внести в обсуждаемый План.
