Практика разработки и реализации стратегии развития Екатеринбурга
А.Г. Высокинский (Администрация Екатеринбурга)
Высокинский А.Г.
Краткая история разработки стратегического плана развития города
Решение о необходимости разработки стратегии развития Екатеринбурга было принято главой Екатеринбурга А.М. Чернецким в конце 1990-х годов, причем именно как общегородского документа, а не обычной долгосрочной программы социально-экономического развития, выполняемой преимущественно органами власти за счет бюджетных средств. Такое решение предопределило методологию разработки стратегии, необходимость ее общественного обсуждения и принятия не только администрацией Екатеринбурга, но и открытым общественным органом, представляющим интересы горожан.
Изучив опыт Мюнхена и Штутгарта (Германия), Бирмингема и Манчестера (Великобритания), Барселоны и Бильбао (Испания), Турина (Италия), Санкт-Петербурга и других городов, сделали ставку на собственные силы, т. е. силы всего городского сообщества. Были разработаны концептуальные основы стратегического планирования и методические материалы подготовки и реализации стратегии, утвержденные городскими нормативными документами, сформированы коллегиальные общедоступные органы из представителей органов власти, науки, бизнеса, общественности для принятия стратегических решений (Координационный и Программный советы стратегического планирования). Считаем, что получился добротный нормативный документ, направленный на достижение главной стратегической цели — обеспечение устойчивого повышения качества жизни нынешних и будущих поколений горожан, основанный на приоритетности интересов населения города и принципах партнерства, установлении динамического равновесия между различными сферами городской экономики. Реализация этого документа позволила городу, используя имеющиеся и вновь созданные конкурентные преимущества, занять в регионе лидирующие позиции по ряду показателей.
Стратегический план развития Екатеринбурга до 2015 года (далее — Стратегический план) был разработан в 2000–2002 гг., рассмотрен и принят Программным советом в конце 2002 г., утвержден решением Екатеринбургской городской Думы в июне 2003 г. В этом же году началась его фактическая реализация, так как основные мероприятия, механизмы и показатели эффективности были обозначены в стратегических программах.
Выбор целей и показателей развития
Было определено восемь приоритетных направлений развития Екатеринбурга, позволяющих достичь повышения качества жизни горожан. Впервые в комплексных планах экономики города и в противоречие разрабатываемой на уровне региона программе развития и размещения производительных сил во главу был поставлен человек — комфортность его проживания в городской среде, приоритеты его развития и удовлетворения потребностей. Решение задач соответствующей проблематики предполагало диверсифицикацию экономики города, стимулирование развития торговой, финансовой и логистической сфер, формирование новых конкурентных рынков, достижение реальных результатов в социальной сфере, причем не только за счет вложений в инфраструктуру, но и концентрации усилий на конкретных направлениях.
По каждому из направлений были сформированы показатели эффективности, значения которых по пятилетним этапам (2005, 2010, 2015 гг.) были представлены для двух вариантов развития событий: поступательного и инерционного.
Механизмы участия в разработке стратегии различных групп населения города и бизнеса
Формирование стратегии развития города осуществлялось целевыми рабочими группами, в состав которых входили представители науки, общественных организаций, бизнеса. Подготовленные ими материалы рассматривались экспертными советами по сферам интересов — «администрация» (Координационный совет стратегического планирования), «наука», «общественность» и «бизнес», которые носили уже не специализированный, а межотраслевой характер. С этой целью была сформирована матрица стратегического планирования, которая также была использована при актуализации Стратегического плана. После разработки, рассмотрения и принятия экспертными советами документ был подвергнут внешней научной экспертизе, затем была запущена процедура общественного обсуждения.
Проект Стратегического плана был опубликован в специальном выпуске городской газеты и представлен на обсуждение трудовым коллективам. Его разработчики провели цикл еженедельных выступлений на радио, во время которых отвечали на вопросы слушателей. В средствах массовой информации периодически размещались заключения экспертов. В рамках всероссийской конференции по стратегическому планированию мнения о проекте Стратегического плана высказали зарубежные специалисты. Горожанам для отражения их пожеланий по поводу стратегии развития Екатеринбурга были розданы листы обратной связи, которые потом были собраны и проанализированы.
Механизмы реализации стратегии
Особенностью Стратегического плана развития Екатеринбурга является то, что в нем изначально заложен механизм реализации, предусмотрена система контроля за достижением значений показателей эффективности мероприятий. Инструментами решения задач служат стратегические проекты, содержащие перечни конкретных мероприятий, ответственных исполнителей, сроки исполнения, объемы и источники финансирования. В настоящее время реализуется около 70 стратегических проектов, практически все они будут актуализированы в соответствии с новой редакцией Стратегического плана.
Стратегический план развития Екатеринбурга увязан с Генеральным планом города, причем корректировка стратегии предполагает внесение изменений и в Генеральный план.
Мониторинг реализации стратегии и ее корректировка
В городе сформирована система стратегического управления, включающая встраивание решения стратегических задач и реализацию мероприятий в текущую деятельность, оперативный контроль достижения поставленных целей и регулярную и/или ситуационную корректировку (актуализацию).
В частности, с 2004 г. действует система контрольных показателей деятельности администрации города, позволяющая контролировать не только объем и качество предоставляемых муниципальных услуг, исполняемых функций, но и достижение показателей эффективности реализации стратегических проектов и программ.
Администрация Екатеринбурга инициировала процесс актуализации исходя из результативности стратегических проектов (по итогам мероприятий 2003–2008 гг. больше половины показателей эффективности достигли уровня, запланированного на 2010 г.) и необходимости учета внешних условий. Последнее было обусловлено существенными изменениями в федеральном законодательстве, а также в социально-экономической политике государства, что нашло отражение в Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 г. Эта концепция содержала вполне ясные и количественно выраженные целевые ориентиры, в связи с чем начали формироваться региональные и отраслевые программы, которые необходимо было учесть.
Процесс актуализации включал два этапа:
— актуализацию Стратегического плана как документа, т. е. разработку новой редакции стратегических направлений и программ;
— подготовку новых стратегических проектов и внесение соответствующих изменений в реализуемые.
Актуализация стратегии велась практически аналогично разработке: были сформированы рабочие группы и экспертные советы, выработаны и обсуждены предложения по актуализации, сформирован рабочий проект Стратегического плана, который в течение полугода проходил процедуру общественного обсуждения и дорабатывался по его результатам. Доработанный вариант был рассмотрен и принят Программным советом стратегического планирования, внесен на рассмотрение в Екатеринбургскую городскую Думу, после утверждения подписан главой Екатеринбурга.
Таким образом, на принятие новой редакции стратегии развития города ушло практически два года. Но, считаю, это вполне приемлемо для столь важного документа.
Проблемные вопросы стратегического планирования городского развития в Российской Федерации. Взаимодействие РФ, субъектов РФ и ОМСУ в разработке и реализации планов стратегического развития
Современная российская социально-экономическая политика, регламентируя региональный и отраслевой разрезы перспективного планирования (сформированные стратегии регионов и отраслевые стратегии), практически полностью игнорирует города как самостоятельный субъект территориально-экономического и социального управления.
Десять лет назад городским администрациям, приступившим к стратегическому планированию развития своих территорий, опереться было не на что, так как отсутствовали не только законодательные акты, но и нормативная и методологическая база, поэтому каждый шел своим путем. Но и сейчас общей методологии не существует, нет связной схемы планирования, включающей муниципальный, региональный и федеральный уровни.
Занимаясь актуализацией стратегии Екатеринбурга, в том числе для соотнесения целевых установок Стратегического плана целевым ориентирам долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., мы выстроили логическую цепочку: федеральная стратегия — региональная стратегия — стратегия города — генеральный план города — реализация программ и проектов. Вполне логично. однако государственная власть выстраивает систему стратегического планирования на основе двух звеньев: федеральная стратегия — региональная стратегия, не беря в расчет, что российские граждане проживают именно в муниципальных образованиях (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), что в условиях урбанизации и глобализации рост населения и экономики будет происходить в основном за счет крупных городов. До сих пор не разработана нормативно-правовая база, определяющая механизмы взаимодействия и финансирования в рамках этой системы.
К сожалению, проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» не дает ответов на эти вопросы. В нем заложены предпосылки для формирования единой системы государственного стратегического планирования, но отсутствует четкая позиция в отношении места муниципальных образований в процессе разработки и реализации стратегии государства. Проект закона закрепляет порядок действий в сфере стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях власти. Участниками процесса стратегического планирования являются представители законодательной и исполнительной власти, общественные, научные и иные организации, за исключением представителей бизнеса и муниципалитетов.
Проект не содержит конкретных механизмов, которые позволяют сформировать целостную и эффективную систему стратегического планирования в стране, объединяя при этом всех заинтересованных лиц.
Попыткой создания такой сквозной системы были национальные проекты, но они в виде документов так и не появились. Отдельные мероприятия, отдельные показатели, при этом контролирующих и отчитывающихся лиц больше, чем исполняющих.
Для формирования целостной системы стратегического планирования в стране в законодательных актах необходимо зафиксировать:
1. Четкую позицию в отношении городов-миллионеров, городов — административных центров федеральных округов и городов — центров агломераций, которые фактически являются зонами опережающего экономического роста.
Эти города определенны в Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г. в качестве центров инновационного экономического роста и также должны быть включены в единую систему государственного стратегического планирования.
К тому же многие крупнейшие города России уже сформировали свои долгосрочные стратегические планы развития различной степени сложности и научной проработанности, поэтому возникает задача встраивания их в формируемую вертикаль государственного стратегического планирования, контроля и мониторинга.
2. Механизм сопряженности и согласованности проектов перспективного развития с федеральной, региональными, отраслевыми стратегиями, а также взаимоувязанную методологическую базу для разработки и реализации стратегий, которая обеспечит согласованность действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов для проведения долгосрочной экономической политики и работы на общий результат.
3. Отражение стратегических проектов в Бюджетном кодексе РФ, закрепление стратегического планирования в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Механизм софинансирования инфраструктурных и иных инвестиционных проектов в крупных городах (с населением свыше одного миллиона), городах — центрах агломераций, который позволит четко направлять финансовую помощь из федерального центра на решение тех проблем городов, с которыми они не в силах справиться самостоятельно.
Стимулирование формирования благоприятной (комфортной) среды обитания и деятельности для граждан и бизнеса
В Стратегическом плане развития Екатеринбурга предусмотрены градостроительные привязки особо важных мероприятий и объектов, т. е. выполнено согласование стратегического и генерального планов города. Не случайно при разработке стратегии были определены отдельные схемы развития территории, которые были проработаны в принятом через год после Стратегического плана Генеральном плане развития Екатеринбурга.
Например, в актуализированном Стратегическом плане предлагается определение и установление зон стабилизации и развития существующей и перспективной жилой и общественной застройки (конкретная проработка — в градостроительной документации и стратегических проектах), реализуются и актуализируются стратегические проекты, направленные на развитие определенных территорий или их комплексов («Торговые узлы Екатеринбурга», «Международный выставочный центр», «Аэропорт Кольцово — международный пассажирский и грузовой хаб» и др.).
Формирование комфортной среды для бизнеса связано прежде всего с реализацией инфраструктурных проектов и проектов развития перспективных направлений экономики города, а на создание благоприятной среды для жизни горожан направлен весь комплекс программ и проектов Стратегического плана развития Екатеринбурга.
В настоящее время, после утверждения Екатеринбургской городской Думой и главой Екатеринбурга актуализированной городской стратегии, начинается актуализация Генерального плана Екатеринбурга.
RSS
Реклама
