С.М. Новокшонов (Главное управление архитектуры и градостроительства мэрии Новосибирска)

Новокшонов С.М.

Взаимоотношения муниципалитета и проектировщика в процессе подготовки градостроительной документации зависят от многих факторов. Причины недопонимания сторон кроются в разобщенности систем муниципального управления и архитектурно-градостроительного проектирования. Подготовка программ стратегического развития территорий — довольно новый вид деятельности, характеризующийся к тому же наличием ряда условностей в понятийном аппарате.

Основной задачей администрации муниципального образования является развитие территории для повышения уровня комфортности проживания граждан. Этот процесс обеспечивает налогооблагаемую базу и привлекательность территории для инвестиционных потоков. Новые экономические условия, связанные с развитием института частной собственности, поменяли отработанную в советское время систему управления жилыми образованиями. Наблюдаются социальное расслоение общества и затянувшийся переходный период индустриальной переориентации экономики на высокотехнологическое и ресурсосберегающее производство. Развитие городов в целом носит экстенсивный характер с использованием земельного ресурса без комплексного подхода к освоению территории.

Градостроительный кодекс Российской Федерации поставил задачу подготовки документов территориального планирования и планировки территорий для определения объема капитального строительства и развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур. Осознание необходимости проведения этой работы растянулось на годы, так как ее эффективность в системе управления территориями не была очевидной, более того, для территорий с низким уровнем экономического развития она и сейчас мало актуальна, так как должна вписываться в региональную систему стратегических решений.

При всем уважении к разработчикам Градостроительного кодекса РФ следует отметить явную недостаточность разъяснительной работы по методике применения новых положений федерального законодательства. При подготовке градостроительной документации органы местной власти столкнулись с отсутствием подзаконных актов и несогласованностью ряда базовых законов между собой. В условиях повышенного внимания прокурорского надзора в сложившейся ситуации оказалось лучше ничего не делать, чем делать неправильно… Глобальные процессы планируемого осмысления властью развития территорий не были подкреплены конкретными образцами подробно изложенных процедур.

В 1990-е годы подготовка градостроительной документации была приостановлена. Градостроительные решения сводились к корректировке красных линий, зачастую в ущерб требованиям СНиП 2.07.01–89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». Более десяти лет бездействия в сфере подготовки документов планировки территории привели к разобщенности в стратегии развития отраслевых схем инженерного обеспечения, базовые данные территориального планирования устарели. Решения краткосрочных и локальных задач раздробили стратегические направления предыдущих генеральных планов, поэтому обобщение результатов и оценка сложившейся ситуации стали первоочередной необходимостью.

Управление развитием территории осуществляется с помощью правил землепользования и застройки. Идея Градостроительного кодекса РФ заключается в эволюционном развитии застройки и инфраструктуры до состояния, определенного генеральным планом города на расчетный срок. Указанная задача должна решаться деликатно, в соответствии с федеральным законодательством, при полном бюджетном сопровождении. Это диаметрально противоположно ранее принятому правилу, которое устанавливало генеральный план города как итоговый баланс территории. Проектировщик и заказчик должны постоянно помнить, что проект готовится на расчетный срок. Возникающие проблемы связаны, как правило, с ресурсоемкими элементами инфраструктуры — улично-дорожной сетью и инженерным обеспечением. Под них, как основной каркас застройки на отдаленную перспективу, обязательно нужно предусмотреть территории общего пользования. Складывается ситуация, когда над базово-расчетным стратегическим решением приходится показывать «надстройку», не определенную федеральным законодательством, так как она не является объектом капитального строительства на расчетный срок.

Не многие муниципальные образования имеют утвержденные отраслевые схемы инженерного обеспечения территории. В большинстве случаев это связано с отсутствием градостроительной документации, что, в свою очередь, не позволяет выполнить генеральный план поселения в полном объеме. Чтобы разорвать замкнутый круг взаимного ожидания, муниципалитету необходимо подготовить документ территориального планирования с определением возможного использования территории под различные виды капитального строительства в отдаленной перспективе, с учетом расчетного баланса по функциональному зонированию и транспортного обеспечения. Дальнейшие мероприятия призваны реанимировать отраслевые схемы с уточнением их параметров в проектах планировки.

Проектировщикам градостроительной документации необходимо понять, что проектные работы осуществляются в условиях недостаточности исходных данных. Относиться к генеральному плану или проекту планировки как к идеальной математической модели развития территории нет никакого смысла по причине постоянных новых «вводных» со стороны органов власти, собственников земельных участков и разнообразных инвестиционных предложений. На первый план выступает отработка генеральной линии поведения сообщества, проживающего на территории, относительно усиления или привнесения той или иной функциональной составляющей. Это может быть создание рекреационного обеспечения жилого района, выделение территории общего пользования под перспективную магистраль непрерывного движения или сохранение индивидуальной застройки с последующим ее благоустройством. Все эти решения должны формироваться городским сообществом на основе открытой информации о ходе подготовки проекта с последующим доведением его до состояния «документа гражданского согласия» через публичные слушания. Различные позиции должны получить общий вектор. Предложения проектировщиков требуется разъяснять собственникам земельных участков по ходу выполнения работ. Планы общегородского уровня должны принимать во внимание пожелания горожан. На примерах подготовки документации по планировке территории можно проследить степень активности жителей в развитии своего поселения.

Особенности нового подхода к разработке градостроительной документации приводят к формированию более широких требований к профессиональному уровню проектировщика. Во-первых, публичность проектирования заставляет овладевать ораторским искусством, чувствовать социально напряженные ситуации, искать возможность компромисса и добиваться согласованности позиций оппонентов. Во-вторых, количество взаимопроникающих зависимостей в федеральном, региональном законодательстве и муниципальном правовом поле требует высокой степени юридического сопровождения предлагаемых решений. В-третьих, несмотря на отсутствие в задачах проектирования финансово-экономического обоснования принимаемых решений, необходимо учитывать рыночную конъюнктуру, а также реальные возможности населения и местной администрации.

Сложно говорить о возможности нормального развития поселения без полного объема градостроительной документации. Каждый ее уровень отвечает на определенные вопросы и обеспечивает определенные процессы. Само наличие данной документации, соответствующим образом утвержденной, создает правовое поле для принятия решений как по реализации поставленных задач, так и по внесению в них изменений. Введенный в действие приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 мая 2010 г. № 260 «Об утверждении справочников базовых цен на проектные работы в строительстве» существенно затормозит процесс подготовки градостроительной документации. Документ, которого ждали так долго, предлагает рассматривать территории проектов планировки площадью до 50 га и не содержит интерполяционной шкалы расчета стоимости работ на более крупные объекты. Проекты планировки рекомендуется готовить для двух кварталов или одного микрорайона. Для крупных городов с численностью населения свыше 500 тыс. человек и территорией более 10 км2 затраты на это составят более 400 млн руб. Для миллионных городов с площадью порядка 50 км2 — неподъемные суммы бюджетных расходов. Например, территорию Новосибирска пришлось разделить на 35 планировочных районов в соответствии с намеченными и существующими элементами улично-дорожной сети 1 и 2 класса. В рекреационной зоне, занятой лесным массивом, площадь планировочного района составляет более 3,5 тыс. га. Нет возможности разбить его на участки по 50 га, а красные линии и коридоры для магистральных инженерных сетей устанавливать надо. С учетом финансовых трудностей территорию, раздробленную на неимоверное количество проектных районов, проводить через публичные слушания придется десятилетия.

Для проектировщиков новые справочники базовых цен на проектные работы в строительстве являются надеждой на достойное вознаграждение их труда. Возникает вопрос — каким образом, опираясь на базовые цены, можно будет оправдать двух-, трехкратный демпинг заявленной цены при участии в конкурсе на выполнение проектных работ. Ситуация ждет своего развития. С другой стороны, большого объема работ ожидать не приходится, ведь теперь стоимость конкурсных работ будет определяться по тем же справочникам, а на резкий приток средств в местные бюджеты рассчитывать не приходится.

Глобальное обеспечение градостроительной документацией поселений и городов Российской Федерации имеет туманные перспективы. Сложно применять одинаковую ценовую планку для столичных и периферийных регионов, даже если рассматривать одни города-миллионники. Накопившиеся проблемы и бюджетный дефицит не дают надежды на планомерное решение задач устойчивого развития регионов. Ситуация нуждается во взвешенных решениях, учитывающих реалии настоящего времени.

Проектная документация будет нуждаться в постоянном мониторинге. От схем территориального планирования до градостроительных планов все подвержено внесению изменений. Градостроительный кодекс РФ рассматривает данный пакет документов как инструмент управления территорией, на основании которого принимаются стратегические и тактические решения, формируются земельные участки на аукцион, определяются места для многоуровневых транспортных развязок и пр. Органам власти, особенно муниципального уровня, придется постоянно обращаться к градостроительной документации для подготовки правовых актов. Этот процесс инициирует вторую волну «исправления ошибок» и «изменения решений», когда без грамотного проектировщика не обойтись. Проектировщик должен быть к этому готов, так как требования к выполнению работ и качеству решений ужесточаются, ответственность растет. Муниципалитеты набираются опыта и по некоторым вопросам уже сейчас образовывают подрядчиков, выполняющих проектные работы.

С сожалением следует отметить затруднения с созданием региональных некоммерческих партнерств с правами саморегулируемых организаций, осуществляющих деятельность в сфере градостроительного проектирования. Отсутствие корпоративной ответственности за качество производимой продукции создает большие сложности для муниципалитетов в ходе приемки работ. Невозможно развитие сферы услуг по этому направлению деятельности без режима самоконтроля и отработки базового стандарта.

В заключение хочется отметить позитивные результаты, достигнутые в последние годы. Совместная деятельность муниципалитетов и проектировщиков вовлекла в процесс принятия решений разнообразные слои населения — от госслужащих высших категорий до председателей территориальных органов самоуправления. Обсуждение проблемных вопросов в публичном формате подняло статус градостроительной документации на принципиально новый уровень, сделало ее результатом совмещения различных мнений о будущем города или поселения в единую стратегию согласованного развития.