Ответы на вопросы дискуссии Захаровой Натальи Григорьевны,
заместителя генерального директора ФГУНПП "Росгеолфонд",
кандидата экономических наук.
1. Занимаясь много лет автоматизацией системы ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых (ГКМ), могу констатировать, что разработка автоматизированной системы ведения ГКМ отстает от современного уровня развития информационных технологий. Происходит это из-за того, что создание информационных систем всегда воспринималось (а, следовательно, и финансировалось), как вспомогательная задача при геологическом изучении недр. Это тем более не правильно, что информация является единственным продуктом этого вида деятельности, а современность технологий ее обработки должна обеспечить качество и своевременность принятых управленческих решений.
К сожалению ГКМ отстает от современного уровня не только по используемым технологиям, но и по информационному наполнению. Это отставание проявилось только в последние 10 лет. За время своего существования с 1939 года цели и задачи ведения ГКМ несколько раз менялись от учета и регистрации месторождений до обеспечения планирования работ по геологическому изучению недр и размещения предприятий горнодобывающей промышленности.
В соответствии с задачами менялся состав показателей ГКМ, но на сегодняшний день он соответствует задачам 1975 года, т.к. формулировки задач из «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», включая «народохозяйственные цели», почти полностью перекачевали в Закон Российской Федерации «О недра», а теперь еще и в проект «Кодекса Российской Федерации о недрах».
Но за это время изменилась общественно-политическая формация в стране и от системы учета фонда недр требуется совершенно другая информация, относящаяся больше к экономическим вопросам недропользования, чем к вопросам планирования размещения горнодобывающих предприятий.
Соответствующего пересмотра состава показателей ГКМ и ввода новых форм статистического наблюдения (например, за выполнением условий лицензионных соглашений) не было проведено, поэтому сейчас накопленный массив ГКМ может служить лишь научным целям, но не может быть основой системы мониторинга недропользования. Этим целям скорее может послужить массив лицензионных паспортов, но и то при условии утверждения и ввода соответствующей формы статистического наблюдения, которая обеспечит информационный поток для его ведения.


2. Когда мы говорим о системе мониторинга, то прежде всего должны определить его цели и задачи, тогда определится и круг потенциальных заказчиков.
Мониторинг состояния природных ресурсов может вестись для различных целей: экономических, экологических, социальных, целей планирования изучения и использования и др.
Как правило, любая система мониторинга опирается на учетную систему. К таким системам относятся реестры и кадастры, которые формируются, как правило, в процессе инвентаризации объектов, учет которых признается необходимым в данном обществе.
Так в сфере недропользования при социализме был организован учет месторождений и проявлений полезных ископаемых для планирования размещения производительных сил, а в системе рыночных отношений стало целесообразно учитывать еще и участки распределенного фонда недр для целей налогообложения. Система, отслеживающая изменения в этих объектах учета несомненно относится к экономическому мониторингу и может быть востребована как органом управления фондом недр, так и налоговыми органами.
На одних и тех же учетных системах может быть основано несколько систем мониторинга. Например, на кадастровом учете фонда недр, кроме мониторинга запасов полезных ископаемых государственного баланса запасов, может быть создана система экологического мониторинга разработки месторождений при условии, что будет организовано регулярное обновление данных в разделах ГКМ «Показатели разработки» и «Мероприятия по охране и восстановлению окружающей среды». Востребована такая система будет в органах экологического и геологического контроля.
Чтобы система мониторинга реально начала использоваться для принятия управленческих решений, в ее разработке должен принимать участие будущие пользователи. Необходимо создание «Группы Проекта», состоящей как из представителей разработчика, так и представителей заказчика системы, которая будет совместным усилиями разрабатывать и тестировать систему на всех стадиях ее создания. Только при такой организации работ возможно своевременное уточнение задач и корректировка методов их решения. Кроме того, в процессе совместной работы происходит обучение пользователей и администраторов системы, а их высокая квалификация является одним из необходимых условий для успешного внедрения системы.
Проблема обучения пользователей может быть самостоятельной темой для дискуссии, но применительно к системам мониторинга, предполагающего сбор данных с различных пунктов наблюдения из территориальных подразделений, можно предложить внедрение метода дистанционного обучения с использованием каналов передачи данных.
Эта методика уже реализуется в системе ведения земельного кадастра. Думаю, что она применима и для систем мониторинга других видов природных ресурсов.
3. Еще раз хочу подчеркнуть, что для создания комплексной природоресурсной системы мониторинга, необходимо прежде всего создать комплексную систему учета природных ресурсов. Такие попытки неоднократно предпринимались как на федеральном уровне (эксперимент 1993-1995 гг.), так и на территориальном уровне (системы по Красноярскому краю, по Московской и Ленинградской областям и др.). Наиболее последовательные работы в области создания комплексного территориального кадастра проводятся в Ярославской области. Эти разработки находят спрос во многих регионах страны и внедрены уже в десятках территорий.
Комплексный кадастр природных ресурсов задумывался, как информационная база для территориальной системы управления, но он, возможно, еще более необходим на уровне России в целом. На федеральном уровне вопрос создания единого кадастра природных ресурсов пока серьезно не прорабатывался, хотя это необходимо для обеспечения выполнения одной из основных задач МПР России: «комплексной оценки и прогнозирования состояния окружающей среды и использования природных ресурсов » («Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации», утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 г.
№ 726) и соответствует рекомендациям Совета Безопасности Российской Федерации «О сырьевой безопасности России в ХХI веке» от 28.03.2001 г.
Разработкой единого (комплексного) кадастра природных ресурсов, по-моему, должен заниматься координационный совет, состоящий из разработчиков территориальных кадастров, имеющих практический опыт в этой области. Вероятно, этот или другой координирующий орган должен быть создан при Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (МПР РФ), объединившем под своей крышей четыре вида природных ресурсов.
Пока эти работы не ведутся.
К сожалению, с 1996 года даже в вопросе разработки территориального комплексного кадастра исчезла координация с федерального уровня, и работа в регионах пошла в разных направлениях. Из-за недостаточной популяризации ранее проделанной работы и разобщенности коллективов, разрабатывавших основы комплексного кадастра, на сегодня сложилось несколько разных подходов к проблеме. Разночтения начинаются с определения объекта учета комплексного кадастра и продолжаются в определении его структуры, перечня показателей и даже цели создания.
В результате то, что в большинстве современных разработок называется «комплексным кадастром», по существу является информационно-аналитической системой обеспечения комплексного природопользования на базе существующих массивов учетной информации. Но в сегодняшних условиях для управления комплексным природопользованием явно не достаточно показателей прежде всего экономических, которые были заложены в существующие кадастры природных ресурсов еще в годы плановой экономики, поэтому настало время разработать новую систему учета единый (комплексный) кадастр природных ресурсов (ЕКПР), учитывающую как экономические, так и социально-экологические показатели природных ресурсов, а также взаимовлияние ресурсов.
Разработка комплексного кадастра природных ресурсов обязательно должна быть скоординирована с работами по земельному кадастру. На сегодняшний день земельный кадастр является наиболее разработанным из всех видов кадастров в плане нормативно-правового и организационного обеспечения. Комплексный кадастр природных ресурсов должен быть увязан с земельным кадастром через единую топографическую основу и единые классификаторы. Только в этом случае будет возможно наладить обмен данным между системами с целью решения комплексных задач в области управления.

4. Вопрос о комплексном подходе к природным ресурсам возник не в первый раз и не на пустом месте, поэтому следует изучить опыт прежних разработок, чтобы не повторять ошибок прошлого, но и не изобретать велосипед.
Стоит вспомнить, что в период с 1993 по 1995 гг. по распоряжению Правительства Российской Федерации в отдельных регионах России проводился федеральный эксперимент по совершенствованию учета и социально-экономической оценке природно-ресурсного потенциала территорий. В процессе эксперимента отрабатывался механизм формирования комплексных территориальных кадастров природных ресурсов (КТ КПР), как информационной базы для принятия управленческих решений в сфере природопользования на территориях. Эксперимент собрал под свои флаги специалистов в области различных видов природных ресурсов и на стыке дисциплин выработал концепцию, которая была так необходима в период экономических реформ в России.
Еще в 1994 году профессор Б.В. Поярков спрогнозировал возрастание роли местного самоуправления и изменения в правовых категориях и понятиях, связанных с критериями оценки природно-ресурсного потенциала. Его прогнозы сбылись, и сегодняшние разработки КТ КПР уже могут опираться на действующий Гражданский Кодекс РФ и Федеральные Законы в области природопользования и прав на недвижимое имущество.
Группой разработчиков КТ КПР (под руководством Пояркова Б.В.) были предложены формы оперативной отчетности, позволяющие собрать недостающую информацию с территорий по укрупненным показателям природно-ресурсного потенциала района.
В ходе продолжения федерального эксперимента были разработаны предложения по денежной оценке ресурсов окружающей среды, как основы формирования системы эколого-экономического учета (авторский коллектив под руководством Фоменко Г.А.), основанные на адаптации подходов, рекомендованных ООН. Они были опробованы в ряде регионов России.
Считаю данный опыт наиболее положительным в области комплексного учета природных ресурсов и заслуживающим глубокого изучения и дальнейшего развития.
Думаю, что следует организовать семинар по изучению разработок в области создания комплексных кадастров и комплексных систем мониторинга для сотрудников заинтересованных министерств.