Обзор изменений в градостроительном законодательстве за 4-й квартал 2010 г.
Д.В. Шинкевич (ИТП «Град», Омск)
Д.В. Шинкевич
В законопроекте «О внесении изменений в Градостроитель-ный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования»
В ближайшее время градостроительное законодательство России ожидают новые перемены. По поручению Президента РФ Министерством регионального развития РФ в начале 2010 г. был подготовлен законопроект, направленный на упрощение требований к составу и порядку подготовки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, чтобы обеспечить их утверждение в установленные сроки. Требование разработки такого законопроекта вкупе с иными мерами организационного, информационно-технического и финансового характера было выставлено в качестве условия одобрения Президентом РФ проекта федерального закона, продлевающего сроки утверждения документов территориального планирования и правил землепользования и застройки с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г.
Законопроект с рабочим названием «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования» (далее — Законопроект) размещен на официальном сайте Государственной Думы ФС РФ в подразделе «Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности» под номером 369212-5.
Законопроект претерпел несколько редакций как до внесения в Государственную Думу ФС РФ (май 2010 г.), так и после его принятия в первом чтении в июне 2010 г. Он был включен в раздел I Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р), в котором датой его принятия был определен второй квартал 2010 г.
Вместе с тем до настоящего времени закон не принят.
Изменения в Градостроительный кодекс РФ (далее — ГК РФ) начинаются с понятийного аппарата. В новой редакции территориальное планирование понимается как «определение планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, установление функциональных зон», т. е. из определения исключены слова о том, что территориальное планирование — это планирование развития территорий, и исчезла такая функция, как установление зон с особыми условиями использования территорий. Это обусловлено тем, что границы зон с особыми условиями использования территорий теперь выносятся из утверждаемой части документов территориального планирования всех уровней и отображаются в материалах по их обоснованию.
Законопроектом предлагается заменить понятие «объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения» новыми понятиями — «объекты федерального значения», «объекты регионального значения» и «объекты местного значения». Объектами соответствующего уровня значения теперь будут являться не только объекты капитального строительства, но и иные объекты (возможно временные), а также территории, которые необходимы органам публичной власти для осуществления своих полномочий. Такая трактовка представляется правильной, так как позволяет относить к объектам соответствующего значения ценные ландшафты, градостроительные ансамбли и др. Характерным признаком объектов федерального, регионального и местного значения выделяется существенность их влияния на социально-экономическое развитие соответственно Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных районов, поселений и городских округов. Понятие существенности является оценочным, его критериев в Законопроекте не содержится, равно как нет и ясного указания на форму собственности объектов соответствующего значения. Но при этом закреплено важное положение, касающееся установления перечней объектов.
Так, виды объектов федерального значения определяются Правительством РФ, за исключением объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства, виды которых определяются Президентом РФ. Виды объектов регионального и местного значения определяются законом субъекта РФ.
Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального, регионального и местного значения будут устанавливаться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.
Законопроектом вносятся изменения в статью о полномочиях органов государственной власти РФ. За ними закрепляется ведение федеральной государственной информационной системы территориального планирования, о которой речь пойдет ниже. В связи с отменой института государственной экспертизы проектов документов территориального планирования исключаются соответствующие полномочия по ее организации и проведению, а также признаются утратившими силу нормы ст. 61 ГК РФ о передаче соответствующих полномочий органам государственной власти субъектов РФ.
Появляется новая норма о том, что документы территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования РФ, со дня утверждения. Тем самым Российская Федерация, еще фактически не начавшая разработку документов, вполне предсказуемо утверждает приоритет своих решений по территориальному планированию перед аналогичными документами нижестоящих уровней, в которые должны будут вноситься изменения по устранению противоречий. В связи с этим возникает вопрос о правомочности органов государственной власти субъектов РФ реализовать подобное правило в отношении документов территориального планирования муниципальных образований.
Пунктом 37 ст. 1 Законопроекта вводится новая информационная система в области градостроительства — Федеральная государственная информационная система территориального планирования (ФГИС ТП), в связи с чем ГК РФ дополняется статьей 571.
ФГИС ТП определяется как информационно-аналитическая система, обеспечивающая доступ к сведениям, содержащимся в государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах и необходимым для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования.
Посредством ФГИС ТП с использованием официального Интернет-сайта, определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения этой системы, должен обеспечиваться доступ всех органов публичной власти, физических и юридических лиц к следующей информации:
— стратегии (программы) развития отдельных отраслей экономики, приоритетные национальные проекты, межгосударственные программы, программы социально-экономического развития субъектов РФ, планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, программы, принятые в установленном порядке и реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
— проекты документов территориального планирования и материалы по обоснованию таких проектов;
— документы территориального планирования;
— правила землепользования и застройки;
— цифровые топографические карты, не содержащие сведений, отнесенных к государственной тайне;
— сведения:
а) о границах субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов;
б) о размещении объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
в) о зонах с особыми условиями использования территорий;
г) о территориях объектов культурного наследия;
д) об особо охраняемых природных территориях;
е) о территориях, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
ж) об особых экономических зонах;
з) о результатах инженерных изысканий;
и) о месторождениях и проявлениях полезных ископаемых;
— иные сведения о состоянии, использовании, ограничениях использования территорий.
Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, осуществляющие создание государственных информационных ресурсов, создание и ведение государственных и муниципальных информационных систем, содержащих указанную выше информацию, обязаны предоставить доступ к ней на официальном сайте с учетом законодательства РФ о государственной тайне в объеме и порядке, которые установлены Правительством РФ.
Оператор ФГИС ТП, обеспечивающий ее создание и функционирование, должен быть определен Правительством РФ. Оно же устанавливает правила ведения информационной системы, в том числе:
— требования к программным и техническим средствам ведения информационной системы;
— требования к информации (за исключением цифровых топографических карт, не содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне), доступ к которой должен обеспечиваться посредством информационной системы, и способам ее отображения;
— порядок предоставления доступа органам государственной власти, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам к информации, указанной в ч. 2 ст. 571 ГК РФ, с использованием официального сайта;
— порядок обеспечения доступа к проектам документов территориального планирования, материалам по обоснованию таких проектов, утвержденным документам территориального планирования.
Контроль за соблюдением порядка ведения системы будет осуществлять специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Доступ к информации, размещенной на официальном сайте, должен осуществляться без взимания платы, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Функционирование ФГИС ТП согласно переходным положениям Законопроекта (ст. 12) должно начаться 1 сентября 2011 г. К этому времени должны быть проведены необходимые организационно-технические и иные подготовительные мероприятия по запуску информационной системы.
Наряду с муниципальными информационными системами обеспечения градостроительной деятельности в РФ будет функционировать федеральная, создание которой подтверждает необходимость введения трехуровневой информационной системы в градостроительной области. Региональный уровень пока не получил законодательного закрепления, но это дело времени.
С внедрением ФГИС ТП произойдут изменения и в порядке согласования проектов документов территориального планирования. Оно будет проходить в электронной форме с использованием официального сайта ФГИС ТП, через который разработчик проекта документа территориального планирования, подлежащего согласованию, должен будет обеспечить доступ заинтересованным органам к утверждаемой части и материалам по обоснованию проекта документа территориального планирования. Разработчик проекта документа, подлежащего согласованию, в трехдневный срок со дня обеспечения доступа должен уведомить об этом в электронной форме и (или) посредством почтового отправления заинтересованные органы. Последние в трехмесячный срок со дня получения уведомления должны рассмотреть проект документа территориального планирования и подготовить заключения о его согласовании либо об отказе в его согласовании. Непоступление заключения в трехмесячный срок считается согласованием проекта.
Законопроект впервые в отечественной законодательной практике регулирования градостроительной деятельности определяет сроки действия документов территориального планирования. Так, схемы территориального планирования, предусматривающие размещение линейных объектов федерального, регионального и местного значения, утверждаются не менее чем на 20 лет. В иных случаях указанные схемы утверждаются не менее чем на 10 лет. Генеральные планы утверждаются не менее чем на 20 лет. Применение данной нормы может вызвать трудности в случае необходимости внесения изменений в утвержденные документы в пределах 20 лет. Хотя это право органов власти не отменяется, но отсутствие его прямой констатации на практике может обернуться блокированием попыток внесения обоснованных изменений в документы, в частности, со стороны финансовых органов, отвечающих за расходование бюджетных средств.
Из состава утверждаемой части всех видов документов территориального планирования предлагается исключить цели и задачи территориального планирования. Разработчики Законопроекта, по всей видимости, исходили из тезиса о том, что цель у всех документов одна — обеспечение устойчивого развития территории. Однако эта цель преследуется не во всех случаях. Например, в документ могут вноситься изменения, связанные с приведением его в соответствие с документом территориального планирования вышестоящего уровня, законодательством, формально-техническими требованиями и т. д. Представляется, что с учетом принципа устойчивого развития территорий целью территориального планирования должно стать определение параметров такого развития, а задачами — определение способов достижения желаемого. При этом должна существовать система целевых индикаторов устойчивого развития территории, утверждаемая Правительством РФ, по которым можно было бы судить о результатах. Задачи территориального планирования позволяют понять этапы и последовательность достижения целей, смысл соответствующих действий.
Произошло перераспределение сведений между утверждаемой частью документов территориального планирования и материалами по их обоснованию. Общим для всех видов документов территориального планирования является отражение в положениях о территориальном планировании сведений о видах, назначении и наименовании планируемых для размещения объектов соответствующего уровня значения, их основных характеристик, в том числе параметров объектов, их местоположения, а также характеристик зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. На картах планируемого размещения объектов отображаются объекты федерального, регионального и местного значения в соответствующих областях. Из утверждаемой части документов территориального планирования в материалы по обоснованию их проектов перешла информация о территориях объектов культурного наследия, зонах с особыми условиями использования территорий, территориях, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, границах категорий земель.
Законопроектом закрепляется право представительного органа местного самоуправления сельского поселения принять решение об отсутствии необходимости подготовки генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий:
— не предполагается изменение существующего использования территории поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития;
— документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на территории поселения (подп. «г» п. 15 ст. 1 Законопроекта).
Введение данной нормы вызывает споры. С одной стороны, такие современные проблемы социально-экономического развития, как сокращение численности населения, урбанизация, низкий уровень жизни на селе, приводят к появлению населенных пунктов и сельских поселений, которые существуют только де-юре в законах об административно-территориальном делении субъектов РФ. В действительности же это заброшенные села и деревни с крайне низкой численностью населения в основном преклонного возраста. Многие сельские населенные пункты не имеют реальных хозяйственных основ для поступательного развития. Разрабатывать для таких территорий генеральные планы — дело бессмысленное и в финансовом плане необоснованное. К тому же удлиняется процесс утверждения градостроительной документации на территории, а одной из целей Законопроекта провозглашено упрощение процедур при подготовке и утверждении документов. С этой точки зрения появление рассматриваемой нормы представляется логичным.
Однако остается вопрос выбора критериев, по которым можно было бы судить о предпосылках градостроительного развития территории. Стоит отметить, что в одной из первых редакций Законопроекта такие критерии начисто отсутствовали, что вызвало критику со стороны Национальной гильдии градостроителей и ГИС-Ассоциации. Позднее критерии появились, в том числе удалось добиться того, чтобы решение представительного органа сельского поселения принималось не только при отсутствии планов размещения объектов федерального значения, но и планов по размещению объектов регионального и местного значения.
Необходимо отметить, что отсутствие у органов публичной власти всех уровней планов по размещению объектов на территории является лишь одним из аргументов в пользу принятия решения об отсутствии необходимости в генеральном плане. И тут возникает вопрос — как оценить, что изменение существующего использования территории сельского поселения не предполагается, особенно если утвержденной программы его комплексного социально-экономического развития нет. Ведь только в случае разработки указанной программы как одного из видов документов стратегического развития территории и можно сделать достоверный и обоснованный вывод относительно перспектив ее развития. Вопреки этому Законопроект дает право представительному органу сельского поселения принять решение об отсутствии необходимости в генеральном плане при отсутствии программы комплексного социально-экономического развития! А если последней нет только потому, что в дефицитном бюджете поселения не нашлось средств на разработку?! Хватит ли у депутатов представительного органа специальных знаний и квалификации для принятия решения?
Сказанное дает основания для скептически-сдержанной оценки рассмотренной новеллы Законопроекта.
С внесением в ГК РФ предлагаемых Законопроектом изменений упраздняются планы реализации документов территориального планирования всех уровней как самостоятельные документы, которые должны были утверждаться в течение трех месяцев со дня утверждения документов территориального планирования. Оказавшись вне системы бюджетного планирования, планы реализации в основной своей массе утверждались формальным образом, перечисляя мероприятия соответствующих целевых программ региона или муниципального образования. Система трехлетнего бюджетного планирования и неопределенность с доходами бюджетов за пределами трехлетнего периода привели к тому, что планы реализации утверждались в основном на трехлетний срок. С учетом затрат на их разработку, увеличивающих разрыв между утверждением генерального плана и началом работ по подготовке правил землепользования и застройки, можно сделать вывод о том, что отмена планов реализации выглядит логичной как с содержательной точки зрения, так и с точки зрения упрощения процесса подготовки документов территориального планирования.
Отмена планов реализации отнюдь не означает утраты системности действий по выполнению мероприятий территориального планирования, приводящих к градостроительным преобразованиям территории.
Так, согласно новой редакции ст. 26 ГК РФ, предлагаемой Законопроектом (п. 23 ст. 1), реализация документов территориального планирования осуществляется путем:
— подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;
— принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;
— создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.
Применительно к поселению или городскому округу реализация генерального плана должна будет осуществляться путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными администрацией и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или местными нормативными правовыми актами, или решениями главных распорядителей средств местного бюджета относительно объектов местного значения, не включенных в программы, или инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.
Устанавливается правило, согласно которому программы и другие решения, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, принимаемые после утверждения документов территориального планирования, не могут предусматривать создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования и не предусмотренных указанными документами территориального планирования.
Как было отмечено выше, Законопроект отменяет институт государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, и ст. 29 ГК РФ признается утратившей силу. За время действия ГК РФ данная норма так и осталась нежизнеспособной. С содержательной точки зрения — из-за неопределенности предмета экспертизы, отсутствия технических регламентов в области градостроительной деятельности и утвержденных требований к рациональной организации территории. С формальной — из-за того, что Правительством РФ так и не было принято постановление, регламентирующее порядок проведения экспертизы, размеры платы за ее проведение и порядок взимания такой платы. С учетом сказанного сожалеть об отмене государственной экспертизы не приходится, к тому же не стоит забывать, что направление проектов документов территориального планирования на государственную экспертизу является правом, а не обязанностью разработавшего данный документ органа, результаты экспертизы не имеют обязательной силы и не влияют на его утверждение.
Отсутствие на законодательном уровне требований к качеству градостроительной документации и механизмам ее оценки не может не вызывать тревогу и должно стать стимулом для профессионального сообщества градостроителей к разработке таких требований и внедрению механизмов на началах саморегулирования в рамках Национальной гильдии градостроителей.
Пунктом 31 ст. 1 Законопроекта вносятся изменения в ч. 6 ст. 43 ГК РФ, предусматривающую включение в обязательном порядке в состав проектов межевания территорий градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ). Это относится к земельным участкам как подлежащим, так и не подлежащим застройке. Новая редакция данной нормы делает обязательной подготовку градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке, и допускает возможность подготовки ГПЗУ в зависимости от усмотрения органов местного самоуправления и перспектив освоения территории.
Изменения, вносимые в ст. 44 ГК РФ (п. 32 ст. 1 Законопроекта), упраздняют подготовку ГПЗУ для размещения линейных объектов, чем выполняется п. 1.1.3 упомянутого выше Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности. Для получения разрешения на строительство линейного объекта и разрешения на ввод его в эксплуатацию вместо ГПЗУ необходимо будет предоставлять проекты планировки межевания территории. Необходимо отметить, что Законопроектом уточняются случаи подготовки органами власти всех уровней документации по планировке территории для размещения соответственно объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения на основании документов территориального планирования (ч. 2–4 ст. 45 ГК РФ). Теперь такая документация может подготавливаться только в случае размещения линейных объектов (п. 33 ст. 1 Законопроекта).
Законопроектом (п. 38 ст. 1) признается утратившей силу ч. 1 ст. 59 ГК РФ, предусматривающая возмещение в полном объеме вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования РФ и документов территориального планирования субъектов РФ. При этом соответствующие обязанности органов местного самоуправления остаются (ч. 2 ст. 59 ГК РФ). Трудно понять, какими соображениями руководствовались разработчики Законопроекта, принимая такое решение.
Статьей 11 Законопроекта регламентируются переходные положения реализации его норм. В частности отмечается, что «подготовка, согласование и утверждение проектов документов территориального планирования, государственный или муниципальный контракт на подготовку которых заключен до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляются в порядке, установленном Градостроительным кодексом РФ (без учета изменений, внесенных настоящим Федеральным законом)». Кроме того, не требуется приведение в соответствие с требованиями ГК РФ документов территориального планирования, утвержденных до дня вступления закона в силу, а также проектов документов территориального планирования, указанных выше, после их утверждения.
И последнее. Статьей 7 вносятся изменения в ст. 3, 31 и 41 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», переносящие сроки утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования с 1 января 2012 г. на 31 декабря 2012 г.
Рассмотренный Законопроект, как и любой законодательный акт, наряду с положениями, вызывающими одобрение, содержит положения, носящие, как минимум, спорный характер. Практика его применения расставит все по своим местам. Одно очевидно — этот Законопроект является первым со дня принятия действующего ГК РФ серьезным и масштабным реформированием законодательных основ градостроительства в части территориального планирования. Работа в этом направлении должна быть продолжена, поскольку градостроительное зонирование и планировка территорий также нуждаются в совершенствовании нормативного регулирования.
О законопроекте «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования»
Проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и другие законодательные акты РФ в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования» (далее — Законопроект) подготовлен Министерством экономического развития РФ во исполнение п. 7 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, в котором датой внесения Законопроекта в Правительство РФ (принятия) был определен четвертый квартал 2010 г. Непосредственным разработчиком Законопроекта является Департамент недвижимости Минэкономразвития России (Законопроект размещен на сайте Минэкономразвития России в декабре 2010 г.).
Этот документ, как следует из его названия, направлен на упорядочение и совершенствование норм земельного законодательства, регулирующих порядок предоставления земельных участков из состава государственных и муниципальных земель для различных целей, порядок образования и преобразования земельных участков, определения их разрешенного использования. В связи с этим им вносятся изменения не только в Земельный, но и в Градостроительный, Лесной кодексы РФ, иные законодательные акты. В целом концепция Законопроекта в части совершенствования правового регулирования порядка распоряжениями государственными и муниципальными землями вызывает одобрение. Многие нововведения решают существующие проблемы регулирования земельно-имущественных отношений (например, возможность мены земельных участков публичной собственности на земельные участки частной собственности при изъятии, включение объектов социальной инфраструктуры в число случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд).
Основные новеллы Законопроекта, непосредственно затрагивающие сферу градостроительной деятельности, заключаются в следующем.
Проект межевания. Основным документом, обеспечивающим образование, раздел, выдел и иные действия с земельными участками вне зависимости от категории земель, провозглашается проект межевания, который переносится из сферы градостроительного законодательства и градостроительной документации по планировке территории в сферу земельного законодательства и землеустроительной документации.
Полностью поддерживая общие принципы и подходы к образованию и преобразованию земельных участков посредством подготовки и утверждения проектов межевания, считаем нецелесообразным полный перенос правового регулирования проектов межевания из градостроительного законодательства в земельное.
Подготовка проектов межевания для застроенных, подлежащих застройке земель и земельных участков должна регламентироваться градостроительными нормами. Осуществлять подготовку проектов межевания в таких случаях должны не кадастровые инженеры, а профессиональные градостроительные проектировщики, способные учесть положения документов территориального планирования и градостроительного зонирования, выявить и отразить существующие и перспективные ограничения использования земельных участков.
Для незастраиваемых земель (сельскохозяйственного назначения, лесного фонда) регламентация проектов межевания может осуществляться нормами земельного законодательства в части их особенностей, а подготовку проектов межевания для таких случаев могут осуществлять и кадастровые инженеры.
Красные линии и территории общего пользования. Законопроектом предусматривается внесение изменений в ГК РФ в части новых определений понятий «красные линии» и «территории общего пользования».
Так, согласно п. 1 ст. 7 Законопроекта под красными линиями предлагается понимать условные линии, которые обозначают существующие и проектируемые границы уличной и дорожной сети, земель общего пользования.
Вместе с тем в редакции проекта Федерального закона «О внесении изменений в ГК РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования», подготовленной Минрегионом России для принятия во втором чтении, понятие красных линий трактуется иначе, в развитие существующего в настоящее время в ст. 1 ГК РФ. На наш взгляд, обоснованно выделяются основные красные линии, обозначающие структурный планировочный каркас территории и выделяющие границы элементов планировочной структуры, и вспомогательные красные линии, определяющие границы территорий общего пользования внутри кварталов и микрорайонов. Выделение основных и вспомогательных красных линий не противоречит концепции рассматриваемого Законопроекта и может быть сохранено как отвечающее профессиональным градостроительным требованиям.
В Законопроекте понятие «территории общего пользования» (ст. 1 ГК РФ) заменяется понятием «земли общего пользования», которые определяются как «земли, которые предназначены для бесплатного передвижения людей и транспорта». Представляется, что предлагаемое определение менее удачно по сравнению с существующим — «территории общего пользования — территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары)» — и способно привести к ограничению прав и свобод граждан.
Во-первых, признак бесплатности является только частью более общего понятия беспрепятственности. Можно бесплатно попасть на земли общего пользования, а затем столкнуться с различного рода препятствиями при пользовании данными землями (например, постоянно предъявлять какие-либо документы представителям власти, совершать иные обязательные действия).
Во-вторых, передвижение по землям общего пользования также является только частью процесса пользования ими, что по формальному признаку может ограничивать активные действия иного рода. Поэтому мы считаем более адекватным и отвечающим современным представлениям приведенное в ст. 1 ГК РФ определение территорий общего пользования, при этом слово «территории» в нем вполне допустимо заменить словом «земли» для приведения терминологии в соответствие с Земельным кодексом РФ (далее — ЗК РФ).
Территориальное зонирование. Вполне согласны с заменой градостроительного зонирования территориальным зонированием, что представляется более логичным, поскольку функциональное зонирование территорий также можно было бы отнести к градостроительному зонированию, так как оно проводится в целях градостроительной деятельности. Вместе с тем в связи с новой редакцией определения «территориальное зонирование» возникают вопросы — почему меняется определение градостроительного зонирования, почему нельзя оставить прежнее определение и для территориального зонирования, что означает формулировка «однородное разрешенное использование»?
Категории земель. Законопроект не затрагивает вопрос отмены категорий земель как института, дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования, несмотря на указания Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности (п. 20, срок исполнения — второй квартал 2011 г.).
Виды разрешенного использования. В связи с вносимыми Законопроектом изменениями в ГК РФ (главы о градостроительном зонировании и планировке территорий) не уточнено, в какой части правил землепользования и застройки будут определяться виды разрешенного использования земельных участков.
Во вводимой ст. 8.1. ЗК РФ предусматривается, что разрешенное использование устанавливается документами территориального зонирования (п. 1). Виды разрешенного использования земельных участков определяются в документах территориального зонирования в соответствии с классификатором, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правовое регулирование в области земельных отношений (п. 3 ст. 8.1). Но из предлагаемого определения градостроительного регламента (ст. 7 п. 1 Законопроекта) следует, что им не устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков, а только предельные параметры строительства объектов недвижимости, предельные размеры земельных участков.
В то же время согласно новой редакции ч. 5 ст. 30 ГК РФ (п. 3 ст. 7 Законопроекта) в документах территориального зонирования определяются (а не устанавливаются, как в действующей редакции!) территориальные зоны и разрешенное использование для земельных участков, находящихся в их границах. В связи с этим стоит обратить внимание на то, что правила землепользования и застройки не тождественны документу территориального зонирования, последний является частью правил наряду с порядком их применения и градостроительными регламентами.
Также надо отметить, что виды разрешенного использования вступают в действие после внесения сведений о них в государственный кадастр недвижимости (п. 2 ст. 1 Законопроекта). Действует ли такое правило де-факто и в отношении территориальных зон? Напрямую нет, но если учесть, что территориальные зоны не устанавливаются, а определяются документом территориального зонирования, то для такого предположения имеются основания.
Вызывает сомнения правомерность нормы п. 3 ст. 8.1 о том, что вид разрешенного использования земельного участка является установленным со дня внесения сведений о нем в государственный кадастр недвижимости. Означает ли это положение то, что правила землепользования и застройки будут вступать в силу в части видов разрешенного использования земельных участков только после внесения сведений о видах разрешенного использования в государственный кадастр недвижимости? Нарушается право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок вступления в силу принимаемых ими правовых актов.
Непонятно, в связи с чем исключается ст. 38 ГК РФ, определяющая предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (п. 8 ст. 7 Законопроекта). Тот же вопрос возникает в отношении нормы ГК РФ о том, что в пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.
Межевание застроенных территорий. Законопроектом (п. 1 ст. 2) в Федеральном законе от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» предлагается закрепить положение о том, что «для утверждения проекта межевания для определения границ земельных участков под многоквартирными домами наличие утвержденного проекта планировки территории не требуется».
Считаем, что реализация данной нормы способна нанести ущерб публичным интересам за счет включения территорий общего пользования в границы земельных участков, переходящих в частную собственность правообладателей помещений в многоквартирных домах. Во избежание этого предлагаем оговорить утверждение проектов межевания наличием утвержденных красных линий в границах подлежащей межеванию территории, например, посредством утверждения проектов планировки территорий общего пользования или проектов планировки улично-дорожной сети. Такая практика широко используется в настоящее время в муниципальных образованиях.
Ознакомление с первой редакций Законопроекта выявило много несоответствий и вызвало целый ряд замечаний и вопросов, над которыми предстоит еще поработать. Особым направлением совершенствования положений документа видится согласование подходов к регулированию смежных сфер общественных отношений, отнесенных к ведению различных федеральных органов исполнительной власти: Минэкономразвития России — земельно-имущественные отношения, Минрегион России — градостроительные отношения. Хочется надеяться, что необходимые компромиссы будут достигнуты и в результате будет принят закон, комплексно и гармонично регламентирующий упомянутые отношения.
О реализации Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р
План мероприятий стал обобщением и развитием поручений Президента РФ, данных им в конце 2009 г. в связи с необходимостью очередного продления сроков утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования (с 1 января 2010 г. по 1 января 2012 г.).
План мероприятий включает в себя 32 пункта, объединенных в 4 раздела:
1). Разработка и принятие нормативных правовых актов по поддержке разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории и упрощению порядка ее подготовки (содержит 6 пунктов мероприятий, которые в ряде случаев распределены на подпункты).
2). Разработка и принятие нормативных правовых актов по оптимизации процедур формирования и предоставления земельных участков для строительства, снижению административных барьеров при проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, получении разрешения на строительство (16 пунктов мероприятий).
3). Нормативные правовые акты, направленные на предупреждение и устранение злоупотреблений организаций коммунального комплекса и электросетевых компаний доминирующим положением на рынке при подключении к сетям инженерно-технического обеспечения и осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям вновь построенных или реконструированных объектов капитального строительства (5 пунктов мероприятий).
4). Мероприятия, направленные на обеспечение снижения административных барьеров при реализации хозяйствующими субъектами инвестиционных проектов в сфере строительства (5 пунктов мероприятий).
Не претендуя на всеохватность и полноту сделанных выводов, проанализируем осуществление мероприятий обсуждаемого плана Министерством регионального развития РФ и Министерством экономического развития РФ как уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области градостроительных и земельно-имущественных отношений, являющимися к тому же головными исполнителями подавляющего большинства мероприятий1 .
Из 20 пунктов Плана мероприятий Минрегионом России исполнены (либо исполняются, если речь идет о предоставлении регулярных докладов в Правительство РФ, ведении мониторинга и иных регулярных мероприятиях) 6 пунктов (1, 6, 18, 19, 28, 31), по 3 пунктам (5, 12, 16) срок исполнения еще не наступил, 11 пунктов (2, 11, 13–15, 17, 22, 24, 25, 27, 30) не исполнены в предписанный срок.
Из числа исполненных пунктов необходимо отметить подготовку Минрегионом России проекта Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и в отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования», принятого Государственной Думой ФС РФ в первом чтении в июне 2010 г. (п. 1 Плана мероприятий, срок исполнения — второй квартал 2010 г.) 2.
Приказом Министерства регионального развития РФ от 13 ноября 2010 г. № 492 были утверждены Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов (п. 6 Плана мероприятий, срок исполнения — второй квартал 2010 г.). 3
В целях исполнения п. 18 Плана мероприятий4 были приняты распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1047-р «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и приказ Ростехрегулирования от 1 июня 2010 г. № 2079 «Об утверждении Перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
В перспективе, после вступления в силу указанного выше проекта федерального закона о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ, Минрегиону России предстоит утвердить новую форму градостроительного плана земельного участка (п. 5 Плана мероприятий), а также совместно с Минэкономразвития России и Минфином России подготовить постановление Правительства РФ об утверждении правил создания и ведения федеральной государственной географической информационной системы территориального планирования, определяющих перечень сведений, подлежащих размещению в системе, и порядок их размещения (п. 4 Плана мероприятий).
Министерство экономического развития РФ из 9 пунктов мероприятий Плана исполнило 5 (7–9, 21, 29), не исполнило 2 (10, 23), по 2 пунктам (4, 20) срок исполнения еще не наступил.
Исполнение пунктов 7–9 Плана мероприятий охватывается подготовкой Минэкономразвития России масштабного и многопланового законопроекта «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и другие законодательные акты РФ в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования». Данный законопроект в конце декабря 2010 г. был размещен на официальном сайте министерства5, все заинтересованные лица имеют возможность внести свои предложения и замечания. Законопроект еще отрабатывается на уровне межведомственного согласования с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, после чего ожидается его внесение в Правительство РФ, а затем на рассмотрение в Государственную Думу ФС РФ.
Принятием постановления Правительства РФ от 21 августа 2010 г. № 644 «О внесении изменений в Положение об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства» Минэкономразвития России был исполнен п. 21 Плана мероприятий6.
Во втором квартале 2011 г. Министерству экономического развития РФ предстоит исполнить п. 20 Плана мероприятий, посвященный отмене деления земель на категории, как института, дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования. Для этого надо будет разработать федеральный закон о внесении изменений в достаточно обширный перечень федеральных законов, в числе которых Земельный, Лесной, Градостроительный, Налоговый, Гражданский и Водный кодексы Российской Федерации. Впереди непростая работа по преодолению ведомственного сопротивления федеральных исполнительных органов, реализующих разрешительные полномочия в отношении использования тех или иных категорий земель. Отмена категорий земель позволит снять многие препятствия на пути реализации строительных проектов, сократит сроки проектирования и строительства.
Первые методические рекомендации Минрегиона России в области градостроительства
Приказом Министерства регионального развития РФ от 13 ноября 2010 г. № 492 были утверждены Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов (далее — Методические рекомендации). Событие значимое для регулирования градостроительной деятельности в стране, поскольку это первые методические рекомендации за шесть лет действия Градостроительного кодекса РФ 2004 г., вышедшие из недр федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области градостроительства.
Документ был подготовлен в целях реализации п. 6 разд. I Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р7 (далее — План мероприятий).
До утверждения проект Методических рекомендаций размещался на сайте Минрегиона России ( www.minregion.ru ) для внесения предложений и замечаний.
Утвержденные Методические рекомендации являются переработанной и сокращенной версией подготовленных Институтом территориального планирования «Град» в 2007 г. Методических рекомендаций по порядку подготовки, согласования, публичного обсуждения, экспертизы и утверждения градостроительной документации муниципального уровня (далее — Методические рекомендации ИТП «Град») на основе выполненных в 2006 г. по заказу Минрегиона России научно-исследовательских работ в области градостроительства и состояния нормативно-правовой базы регулирования градостроительной деятельности.
Особенностью Методических рекомендаций ИТП «Град» стал комплексный подход и нацеленность на выработку методических подходов применительно ко всем видам градостроительной документации муниципальных образований: документам территориального планирования (генеральные планы и схемы территориального планирования), правилам землепользования и застройки и документации по планировке территории. По своей сути такой документ должен был стать современным прообразом Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (утв. постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. № 150 (СНиП 11-04–2003)). Как известно, в настоящее время эта инструкция действует в части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ, и у правоприменителей довольно часто возникают вопросы с определением этой «части».
Утвержденные Методические рекомендации предназначены для использования организациями независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по разработке градостроительной документации на профессиональной основе, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, осуществляющими в пределах своих полномочий планирование развития территорий и использование земель для градостроительной деятельности, а также органами, координирующими и контролирующими осуществление градостроительной деятельности.
Целью Методических рекомендаций (п. 2) является определение оптимального состава и содержания проектов генеральных планов городских и сельских поселений, генеральных планов городских округов, а также выработка методологических подходов по наиболее рациональным и эффективным способам их разработки.
Задачи Методических рекомендаций (п. 3):
— определение оптимального состава частей и разделов проектов генеральных планов — положений о территориальном планировании и материалов по обоснованию проектов;
— определение методологических особенностей разработки проектов генеральных планов;
— определение единых подходов к оформлению графических и текстовых материалов в составе проектов генеральных планов;
— формулирование предложений по разработке проектов генеральных планов в качестве ресурса автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
Исходя из заявленных целей и задач, содержание Методических рекомендаций включает в себя разделы:
1. Введение.
2. Область применения.
3. Термины и определения.
4. Перечень используемых сокращений.
5. Общие положения.
6. Общий порядок подготовки и утверждения генерального плана.
7. Задание на проектирование (градостроительное задание) генерального плана.
8. Исходные данные для подготовки проекта генерального плана.
9. Состав и содержание проекта генерального плана.
10. Реализация генерального плана.
11. Особенности разработки раздела «Перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций».
12. Градостроительные ограничения и особые условия использования территорий.
13. Общие рекомендации к оформлению проектов генеральных планов.
14. Общие рекомендации к формам представления проектов генеральных планов на согласование и утверждение.
15. Порядок хранения градостроительной документации.
16. Приложения.
В разделе «Приложения» даны рекомендуемые проекты: задания на проектирование генерального плана поселения, городского округа (Приложение № 1), постановления главы местной администрации поселения, городского округа о подготовке проекта генерального плана поселения, городского округа (Приложение № 2) и основные технико-экономические показатели генерального плана поселения, городского округа (Приложение № 3).
Как видно из содержания документа, заказчики и исполнители работ по подготовке проектов генеральных планов смогут почерпнуть полезную для себя информацию, относящуюся ко всем стадиям подготовки и утверждения проекта генерального плана.
К сожалению, в Методические рекомендации не были включены положения по организации и проведению торгов на выполнение данного вида работ, система требований к градостроительной документации.
С учетом того, что в ближайшее время в Градостроительный кодекс РФ будут внесены изменения именно в части территориального планирования, актуальными Методические рекомендации будут недолго. Возможно, в связи с задачей создания Федеральной государственной информационной системы территориального планирования в РФ будущие рекомендации будут основываться на комплексном подходе и предложат способы обеспечения преемственности градостроительных решений на всех стадиях их принятия.
1 Из 32 пунктов Плана мероприятий Минрегион России является головным исполнителем по 20 пунктам (1, 2, 5, 6, 11–19, 22, 24, 25, 27, 28, 30, 31), Минэкономразвития России — по девяти (4, 7-10, 20, 21, 23, 29), Минобороны России — по одному (п. 3), Федеральная антимонопольная служба — по двум (26, 32). 2 Имеется в виду проект федерального закона № 369212-5 (подробнее см. http://asozd.duma.gov.ru ). 3 Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 25. — С. 3220. 4 Утверждение перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ, срок исполнения — второй квартал 2010 г. 5 См. http://www.economy.gov.ru/minec/main . 6 Отмена обязательной технической инвентаризации объектов капитального строительства, срок исполнения — третий квартал 2010 г. 7 Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 25. — С. 3220.
RSS
Реклама
