На сайте организации размещено заключение Института экономики города на проект Федерального закона (№ 369212-5 – в третьем чтении) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования». Ознакомиться с заключением полностью можно по ссылке - http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=736

В законопроекте предлагается кардинально изменить действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и утвердить прямо противоположную ему концепцию территориального планирования – концепцию неопределённостей.

Основные нововведения законопроекта:

1) в документах территориального планирования отныне не должны устанавливаться «границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства», вместо них надлежит отображать без границ некое «местоположение объектов», а границы указанных зон переводятся для отображения из документов территориального планирования на нижестоящий уровень документов - в проекты планировки территории;

2) на органы местного самоуправления, подготавливающие генеральные планы, возлагается обязанность обосновывать варианты размещения объектов «вышестоящего уровня» - объектов федерального и регионального значения;

3) формализованные предметы согласования документов территориального планирования упраздняются, а на их место вводятся только случаи согласования (согласования по факту наличия соответствующих объектов и территорий) с неформализуемыми предметами согласования (например, в виде согласования позиции о «влиянии на социально-экономическое развитие» территории);

4) сужается и искажается содержание института «совместной подготовки документов территориального планирования». Отныне использовать указанный институт можно только в случаях, когда отказ от совместного планирования не допускается, то есть, совместное планирование на добровольной основе упраздняется. Вне логики под совместной подготовкой документов территориального планирования предлагается понимать действия, осуществляемые только при наличии уже ранее подготовленных автономно (не совместно) и утверждённых документов территориального планирования «вышестоящего уровня»;

5) генеральные планы не должны более иметь ни целей, ни задач, ни мероприятий;

6) со дня утверждения документов территориального планирования Российской Федерации иные документы территориального планирования не подлежат применению в части, противоречащей документам Российской Федерации;

7) государство – Российская Федерация и субъекты Российской Федерации - освобождается от обязанности в полном объёме возмещать вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления, однако, от такой обязанности не освобождаются.

Законопроект содержит также два нововведения, которые можно поддержать, поскольку они лежат в русле логики развития законодательства о градостроительной деятельности – о введении информационной системы территориального планирования, об упразднении государственной экспертизы документов территориального планирования.

Анализ законопроекта в части порождаемых им проблем как неизбежных следствий концепции, противоречащей общей логике и логике права, а также практической технологии территориального планирования

1. Первая и определяющая особенность концепции законопроекта – это введение неопределённости, именуемой «отображение местоположения объектов» в документах территориального планирования. Эта особенность в очевидном виде обнаруживает себя при сопоставлении описанных выше седьмого и первого нововведений, а именно:

— видимо, не является целью законопроекта освобождение государства – Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - от обязанности возмещать вред в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования (седьмое нововведение законопроекта). Это всего лишь неизбежное логическое следствие трансформации таких документов – превращения их в документы, которые не порождают правовых последствий в части, связанной с несоблюдением требований технических регламентов;

— чтобы устранить необходимость соблюдения в документах территориального планирования требований технических регламентов надо устранить из таких документов юридически значимые границы - «границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства», введя вместо них всего лишь «отображение местоположения объектов» без указания границ (первое нововведение законопроекта). Для такого отображения без использования значимых в юридическом отношении границ уже не требуется соблюдения требований технических регламентов безопасности и, соответственно, не требуется возмещать вред в случае несоблюдения требований.

Законопроект, совершив указанные трансформации, освобождает государство сразу от двух обязанностей – и от обязанности соблюдать требования технических регламентов, и от обязанности возмещать вред. Это уже серьёзное «упрощение» для государства в части территориального планирования.

Таким образом, в указанной части задача решена. То, что «отображение местоположения объектов» и с содержательной, и с правовой точки зрения не является и не может быть действием по размещению объектов (по причине отсутствия самой возможности для появления логических оснований, определяющих возникновение правовых последствий), уже не имеет значения в рамках рассматриваемой концепции. Также не имеет значения, что указанное «отображение местоположения объектов» фактически не является территориальным планированием, а только лишь его замещением, имитацией. Поэтому в законопроекте возникает необходимость продолжить и завершить невыполненные, а лишь имитированные государством действия по планированию размещения объектов уже за пределами подготовки и формального утверждения документов территориального планирования органами государственной власти. Законопроект предлагает продолжить решение этой недовыполненной задачи, переложив её на плечи органов местного самоуправления (см. ниже пункт 2 данного анализа).

Предлагаемый законопроектом перевод из документов территориального планирования в проекты планировки территории «границ зон планируемого размещения объектов» обнаруживает ещё одно очевидное противоречие, которое в силу логики необходимо должно возникнуть. Дело в том, что документацией по планировке территории завершается процесс принятия решений о размещении объектов. Завершение такого процесса – это окончательное установление границ для размещения объектов (либо границ земельных участков, либо красных линий, либо границ зон действия публичных сервитутов). Это есть необходимое и достаточное, а что сверх того – то лишнее, в том нет необходимости. Такова общая логика и логика права. Поэтому «границам зон планируемого размещения объектов» (как границам, специально определяемым, а не отображаемым из документов территориального планирования) нет и не может быть места в проектах планировки. Тем не менее, указанным способом созданные неопределённости и противоречия законопроект закрепляет в других федеральных законах, инициирует цепную реакцию распространения неопределённостей.

Принципы построения федеральных законов требуют полного завершения логики однажды начатой законопроектом трансформации. Поэтому с позиции завершения логики самого законопроекта требуется, чтобы понятие «границы зон планируемого размещения объектов» было бы полностью исключено из состава понятий ГрК РФ. То есть неопределённость, именуемая «отображение местоположения объектов» (с устранением самой возможности установления требований к отображению границ – см. выше), должна стать принципом территориального планирования в Российской Федерации согласно законопроекту, с чем никак нельзя согласиться.

2. Вторая особенность концепции законопроекта – это переложение намеренно сокращённых и фактически недовыполненных государством работ в области территориального планирования (в силу установления неопределённости, именуемой «отображением местоположения объектов») на плечи органов местного самоуправления. Эта особенность связана со вторым из указанных выше нововведений законопроекта - с нормами, согласно которым на органы местного самоуправления при подготовке генеральных планов возлагается обязанность подготавливать варианты и обосновывать выбранные варианты размещения объектов «вышестоящего уровня» - объектов федерального и регионального значения.

Во-первых, указанные действия не входят в состав вопросов местного значения, и не подпадают под определение части 3 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (когда можно было бы посредством федерального закона устанавливать дополнительные полномочия для органов местного самоуправления). Во-вторых, в соответствии со статьёй 133 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом … на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти». Поэтому законопроект в указанной части не только противоречит указанному Федеральному закону и Конституции Российской Федерации, но и, необоснованно возлагая дополнительные обязанности и дополнительные некомпенсируемые расходы на плечи органов местного самоуправления, а также фактически отказываясь от использования прозрачных процедур совместного территориального планирования (см. выше описание четвёртого нововведения), создаёт дополнительные административные барьеры для подготовки и утверждения генеральных планов, прежде всего - для управления развитием городов.

3. Третья особенность концепции законопроекта – это создание правовой неопределённости со дня утверждения документов территориального планирования Российской Федерации. Эта особенность связана с первым и шестым из указанных выше нововведений, а именно: в документах территориального планирования отныне должно отображаться «местоположение объектов», но без установления границ (взамен ныне действующего требования об установлении «границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства»); со дня утверждения документов территориального планирования Российской Федерации иные документы территориального планирования не подлежат применению в части, противоречащей документам территориального планирования Российской Федерации.

Во-первых, невозможно будет определить, например, ту часть генерального плана, которая стала противоречить документу территориального планирования Российской Федерации со дня его принятия. Также невозможно будет определить, в чём же конкретно состоит противоречие с точки зрения его содержания: невозможно узнать, что конкретно необходимо исправить в генеральном плане. По причине невозможности всё это узнать, а также ввиду необходимости разблокировать ситуацию в отношении дальнейшего развития территории орган местного самоуправления «по своей инициативе» будет принуждён тратить средства муниципального бюджета на изменение генерального плана. Изменения же генерального плана в данном случае будут состоять только в том, что должны будут подготавливаться варианты и обосновываться выбранные варианты размещения «чужих» объектов - объектов федерального значения (объектов «недоразмещённых» - просто поименованных в увязке с некоторым населённым пунктом в документе территориального планирования Российской Федерации). То есть как бы по закону будут осуществляться действия, противоречащие N 131-ФЗ и Конституции Российской Федерации (см. выше).

Во-вторых, с позиции законопроекта было бы логичным наряду с нормой части 3 статьи 9 ГрК РФ (в редакции законопроекта) вводить норму, обязывающую, в частности органы местного самоуправления вносить изменения в генеральные планы в пределах некоторого предельного срока. Однако такой нормы нет в законопроекте. Почему? Логика определяет: для того, чтобы такая норма появилась необходимо предъявить нечто определённое в отношении того, где и в чём состоит противоречие. Поскольку такой определённости нет в законопроекте и такая определённость никак не может возникнуть в принципе по причине специфики законопроекта, ориентированного на упрощение любой ценой, а упрощение может быть достигнуто только посредством создания неопределённости в рассматриваемой части, то и не может возникнуть указанная норма. Дальше неизбежно должны возникнуть последствия: орган местного самоуправления не обязан вносить изменения в генеральный план и не будет вносить изменения (закон этого не требует и не может требовать), но будет обязан остановить процесс принятия решений (требование закона), в том числе, относящиеся к инвестиционной и строительной деятельности частных лиц, которые от этого будут нести убытки. «Крайними» окажутся граждане. Это ситуация искусственного порождения конфликтов и судебных разбирательств, стороной которых (в части компенсации убытков) может стать Российская Федерация. Это означает, что федеральный закон (в случае его принятия в рассматриваемой редакции), создавая указанную неопределённость во имя упрощения любой ценой, будет провоцировать конфликты, что равнозначно дискредитации власти в глазах граждан.

Также возникает неопределённость и в отношении того, как понимать требование законопроекта, согласно которому генеральный план «не подлежит применению» с такого-то дня? Дело в том, что генеральный план не сам по себе применяется, а применяется посредством реализации его решений через другие документы, на основе генерального плана принимаемые. Согласно законопроекту должно ли быть остановлено применение, реализация других документов, принятых на основании и с учётом генерального плана? Например, должно ли быть остановлено применение правил землепользования и застройки, посредством градостроительных регламентов определивших основу правового режима использования земельных участков и права собственников, арендаторов недвижимости действовать в соответствии с этими регламентами? Должны ли быть остановлены решения о предоставлении земельных участков по результатам аукционов? Если нет, то норма части 3 статьи 9 ГрК РФ в редакции законопроекта не имеет смысла. Если да, то должна действовать уже цитировавшаяся норма статьи 133 Конституции Российской Федерации о компенсации органу местного самоуправления и правообладателям недвижимости из бюджета Российской Федерации. Но упоминания о такой компенсации в законопроекте нет, что не может рассматриваться иначе, как скрытое противоречие и логике, и принципам российского законодательства. Наличие такого противоречия – это опять неопределённость и опять потенциальные конфликты, провоцируемые законопроектом.

В-третьих, по причине создания законопроектом указанных выше реальных противоречий и потенциальных конфликтов – с одной стороны, а также по причине наличия в арсенале российского законодательства альтернативной территориальному планированию процедуры «бесконфликтного» предоставления земельных участков для размещения объектов федерального значения по предварительному согласованию мест размещения объектов строительства (по процедуре, определённой статьёй 30 Земельного кодекса Российской Федерации) – с другой стороны, неизбежно возникнет соблазн идти по пути наименьшего сопротивления. Логическим завершением начатого законопроектом движения в сторону имитации территориального планирования будет полный отказ от использования этого института на уровне Российской Федерации (по причине его дискредитации ввиду неизбежных конфликтов) в пользу бессистемного (но зато, якобы, бесконфликтного) института предварительного согласования мест размещения объектов строительства. Но это будет мнимое логическое завершение необоснованно начатого законопроектом деструктивного процесса, поскольку, как показывает практика, бесконфликтность не может быть надёжно обеспечена без системного территориального планирования. Поэтому данный федеральный закон (в случае его принятия в рассматриваемой редакции) будет способствовать лишь потере времени - потере, которая может обернуться многими годами, вплоть до того далёкого момента, когда неизбежно возникнет понимание необходимости вернуться к ясным принципам и прозрачным процедурам территориального планирования, заложенным действующей редакцией ГрК РФ. Но к тому далёкому времени может оказаться, что «точка невозврата» уже пройдена.

4. Четвёртая особенность концепции законопроекта – это лишение генеральных планов целей, задач и мероприятий как последовательности выполнения поставленных задач.

Логика реализации этой концептуальной позиции законопроекта базируется на положении, которое закрепляется рядом взаимосвязанных, но противоречивых норм. Это базовое положение состоит в том, что территориальное планирование является, якобы, сугубо технологическим действием исключительно по размещению объектов – действием производным, сопутствующим подлинному комплексному планированию, всегда осуществляемому вне института территориального планирования, который только должен ждать для себя заданий извне, чтобы иметь возможность для своего начала. Эта концептуальная позиция законопроекта влечёт за собой цепь противоречий.

С одной стороны, признаётся, что генеральные планы – это документы долгосрочные. Признаётся также, что генеральные планы могут подготавливаться на основании программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при наличии таких программ), то есть, генеральные планы могут подготавливаться и при отсутствии таких программ. С другой стороны, генеральные планы (которые являются долгосрочными документами планирования развития территорий, которые могут подготавливаться при отсутствии не порождающих правовых последствий программ комплексного социально-экономического развития, а программы, связанные с созданием объектов должны приводиться в соответствие с генеральными планами), предлагается лишить целей, задач и мероприятий как последовательности выполнения поставленных задач. Очевидно, что это больше, чем логическая ошибка законопроекта, это безосновная дискредитация территориального планирования, осуществляемого посредством подготовки генеральных планов, - дискредитация, которая неизбежно отразится самым негативным образом на практике создания и развития эффективной системы территориального планирования, а также реализации планов развития городов.

5. Иные концептуально ошибочные положения законопроекта.

5.1. В части 14 статьи 31 ГрК РФ в редакции законопроекта вводится норма о проведении публичных слушаний только в границах территориальной зоны, для которой установлен градостроительный регламент. Однако от соответствующих объектов могут распространяться санитарно-защитные зоны за пределы территориальной зоны их расположения. Введение этой нормы лишит права заинтересованных лиц, собственников квартир, имуществу и здоровью которых может быть нанесён ущерб и вред, участвовать в публичных слушаниях и воздействовать на принятие рациональных решений в части совершенствования экологической ситуации в городах.

5.2. Законопроектом вводятся определения понятий «объекты федерального значения», «объекты регионального значения», «объекты местного значения», содержащие указания о том, что виды таких объектов определяются, соответственно, Правительством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. На период до утверждения видов объектов даётся их перечень в соответствии с полномочиями. То есть завершён тавтологический круг: с чего начали к тому и пришли. Это, во-первых. Далее: в силу логики виды объектов соответствующего значения не могут быть представлены иным образом, как только посредством отображения полномочий. То есть, задача подготовки списка видов объектов законопроектом ложно поставлена, и она не решается иным способом, кроме тавтологии. Поэтому указанные виды объектов либо никогда не будут определены вообще (благо, что нет последствий их отсутствия), либо будут определены тавтологически, то есть, номинально – бессодержательно. Это, во-вторых. При территориальном планировании нужно знать не виды объектов (они заранее известны как отражение полномочий), а объекты подлежащие планированию. Однако такое знание не может быть дано априори: это знание является результатом самого процесса территориального планирования. Это, в-третьих. Последнее в очередной раз отражает концептуально неверную позицию законопроекта, согласно которой «сначала объекты, а потом – территориальное планирование». Эта позиция выходит за рамки отвлечённого теоретического положения, она будет непосредственно и негативно влиять на практику территориального планирования в России.

Выводы.

1. Ошибочность концепции и большинства нововведений законопроекта предопределена его первым неверным шагом: установкой на упрощение «любой ценой». Упрощение за счёт упразднения самого необходимого - того, что ни при каких обстоятельствах и ни при каких политических целях не подлежит упразднению из документов территориального планирования. Это, прежде всего, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также цели, задачи и мероприятия генеральных планов.

2. Первый неверный шаг законопроекта запускает уже «неконтролируемую» цепную реакцию распространения неопределённостей и противоречий, которые неизбежно будут порождать конфликты:

— противоречий Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
— противоречий, за которыми неминуемо последуют на практике следующее: имитация активной деятельности по изготовлению низкокачественных и незначимых в правовом отношении документов «на полку», скрытые конфликты между уровнями власти (отношения между которыми будут строиться не на принципах взаимодействия, но принуждения «вышестоящим нижестоящего»), разлад системных связей между федеральными законами, деградация профессиональной деятельности по планированию в условиях всеобщего разлада, неопределённости и непонимания, дискредитация государственной и местной власти в глазах населения - власти, лишённой правовых инструментов для обеспечения бесконфликтного и упорядоченного развития городов и территорий.

3. Законопроект, призванный усовершенствовать правовой базис территориального планирования, не сделал этого, а вместо этого делает противоположное – искажает, демонтирует и упраздняет его.