Антюфеев А.В.,
профессор, член-корр. РААСН, Волгоградский государственный
архитектурно-строительный университет
Птичникова Г.А.,
профессор советник РААСН, Волгоградское представительство НИИТИАГ РААСН

Двадцать первый век обозначил новые требования к системе управления развитием территорий в городах России. Вслед за чередой социально-экономических потрясений 1990-х годов наступил период переосмысления векторов городского развития. На повестке дня стоят следующие вопросы:
- первоочередное развитие инфраструктуры городов;
- широкое внедрение в городское строительство и хозяйство ресурсо- и энергосберегающих технологий;
- создание условий для устойчивого развития городов с сохранением их природных каркасов;
- благоустройство городских территорий.

Достижение этих целей предполагается через эффективное управление развитием городских территорий. Ключевым фактором в обновлении городов выступает выбор управленческих решений, которые позволяют осуществить решение названные выше задач. Иными словами, необходима реализация продуманной территориально-градостроительной политики.

В разработке этой политики принимают участие три основных агента. В их числе - общество, власть и, собственно, город как градостроительный организм, на который и воздействуют две первые силы.

В России общество совсем недавно стало полноправным участником градостроительной деятельности. Если взглянуть на историю развития вопроса общественного участия в архитектурно-градостроительной деятельности в нашей стране, то долгое время решения принимались исключительно «сверху» в связи с тем, что, главным образом, государство являлось основным заказчиком проектных работ и определяло судьбы городов и их населения.

Современное российское общество по отношению к городу часто выступает в двух лицах, которые условно можно назвать «гражданское сообщество» и «бизнес-сообщество». Интересы этих групп диаметрально различны. У бизнеса целью является получение прибыли, как правило, интенсивно используя ресурсы территории и минимизируя затраты. В физическом воплощении это означает максимально плотную застройку территории жилыми домами повышенной этажности, офисными или торговыми зданиями на существующей инфраструктуре.

Гражданское сообщество в свою очередь претендует получить комфортную и безопасную среду жизнедеятельности. Главными целями городского сообщества в развитии территории становятся:
- озеленение и благоустройство общественных пространств;
- развитие общественного транспорта;
- строительство новых детских садов и школ;
- обустройство детских и спортивных площадок;
- создание условий для жизни инвалидов.
Необходимо добавить, что часто один и тот же человек может представлять интересы обеих групп. Как гражданин он выступает, например, за сохранение зеленого сквера, в котором он может погулять, а как бизнесмен стремится к застройке этого участка в целях получения материальной выгоды.

Частные ин¬весторы ищут возможности реализации планов, связанных с масштабным го¬родским строительством. Граждане, как правило, заинтересованы в проектах, касающихся обустройства их конкретного двора, квартала, микрорайона.

Власть в лице законодательной и исполнительной ветвей своей целью имеет эффективное социально-экономическое развитие территории и недопущение социальных конфликтов. Власть пытается взаимоувязать интересы всех групп общества, однако чаще всего развитие территорий связывает с поисками частных инвесторов для реализации своих благих намерений.

В этой связи к настоящему времени наметились очевидные опасности партнерства бизнес-групп и властных структур для общественного сектора. Во-первых, появляется риск преобладания краткосрочных экономических интересов, иными словами, получение быстрой прибыли, над качеством архитектурно-строительного решения и долгосрочными выгодами для муниципалитета и населения. Во многом теперешнее критическое состояние городов является результатом следования такой политике, направленной на быстрое достижение краткосрочных результатов. Благодаря тому, что долгосрочные отдаленные последствия подобной политики часто прямо противоположны краткосрочным улучшениям, эти быстрые блага, в конце концов, оборачиваются трудностями. Во-вторых, вследствие частного финансирования какого-либо проекта, требования к нему диктуются, исходя из интересов исключительно конкретного инвестора, а общественные запросы попросту игнорируются. Например, «забываются» обещания инвестора построить детскую площадку в квартале, в котором строится новый дом, или благоустроить парк, находящийся рядом со стройплощадкой. Кроме того, практика показывает, что для отстаивания общественных интересов представители муниципальных органов должны действовать монолитно, единым фронтом, проводя общую политику. Частный инвестор, как правило, выступает активно и напористо уже с подготовленным решением, обсуждение различных мнений проходит внутрикорпоративно. Межведомственные разногласия между муниципальными чиновниками или проектировщиками только «на руку» частным застройщикам, которые могут извлечь из этой несогласованности определенную выгоду для себя.
До сих пор в России идет поиск различных форм сотрудничества участников инвестиционно-градостроительных проектов – с одной стороны, инвесторов, застройщиков, с другой стороны - проектировщиков и подрядчиков-строителей, с третьей стороны – государства, региональных и муниципальных властей, с четвертой стороны - общественности. Очевидна необходимость регулирования общественных отношений в сфере проектирования и строительства и решения задачи повышения требований как по снижению административных барьеров в строительстве, так и повышению ответственности участников рынка, а также роли общественного участия в принятии градостроительных решений.
Главным для муниципальных властей в использовании различных форм взаимодействий с частными инвесторами и застройщиками должно быть определение четких правил, правовое обеспечение общественных интересов на всех стадиях разработки совместной программы как основы для делового взаимовыгодного партнерства. Частный бизнес по определению всегда стремится поставить свои интересы выше общественных. Эта проблема существует во всех случаях реализации инвестиционно-градостроительных проектов. В этой связи резко возрастает роль градостроительного законодательства, определяющего правила участия в градостроительном развитии муниципальных образований частных партнеров.

Кроме названных выше действующих лиц – общества и власти – имеется еще один, так скажем, неодушевленный субъект градостроительной деятельности – город. Город как сложная самоорганизующаяся система (градостроительный организм) имеет собственные закономерности развития. Например, необходимо принимать во внимание замедленный инерционный характер изменений города. Незнание или недоучет этих закономерностей на практике приводит к тому, что многие благие намерения властей, выраженные в форме программ социального развития, дают непредсказуемые негативные результаты, производят обратный эффект.

В настоящее время в России вопросы городского развития решаются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования. Проектировщики, выигравшие тендер, получают от муниципального заказчика техническое задание на выполнение градостроительной документации, в котором сформулированы основные требования к развитию территорий. При разработке этой документации проектировщики рассматривают различные варианты развития городской территории и выбирают наиболее рациональный вариант с учетом ресурсов территории и намеченных заказчиком целей социально-экономического развития.

Проект разработан. Публичные слушания проведены, интересы сторон соблюдены, документ утверждается. Наступает этап его реализации в соответствии с планом реализации. Однако в существующей системе градостроительной деятельности в нашей стране именно на этой стадии возникает правовая и законодательная неопределенность. Реализация проектных решений осуществляется властью. Но кто будет отслеживать, каким образом город как градостроительный организм реагирует на эти воздействия?
Представляется, что параллельно с этапом реализации проектов, должен осуществляться постоянный градостроительный мониторинг, иными словами, сверка выбранного пути и реального положения дел. Целью ведения мониторинга является выявление, оценка и прогнозирование тенденций градостроительного развития города с учетом социально - экономических факторов, обоснование необходимых градостроительных мероприятий, планируемых при разработке и актуализации градостроительной документации, а также выявление необходимости обновления правовой, нормативной, научно - методической и информационно - технологической базы градостроительства в городе.
Мониторинг должен осуществляться не в границах муниципального образования, а на уровне субъекта Федерации. Только на этом уровне можно отследить всевозможные внешние факторы, воздействующие на развитие города. Именно этот уровень позволяет соблюсти интересы государства, региона и муниципалитетов. В числе главных задач мониторинга стоит разработка специальной системы статистической отчетности, отражающей реальное функционирование города. Эти показатели в свою очередь должны сверяться с индикаторами городского развития.

Проблема информационной обеспеченности российских городов требует максимально быстрого и профессионального решения. Особенно остро эта потребность проявляется в самих муниципальных образованиях, где, ввиду отсутствия универсальной, профессионально разработанной, применимой на практике методики, существуют серьезные сложности в оценке текущей социально-экономической ситуации, в прогнозировании и управлении процессами развития города.

В свою очередь разработанные индикаторы должны быть отражены в проектных решениях, что позволяет проследить динамику развития городских территорий по срезам - этапам. Через определенные промежутки времени возможно выявить улучшение состояния инфраструктуры, экологии, снижение преступности в городе и т.д. или же, напротив, очевиден крен в какую-либо сторону или отставание, деформация градостроительного организма. Результаты сверки индикаторов с показателями проектных решений и реальными данными могут быть основанием для решений о корректировке документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
В качестве примера разработки инструментария реализации территориально-градостроительной политики муниципального образования можно привести процесс подготовки нового Генерального плана города Волгограда, утвержденного в 2007 г. В рамках разработки Генерального плана Волгограда была разработана методика с целью количественной и качественной характеристики и оценки перспективного территориального планирования города. В основе этой методики было предложено использовать индикаторы устойчивого развития территории. При разработке индикаторов градостроительного развития Волгограда были изучены индикаторы, разработанные для других регионов РФ, стран СНГ, а также США, Великобритании и ряда других европейских стран. Однако при всей подготовленности предложений по мониторингу развития Волгограда, комплексный и оперативный контроль над реализацией проектных предложений Генплана в городе не ведется. Органы муниципальной власти, уполномоченные осуществлять градостроительную деятельность, оказались не в состоянии отслеживать весь спектр происходящих изменений городского развития. Проведенный анализ реализации положений документов территориального планирования и градостроительного зонирования в городах России показал, что практически во всех муниципальных образованиях страны градостроительный мониторинг, выявляющий проблемы взаимодействия трех составляющих территориально-градостроительной политики – власти, общества и города, не ведется, индикаторы устойчивого развития территории не разработаны. А если и разработаны, то не сведены в единую государственную систему градостроительного мониторинга, позволяющую осуществить обратную связь управленческих решений принимаемых на уровне государства. Эта серьезная большая работа, которая по силам только академическому сообществу.

Одним из условий проведения градостроительного мониторинга должна быть его независимость от влияния как властных структур, так и бизнес сообщества. Представляется, что это должна быть организация государственная подчинения. В качестве такого института можно предложить академические центры региональных отделений Российской академии архитектуры и строительных наук (РААСН) во всех федеральных округах страны. Академия по своему имеющемуся научному потенциалу может обеспечивать процесс непрерывного функционирования информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в регионах.