С.С. Фролов (НИИП Градостроительства, Санкт-Петербург)

Практика проектирования и согласования генеральных планов поселений, находящихся в условиях высокого инвестиционного интереса со стороны девелоперов жилья и производственных зон, доказывает необходимость взаимоувязанного решения стратегии территориального развития, проекта генерального плана и определения механизмов реализации проектных решений. Конечно, в организационном плане оптимальным могло бы стать решение объединить разработку стратегии и программы социально-экономического развития поселения, генерального плана с программой реализации, правил землепользования и застройки, проектов планировки и межевания с формированием системы ИСОГД вкупе с ведением работы по увязке разносторонних интересов инвесторов на территории поселения. Не обладая полным комплектом муниципальных заказов на документы, определяющие территориальное развитие, но ведя подготовку одного из важнейших — генерального плана поселения, также не избежать вопросов практической реализации его мероприятий. На примере ведения генерального плана Бугровского сельского поселения Всеволожского района Ленинградской области, месте сосредоточения региональных, муниципальных обоих уровней, коммерческих всех направлений (обусловленных близостью к кольцевой автодороге и Санкт-Петербургу) интересов, можно дать представление об активной позиции проектировщиков, где параллельно с разработкой градостроительной документации совместно с администрацией поселения велась работа по организации собственников-инвесторов в сообщества и выработке механизмов реализации проектных решений.

В частности, были предложены механизмы выделения частных земель для общественных нужд и строительства объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

В условиях сформировавшегося рынка земли мероприятия по развитию территорий требуют четкого плана действий административного и правового характера, которые бы учитывали интересы жителей, бизнеса и правообладателей земельных участков. При этом вполне естественно, что в условиях отсутствия каких-либо регламентов, обременений и прочих обязательств собственники наделов, желающие войти в границы населенных пунктов, не предполагают нести общественной нагрузки в виде выделения территории для объектов социальной инфраструктуры, дорог, парков, инженерных сетей, но рассчитывают, что все (или основные) объекты обеспечения должны присутствовать или быть созданы в непосредственной близости к их территории на прочих землях. Естественно, профессиональные девелоперы комплексно решают вопросы обеспечения, создавая закрытые поселки со всей инфраструктурой на выкупленных землях, однако в настоящее время для Бугровского сельского поселения имеются планы реализации лишь двух таких проектов — в деревнях Мистолово и Энколово, занимающих примерно 12% предполагаемой площади освоения.

В связи с этим в администрацию поселения поступило предложение разработать юридически обоснованный план действий по реализации заложенных в генеральном плане мероприятий комплексного освоения территории с учетом правовых норм Градостроительного и Земельного кодексов РФ, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и иных нормативных актов.

Как известно, существуют различные подходы к реализации стратегии комплексного освоения территории, в частности, к получению в собственность поселения земельных участков под объекты обеспечения: административное давление, использование института общественных сервитутов и принудительного изъятия и взаимовыгодная договоренность на основе механизмов государственно-частного партнерства. Метод административного давления (при всей его эффективности в ряде случаев) нет смысла рассматривать ввиду его несоответствия духу и букве в целом либерального градостроительного и земельного российского законодательства (во всяком случае, в качестве единственного или основного). Использование исключительно института общественных сервитутов и механизма принудительного изъятия позволяет решить инженерно-транспортные вопросы развития территорий, однако для каждого земельного участка, для каждой сети или дороги (улицы) требуются серьезная разработка обоснований с вариантами, технико-экономические и сметные расчеты и привлечение финансовых средств для компенсации собственникам стоимости земли по рыночным ценам. При этом останутся нерешенными вопросы, связанные с выделением участков под объекты социальной инфраструктуры и территории озеленения общего пользования. В методическом же плане основной проблемой массового использования системы сервитутов и принудительного изъятия является неразрешенная конфликтность, когда в условиях противопоставления интересов частного и общественного конфликт разрешается в пользу последнего.

Рис. 1. Планирование комплексного освоения территорий

Суть же предлагаемого механизма работы с правообладателями земельных участков заключается в осуществлении предварительной взаимовыгодной договоренности: администрация поселения обеспечивает включение территорий в границы населенного пункта, выпуск и согласование полного комплекта градостроительной документации, а собственники земли (с этого момента — застройщики) несут пропорционально распределенную нагрузку в части выделения территорий общественного пользования под инженерную и социальную инфраструктуру. Естественно, что указанные зоны обеспечения будут занимать разные части в различных функциональных зонах. Так, в зоне индивидуальной жилой застройки они займут 20–25%, средней этажности — 30–40%, в промышленной зоне — 5–15% (вместе с санитарно-защитными зонами — СЗЗ), при этом конкретные цифры зависят от планировочных условий территории и уровня обеспечения инфраструктурой.

Исходя из этой логики, рисунок проектного генерального плана создается с учетом максимального распределения территориальной нагрузки на застройщиков, однако равномерно разместить все зоны объектов обеспечения, особенно крупных, практически невозможно. Здесь предлагается следующий механизм: обременение в рамках обоснованных расчетами территорий обеспечения несут все застройщики, на этих территориях размещается основная масса внешних коммуникаций, улицы, общественное озеленение, частично детские сады и школы. Оставшаяся часть объектов обеспечения также размещается на землях застройщиков, но она возмещается площадками из компенсационного фонда (предварительно подготовленного с тем же функциональным назначением). У тех же, кто не имеет планировочной необходимости изымать часть территории под инфраструктуру, участок изымается в компенсационный фонд или под резерв на общественные нужды (с возможным размещением в будущем дополнительных спортивных и детских площадок, озеленения, гостевых автостоянок для группы домов и т. п.). При этом соблюдается справедливость в отношении всех застройщиков и повышается рыночная стоимость участков за счет размещения дополнительной инфраструктуры, а у администрации формируется планировочный резерв.

Для коммерческих промышленных и общественно-деловых зон описанный механизм может быть скорректирован: при организующем начале администрации поселения (на условиях включения в промышленные или деловые зоны) застройщики заключают холдинговое соглашение о совместном ведении девелопмента промышленных или деловых зон (товаром выступают сформированные земельные участки или участок) и несут коллективное обременение в виде отвода территорий под инженерную, транспортную инфраструктуру и СЗЗ.

Не следует упускать из вида, что разрешая жилую застройку средней и высокой этажности, администрация поселения делает тем самым «инвестиционный подарок» собственнику участка в виде многократного повышения капитализации его территории. Поэтому следует рассмотреть возможность обратной компенсации в виде наложения обременения не только территориального, но и по строительству объектов социальной и инженерной инфраструктуры, а также вопрос ведения соответствующей налоговой политики.

В целях задействования механизмов реализации политики комплексного освоения территории необходимо проведение следующей цепочки организационных мероприятий по работе с инвесторами: информирование — обсуждение и согласование — подписание договора — передача земель.

В частности, этап информирования необходим для разъяснения градостроительной политики администрации поселения (документа, в котором описано, как с использованием законных и прозрачных процедур на условиях равномерного и справедливого распределения территориальной нагрузки можно достичь качественного улучшения условий жизни), при этом оговаривается, что в результате собственники участков выиграют за счет многократного повышения капитализации их территории при комплексном инженерном и социальном обеспечении. Завершиться этап информирования должен подачей заявки на включение в границы населенного пункта с выбранным функциональным назначением, которая одновременно явится свидетельством поддержки градостроительной политики администрации.

На этапе обсуждения и согласования собственникам участков презентуется проект генплана (до общественных слушаний), оформляется протокол обсуждения (согласно Градостроительному кодексу РФ), где все землевладельцы соглашаются только с предложенным функциональным зонированием, так как остальное входит в сферу технических вопросов.

После проведения этих мероприятий, но перед депутатскими чтениями, все собственники в установленный срок подписывают и передают договор обязательства комплексного освоения территории (по прописанному механизму, с возможностью компенсации и т. д.), по которому обязуются передать определенную на тот момент часть территории под муниципальные нужды.

Этап передачи земель проходит согласно договору после разработки и согласования проектов планировки и межевания.

Реализация инфраструктурных проектов
Выше обосновывалась необходимость и возможность передачи поселению собственниками земельных участков площадок, необходимых для строительства общих инфраструктурных объектов в процессе комплексного освоения территории. Теперь в общем виде рассмотрим механизмы создания инфраструктуры. Разделение процессов передачи поселению земельных участков и строительства инфраструктурных объектов представляется принципиальным вопросом для последовательного воплощения проекта комплексного развития поселения.

Дело в том, что в условиях реализации на довольно компактной территории девелоперских проектов жилых районов, рассчитанных на несколько десятков тысяч жителей, с высокой долей вероятности можно спрогнозировать возникновение платежеспособного спроса среднеевропейского уровня на коммунальные и социальные услуги. Соответственно, здесь нет логичной альтернативы (используемой в большинстве подобных случаев в развитых странах) государственно-частному партнерству, реализуемому в виде концессионных соглашений.

Предполагается, что в местных условиях наиболее реализуемым станет такой тип концессионного соглашения, как ВТО (Build, Transfer, Operate) — строительство, передача, эксплуатация, где ключевым моментом как раз выступает собственность поселения на земельные участки инфраструктурных объектов.

При такой модели поселение получает в собственность инфраструктурные объекты, а инвестор — прибыль от их эксплуатации. Особенности реализации и функционирования различных инфраструктурных объектов делают целесообразной разработку отдельных муниципальных программ развития для инженерных сетей обеспечения, улично-дорожной сети и объектов социального обеспечения, основные положения которых приводятся ниже.

Инженерные сети обеспечения. С практически одинаковыми инвестиционными условиями и схожей организационной моделью могут быть реализованы почти все сети: водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, при необходимости — теплоснабжения. Последовательность проводимых мероприятий задается главной целью концессии — обеспечить формирование и устойчивое функционирование в обозримом будущем всех необходимых инженерных систем. Для этого концессионер (лицо, заинтересованное в реализации проекта строительства жилья и промышленных объектов и получении прибыли от эксплуатации коммунальных объектов) решает вопросы, связанные с получением ресурса (газа, воды и т. п.), строит за счет собственных средств необходимые инженерные объекты, сети с подводкой до конечного потребителя и передает их в собственность поселению. Затем берет эти сети в долгосрочную аренду и эксплуатирует их с получением прибыли, но на определенных условиях. Поселение же, как заинтересованная в обеспечении коммунальными услугами сторона, создает концессионеру условия для строительства инфраструктурных объектов — предоставляет участки, согласовывает строительство, в случае необходимости накладывает сервитуты на частные территории, по которым пройдут сети, оказывает техническую, организационную, моральную, в ряде случаев финансовую поддержку. Но самое главное — поселение предоставляет исключительное право реализации населению и организациям на определенной территории в течение длительного срока коммунальных услуг. При этом тарифы (или принцип формирования тарифов) заранее оговариваются во избежание получения концессионером сверхприбыли за счет монопольного положения на рынке. Срок соглашения целесообразно приравнять к сроку амортизации оборудования, в таком случае передача сетей и объектов поселению становится для концессионера формальностью (поскольку на конец срока они в любом случае теряют свою стоимость). Кроме этого, поселение разделяет с концессионером и ряд рисков реализации проекта — форс-мажорные, политические, макроэкономические и иные, что в целом понижает стоимость проекта (а далее и тарифы) и повышает в целом инвестиционную привлекательность инфраструктурных объектов.

Здесь вполне прогнозируемы ситуации, когда девелопер, заинтересованный в строительстве инфраструктурных объектов, не заинтересован в эксплуатации. В таком случае возможно привлечение специализирующейся организации в качестве второго концессионера или передача этих функций девелопером третьей стороне на условиях аутсорсинга.

Улично-дорожные сети поселения. Особенность строительства дорожной сети при реализации коммерческих проектов такова, что застройщик, как правило, безоговорочно строит дороги внутри квартала жилой застройки, будь то индивидуальная жилая застройка или многоквартирные дома, причем зачастую с опережением срока возведения основных объектов. Соответственно, мотивация строить улицы и дороги, связывающие поселки и их части между собой, отсутствует (если эта дорога не требуется для подъезда к собственному кварталу). Поэтому в организационном плане есть смысл разделить строительство улично-дорожной сети на две части: строительство дорог собственником на территории своего квартала (строительство улично-дорожной сети обеспечивается требованием администрации поселения построить дороги до получения разрешений на строительство) и формирование улично-дорожной сети поселков по заложенным в генеральном плане трассам, обеспечивающим устойчивое развитие, связанность зон внутри населенных пунктов и поселков между собой. Что касается общей улично-дорожной сети, то здесь логичным будет ее поэтапное строительство поселением за счет налоговых поступлений от развивающихся жилых зон. Соответственно, чем больше дорог построено, тем активнее развиваются жилые зоны, тем значительнее налоговые поступления.

Конечно, существует возможность создания общей улично-дорожной сети и не за счет средств поселения, однако здесь видится ряд сложностей с инвестированием. В общем виде механизм может быть таким: поселение обязывает группу застройщиков до возведения коммерческих объектов построить прилегающие дороги для части поселка или поселка в целом (в зависимости от планировочной и инвестиционной ситуации) на муниципальных землях, а потом передать дороги в собственность поселения, после чего уже начинается коммерческое освоение. Застройщики в порядке самоорганизации совместно реализуют дорожный проект, определяя уровень финансового участия каждого с учетом размера участка и дальности его расположения. Проектирование также ведется застройщиками, но с согласованием технического задания и результата работы с администрацией поселения. Здесь помимо того, что каждого застройщика обременяют финансировать не свою инфраструктуру, система рассыпается при отказе любого из застройщиков участвовать в проекте (тогда остальные, по сути, берут финансирование на себя, обеспечивая «выпавшего» инфраструктурой и увеличивая тем самым стоимость его участка).

Значительно повысить вероятность реализации дорожных проектов при такой системе можно более активным участием поселения. Суть в том, что когда застройщик (или группа застройщиков) построит улично-дорожную сеть, а затем передаст дороги поселению, оно компенсирует застройщику затраченные средства. Причем не сразу, а в течение 5–8 лет (что позволяет не обременять муниципальный бюджет крупными единовременными выплатами) по схеме обратного лизинга. Для инвестора-застройщика выгода еще и в том, что он может привлекать для реализации подобных проектов заемные средства под гарантии возврата их муниципалитетом в течение определенного срока. Остается открытым вопрос, какая сторона возьмет на себя обязательства по погашению начисляемых процентов, но это может как раз являться предметом торга.

Объекты социального обеспечения. Несмотря на то что объекты социального обеспечения напрямую относятся к сфере ответственности органов местного самоуправления, здесь также возможны как механизмы государственно-частного партнерства, так и чисто коммерческие проекты.

В условиях развития массового индивидуального жилищного строительства можно спрогнозировать спрос на услуги высококачественного коммерческого воспитания и образования, примеры чему во множестве наблюдаются в ближнем Подмосковье. Соответственно, появятся и желающие организовать подобный бизнес, а поселение в порядке партнерства окажет организационную и материальную поддержку.

Для инвестора схема в общем виде может быть такой: проектирование — строительство — владение — эксплуатация/управление. При этом инвестор обязуется за свой счет: спроектировать объекты воспитания и (или) образования (техническое задание на проектирование согласовывается с администрацией), построить и эксплуатировать их в соответствии со всеми нормами. Поселение, в свою очередь, передает инвестору за минимальную плату земельный участок (участки) с условием использования исключительно по назначению, оказывает поддержку в согласовании проекта, подключении к инженерным сетям и т. п., устанавливает максимально низкий уровень налогообложения. Нормативов в Российской Федерации на разделение объектов воспитания и образования на платные и бесплатные нет, поэтому некоторые из этих учреждений по согласованию с территориальными органами образования могут быть коммерческими.

Что касается бесплатных учреждений, то в зависимости от инвестиционной ситуации и уровня доходности девелоперских проектов (определяющихся в основном этажностью) возможны варианты. Первый, традиционный, — поселение за свой счет проектирует, строит и содержит учреждения воспитания и образования на земельных участках, выделенных из фонда частных собственников на первом этапе реализации стратегии комплексного освоения территории. Второй — поселение обременяет застройщиков спроектировать (при согласовании с администрацией поселения технического задания и проекта) и возвести объекты воспитания и образования на земельных участках муниципальной собственности, а затем передать их поселению, после чего застройщики получают возможность возводить собственные коммерческие жилые и общественные объекты. Юридическая слабость таких схем (хотя они уже много лет используются в крупных городах) в том, что действующее законодательство напрямую не позволяет муниципалитетам вводить запрет на строительство жилья до ввода объектов социальной инфраструктуры, поэтому требуется точное и подробное закрепление взаимных обязательств в соответствующих контрактах.

Улучшить инвестиционный климат, повысить вероятность реализации социальных объектов и уровень юридического обоснования и сопровождения проектов подобных партнерств можно, если застройщики-инвесторы опять же станут передавать объекты социальной инфраструктуры поселению не в дар, а с выплатой их стоимости в рассрочку, по обратной лизинговой схеме. Причем срок возврата средств не должен превышать принятый для объектов инфраструктуры срок окупаемости (5–8 лет). Вероятность реализации схемы позволяет повысить появляющаяся возможность использования в лизинге банковских инструментов финансирования.

Остается добавить, что в организационном плане для продвижения проектов всех видов государственно-частного партнерства будет полезно провести «инвестиционное районирование» территории поселения, выделив районы комплексного освоения, развитие которых вполне осуществимо в рамках одного проекта и в определенный срок в управленческой, территориально-планировочной, инфраструктурной сферах и для которых в будущем возможно формирование полного пакета документов, необходимых для реализации проектов строительства. Минимально инвестиционный район может охватывать планировочный квартал, максимально — населенный пункт. Для каждого такого района необходимо сформировать орган управления от лица застройщиков (координационный совет или управляющую компанию), который бы взаимодействовал с администрацией поселения и решал текущие вопросы.

Предложенные стратегии по мере реализации требуют полного юридического сопровождения — от детальной разработки всех шагов на основе действующего законодательства до подготовки проектов договоров и распоряжений. Необходимо также на картографической базе геоинформационной системы провести расчет отвода и компенсации территории каждого земельного участка, разработать программы строительства объектов инженерной и социальной инфраструктур, сформировать местную систему ИСОГД и т. д.

Пока рано говорить о практической реализуемости всех предложенных решений в сфере муниципального девелопмента, на это потребуется, как минимум, несколько лет. Однако имеющийся опыт общественных обсуждений и частных консультаций позволяет говорить о принципиальном принятии застройщиками необходимости обретения четких и прозрачных «правил игры» для всех, необходимости формирования полного набора инфраструктурных благ и готовности нести минимальную «территориальную» нагрузку для этого. А идущие процессы самоорганизации застройщиков в группы по территориально-управленческому признаку вселяют надежду на возможность в скором времени перейти к юридическому оформлению государственно-частных партнерств и в конечном итоге — к строительству. И здесь мы готовы использовать накопленный опыт, расширять рамки сотрудничества, выступать посредниками в процессах градорегулирования в условиях высокого уровня инвестиционной активности.