Территории пригородных зон представляют собой исключительно интересный объект для исследования и проектирования: именно здесь наиболее ярко проявляется проблема организации разумного баланса в части планировочных, коммуникационных, социальных, промышленных, экологических и иных предложений. Понятие «пригородная зона» в действующем Градостроительном кодексе РФ отсутствует. Оно рассматривается в Земельном кодексе РФ, однако юридически границы пригородных зон определены недостаточно четко. Внутренняя и внешняя границы пригородных зон, правовой режим и функциональное зонирование, а также порядок изменения границ утверждаются региональными и муниципальными нормативными актами, базирующимися на Конституции Российской Федерации, Земельном и Лесном кодексах РФ, уставах субъектов РФ.
В зависимости от особенностей административно-территориального ус-тройства конкретной территории пригородная зона может вмещаться в границы занимающего пригородное положение муниципального района или нескольких районов-соседей. В связи с этим проектирование пригородных зон фактически осуществляется в рамках схем территориального планирования муниципальных районов. При расположении пригородной зоны на территории нескольких муниципальных образований возникает задача сохранения целостности проектируемого объекта. Поэтому в схемах территориального планирования субъектов РФ и муниципальных районов, прилегающих к городским округам и городским поселениям, в соответствии со ст. 86 Земельного кодекса РФ должны быть даны предложения по установлению границ пригородной зоны, в пределы которой включаются земли, составляющие с центральным городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию. Границы, зонирование и регламент градостроительной деятельности в пределах пригородной зоны должны определяться в специальном проекте. Существует необходимость разработки положений о взаимосогласованном режиме хозяйственной деятельности центрального города и прочих муниципальных образований, входящих в границу пригородной зоны. В подготовленных сотрудниками НПИ «ЭНКО» схемах территориального планирования Удмуртской Республики, Брянской и Псковской областей были представлены предложения по выделению пригородных зон. Поскольку специальные проекты пригородных зон в настоящее время в стране не разрабатываются, адекватность схем территориального планирования «пригородных» муниципальных районов по отношению к стратегическим направлениям развития ключевых территорий региона во многом зависит от квалификации исполнителя, который должен хорошо ориентироваться в ситуации и межмуниципальных проблемах.
НПИ «ЭНКО» выполнены схемы территориального планирования следующих муниципальных районов, территории которых обладают всеми признаками пригородной зоны: Завьяловский район Удмуртской Республики, Гатчинский район Ленинградской области, Череповецкий, Шекснинский и Вологодский районы Вологодской области, Конаковский район Тверской области. Последний хотя и не соседствует непосредственно с Тверью, располагается в зоне транспортного коридора Москва — Санкт-Петербург и активно осваивается москвичами в рекреационных целях и для осуществления инвестиционных проектов в сфере жилищного строительства.
Актуальность задачи проектирования именно пригородных зон определяется тем, что в крупных, средних городах и на территориях вокруг них концентрируется значительная часть населения страны. В системе административно-территориального устройства такие города обычно являются городскими округами. В целом в 164 городах с численностью жителей свыше 100 тыс. по данным на начало 2009 г. было зарегистрировано 68,1 млн человек (47% населения страны). Качество жизни горожан в значительной степени зависит от состояния пригородной территории, где располагаются зеленые и рекреационные зоны, детские оздоровительные лагеря, садоводства, огородничества, дачные и коттеджные поселки, которые для части горожан фактически являются основным местом жительства. К крупному городу может тяготеть «пригородный район» с численностью жителей 30–50 тыс. человек. Крупнейшие города (свыше 1 млн человек) могут иметь пригородные зоны с населением более 200 тыс. жителей. Для Москвы «пригородной» может считаться практически вся Московская область, а это территория с населением 6,7 млн человек. Санкт-Петербург существенно уступает столице, но около половины населения Ленинградской области живет в зоне его непосредственного влияния. Таким образом, рассматриваемые города и их пригородные зоны занимают примерно 15–20% территории страны и являются местом жительства больше 60% населения.
Пригородные зоны в Схемах территориального планирования
Пригородная зона представляет собой достаточно плотное системное образование, которое хорошо читается в планировочном аспекте. Границы пригородной зоны обычно определяются 1–2-часовой изохроной транспортной доступности до города-центра. Чем больше центральный город и выше заинтересованность социума в использовании его окрестностей, тем шире пригородная зона. В пригородных зонах сходятся в транспортные узлы железные и автомобильные дороги, через них проходят магистральные нефте- и газопроводы или газопроводы-отводы. Территория зон активно застраивается: центральный город обрастает поселками-спутниками, могут возникнуть малые города, соответственно, должны резервироваться территории для текущего и перспективного развития населенных пунктов. Вблизи крупных и крупнейших городов размещаются складские зоны, складируются и перерабатываются порождаемые городами отходы производства и потребления, развивается сельскохозяйственное производство пригородного типа, включающее такие объекты, как птицефабрики, свинофермы, теплицы, многолетние насаждения. Хозяйства, расположенные в 50-километровой зоне от крупных городов, как правило, являются наиболее рентабельными. Здесь концентрируются площади ценных сельскохозяйственных угодий с высокими показателями бонитета, мелиорированных земель, которые целесообразно сохранять в качестве земель сельскохозяйственного назначения.
Зеленые зоны городов выполняют одновременно санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В границах зеленой зоны запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное влияние на окружающую среду. Вокруг многих городов сформированы лесопарковые массивы. Порядок расчета площади, потребной для организации зеленых зон, в том числе лесопарковых, регламентируется определенными нормативными актами. Учет этих норм крайне важен, поскольку пригородные территории активно используются для рекреации выходного дня, в них развивается садоводство и огородничество.
Пригородные зоны в Схемах территориального планирования
Перечень конфликтных ситуаций, которые возникают на пригородных территориях, следует начать с межмуниципальных противоречий. В ходе реформы административно-территориальной системы при выделении городов областного подчинения в городские округа границы ряда округов были искусственно заужены, а тяготеющая к городам местность оказалась отнесена к муниципальным районам. Единая в своем функционировании система расселения юридически была разделена на несколько объектов, каждый из которых формально проектируется отдельно в генеральном плане городского округа и в схеме (схемах) территориального планирования муниципального района. Проблема взаимоучета интересов городского округа и муниципального района многогранна, поскольку сфера их взаимодействия охватывает практически все плоскости жизнедеятельности социума: город и тяготеющая к нему сельская местность представляют собой единую систему расселения. В этой системе ежедневно формируются массовые миграционные потоки, так как многие жители района находят работу на предприятиях и в организациях округа, трудовые мигранты, приезжающие в города из других регионов страны, часто селятся именно на территории «пригородных» районов. Следует отметить, что пригородные зоны обычно имеют невысокие удельные показатели обеспеченности населения объектами образования, здравоохранения, культурно-досуговой сферы, так как значительную часть функций по такому обслуживанию традиционно выполняют учреждения, расположенные в городском округе.
Обстановка в каждом регионе страны имеет свои особенности, в качестве примера можно рассмотреть Калужскую и Псковскую области, схемы территориального планирования которых в последние годы разрабатывались сотрудниками НПИ «ЭНКО».
На начало 2009 г. в городском округе «Город Калуга» проживало 327 тыс. горожан и 15 тыс. сельского населения. Площадь округа составляет 406,2 км2, из которых собственно сам город занимает лишь 125,8 км2. В сферу наиболее сильного влияния Калуги входят Бабынинский, Дзержинский, Перемышльский, Тарусский, Ферзиковский муниципальные районы и южная часть Малоярославецкого района. Суммарно система охватывает 6,5 тыс. км2 (22% территории области), здесь проживает 494 тыс. жителей (49% населения области).
Более сложная ситуация складывается в Псковской области. Городской округ «Город Псков» занимает только 96 км2 и насчитывает 193 тыс. жителей. Псковская система расселения охватывает также Гдовский, Островский, Палкинский, Печорский, Плюсский, Псковский, Пыталовский и Струго-Красненский районы. Всего на площади 18,6 тыс. км2 (треть территории области) проживает 349 тыс. человек (половина населения
области).
Калужская система расселения
Как следует из приведенных данных, по значимости в пределах своих областей эти системы расселения сопоставимы. Более плотная организация территории Калужской области сказывается на более плотном расселении в пределах ее центральной системы расселения, однако это не помешало городскому округу «Город Калуга» иметь в своем составе сельскую местность. Плотность населения в пределах городского округа «Город Псков» в 2,4 раза выше, чем в пределах Калуги. Калуга и Псков имеют статус исторических городов, что ограничивает возможность изменения характера городской застройки, соответственно, возрастает значимость свободных территорий, пригодных для строительства. Объекты, необходимые для осуществления полномочий органов местного самоуправления, в границах Пскова уже не помещаются, а рассредоточение их на территории Псковского района требует дополнительных согласований и не всегда совпадает с планами администрации района. Зеленая зона Пскова и основные зоны, используемые горожанами для рекреации выходного дня, а также городские кладбища расположены вне границ округа. Таким образом, Псков не может формировать самостоятельную политику по многим вопросам, обычно относимым к категории вопросов местного значения городского округа. Для Калуги проблема не столь актуальна, хотя ее зеленая зона выходит далеко за границу округа.
При ограниченности территории городского округа чаще всего не хватает площадей для планируемой застройки, содержания и расширения городских кладбищ, которые оказываются на территории другого муниципального образования, размещения полигонов ТБО, мусоросжигательных и мусороперерабатывающих заводов. Муниципальные районы не заинтересованы в официальном расширении городских округов, но логика экономического развития приводит их к сходным планировочным решениям, хотя и в другой «административной» реальности. Стремление района максимально использовать выгоды собственного территориального положения может выражаться в создании застройки, непосредственно приближенной к границе городского округа. Иногда, как это наблюдается в Псковской области, микрорайоны вырастают вплотную к кварталам городов, их жители хотя и зарегистрированы в районе, чувствуют себя горожанами, пользуются городской транспортной и инженерной инфраструктурой, создают дополнительную нагрузку на городские учреждения образования, здравоохранения и культуры.
Нахождение компромиссных вариантов совместного развития муниципальных образований возможно при условии создания проектов генерального плана городского округа и схемы территориального планирования муниципального района одним исполнителем. Территориальное планирование является практически единственным комплексным видом работ, нацеленным на долгосрочную перспективу (20–25 лет). Характер работ предполагает тесное взаимодействие проектировщиков и администраций муниципальных образований. Поэтому у администраций появляется возможность «оторваться» от решения текущих вопросов и сформулировать свое видение будущего. В этом случае проектировщик оказывается в роли дипломата, стремящегося привести администрации двух муниципальных образований к единому видению проблемы.
В практике НПИ «ЭНКО» есть интересный случай, когда в ходе работы над проектом генерального плана произошло слияние городского округа и муниципального района в один городской округ. Имеется в виду г. Новомосковск Тульской области, где понимание ошибочности искусственного разделения на «город и село» и желание развивать территорию перевесили традиционный эгоизм местных элит. Слабость доходной части бюджета района, почти все трудоспособное население которого занято на предприятиях и в организациях города, в буквальном смысле слова не оставила администрации другого выхода.
Псковская система расселения
Другой важнейшей проблемой, которая не всегда разрешима в рамках одного проекта, является «территориальный конфликт» между жилищным строительством, агропроизводством, массовой рекреацией, претендующими на одни и те же участки. Все эти виды деятельности требуют наличия качественной автодорожной сети, им противопоказана значительная удаленность от города, которая уменьшает число потенциальных потребителей жилья и услуг, а также снижает показатели рентабельности производства.
Задача размещения новой жилищной застройки и расширения населенных пунктов встает перед проектировщиками при создании каждой схемы территориального планирования и каждого генерального плана поселения. В случае «пригородной зоны» эта задача носит массовый характер.
Жилищная застройка и рекреация стремятся к эстетически привлекательным ландшафтам, наличию леса, водных объектов, требуют определенного уровня инженерной обустроенности территории. Возможность использования под застройку земель лесного фонда в «пригородных» районах ограничена, поскольку необходимо оставить достаточные массивы для создания зеленой зоны города, лесопарков, которые могли бы быть местами отдыха горожан и жителей района. Кроме того, дополнительной проблемой для староосвоенных территорий является правильное выстраивание отношений между жильем и рекреацией, с одной стороны, и памятниками культурного наследия, достопримечательными местами, видовыми коридорами вдоль трасс, по которым проходят популярные туристские маршруты, — с другой.
Городской округ Новомосковск
Агропроизводство в территориальном отношении представляет собой наименее мобильный вид деятельности, связанный с конкретными ландшафтными местоположениями. Оно не сочетается с жилищным строительством, но частично совместимо с рекреацией: является базой для формирования местных «брендов» и традиционных мероприятий, создающих привлекательность местности для туристов и отдыхающих (агрорекреация). Хороший земельный участок под пашней — результат трудовых усилий поколений людей, он представляет собой не только экономическую, но и непреходящую нравственную ценность. Поэтому даже в современных экономических условиях, когда значительные площади сельскохозяйственных угодий забрасываются, необходимо ограничивать изъятие земель сельскохозяйственного назначения лишь менее ценными для агропроизводства участками.
В случае масштабных изменений в планировке территории, обусловленных планами ее вторичного субурбанизационного освоения десятками инвестиционных проектов путем массового малоэтажного коттеджного строительства, возникает совершенно новая задача для проектирования. К территории уже нельзя относиться как к «пустому» месту, как это было в период комсомольско-молодежных строек и основанных в тайге «голубых городов, у которых названия нет». Каждый земельный участок имеет определенное назначение и находится в чьей-то собственности.
Обозначенный выше конфликт интересов может решаться путем оптимизационных расчетов. Для страны с устоявшимися экономическими приоритетами и большим опытом существования в условиях рыночной экономики такой путь был бы предпочтительным. В современной же России расчет оптимизационной задачи в любом случае покажет приоритет жилищного строительства перед любым другим способом землепользования, кроме разработки месторождения полезных ископаемых.
Схема территориального планирования Завьяловского района Удмуртской Республики
Возникает соблазн формирования на «пригородной» территории смешанных зон, в пределах которых можно было бы сочетать земельные участки различного назначения. Это позволило бы более гибко реагировать на меняющиеся запросы рынка и четко разделить две стадии проектирования. Тогда в схеме территориального планирования района можно наметить ареалы, в которых могут формироваться зоны агрорекреации или рекреационно-селитебные зоны. Для проектирования в целом важны численность постоянного населения района и проектируемая численность горожан, покупающих жилье в дачном или коттеджном поселках. Учет среднегодовой и пиковой численности сезонного населения, а также среднего времени, проводимого на территории района отдыхающими, необходим для определения дополнительной нагрузки, создаваемой на дорожную, инженерную и отдельные виды социальной инфраструктуры района. В летний период в «пригородных» районах численность населения в отдельные дни может в 3–4 раза превышать число постоянных жителей. Предлагаемые зоны освоения смешанного типа в схеме необходимо увязать в единый планировочный каркас, предусмотреть развитие автодорог и систем электро- и газоснабжения, определить перспективную потребность в мощности объектов здравоохранения, образования и иных, имеющих межпоселенческое значение, которые находятся в ведении муниципального района.
Тогда в генеральных планах соответствующих поселений или их отдельных частей можно будет эффективно решать вопросы проектирования конкретных зон с определением назначения земельных участков для сельскохозяйственного производства, рекреации и жилищного строительства.
Именно такого подхода потребовала разработка Схемы территориального планирования Завьяловского муниципального района (НПИ «ЭНКО», 2009). Удовлетворение текущего и перспективного спроса жителей Ижевска на индивидуальные дома связано с выделением значительных земельных участков под новые коттеджные поселки. Безусловно, экономический кризис внес в планы свои коррективы, однако по его окончании спрос на жилье неизбежно актуализируется. В октябре — декабре 2007 г. Консультационно-аудиторская фирма «Симплекс» по заказу Министерства строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики и ОАО «Ипотечная корпорация Удмуртской Республики» провела социологический опрос. Полученные данные позволили НПИ «ЭНКО» рассчитать общую площадь территории, необходимой для размещения коттеджной застройки, которая обеспечит удовлетворение текущего спроса горожан. Аналогичный расчет был осуществлен на период до 2025 г. Были также учтены потребности жителей сельской местности района в земельных участках для размещения новых индивидуальных жилых домов.
Следует отметить, что район не имеет значительных резервных территорий. Поэтому полное удовлетворение спроса только за счет перераспределения земель Завьяловского района невозможно. Доступная для перераспределения площадь составила 8,1 тыс. га, примерно четверть ее необходимо зарезервировать для сельского населения муниципального района, тогда как спрос со стороны горожан в сумме составляет 9,3 тыс. га, а с учетом выделения 20% территории для устройства межквартальных проездов и иных нужд — 11,6 тыс. га. В составе проектируемых коттеджных поселков необходимо предусматривать достаточные для поддержания экологического благополучия зеленые зоны, а также территории для рекреации. Поэтому удовлетворить всех ижевчан, желающих приобрести индивидуальный жилой дом, район не сможет.
В результате были даны рекомендации по ограничению максимальных размеров выделяемых горожанам земельных участков 10 сотками. Участки размером 10–12 соток предложено давать только в периферийных частях района за пределами часовой изохроны доступности Ижевска, а еще большего размера – уже вне пределов района. Вместе с тем размер участков, предоставляемых для индивидуального строительства сельскому населению района, должен быть большим, позволяющим вести деятельность по типу личного подсобного хозяйства. Здесь существует определенная проблема, имеющая как планировочные, так и юридические аспекты, которая требует решения на уровне закона Удмуртской Республики.
При анализе существующего положения в структуре землепользования выяснено, что значительное увеличение предложения земель под застройку возможно лишь при перераспределении части земель сельскохозяйственного назначения. В связи с этим расширение границ населенных пунктов и перевод земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов должны осуществляться только на основе вновь разработанных генеральных планов соответствующих поселений района и в строгом соответствии с действующим законодательством.
RSS
Реклама
