Ю.А. Комосов (Росреестр)

Комосов Ю.А.

Хотя Концепция создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации (далее — Концепция ИПД) была одобрена правительством страны еще в 2006 г., лишь в последнее время можно отметить заинтересованность органов государственного власти (ОГВ) субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ОМСУ) в реализации ее положений. В значительной степени это обусловлено тем обстоятельством, что в регионах выполняется большой объем работ по созданию пространственных данных и необходимо принимать решения по их правильной организации. Все чаще ОГВ и ОМСУ задаются вопросами о собственных полномочиях по созданию пространственных данных, об условиях доступа к пространственным данным федерального уровня и их составе, о возможности финансирования создания ИПД в субъекте или муниципалитете со стороны федерального уровня. Практически еженедельно в Росреестр поступают обращения за соответствующими разъяснениями. Дать ответы должна нормативно-правовая база, работы по созданию которой активизировало Министерство экономического развития РФ. Среди прочих документов должен быть подготовлен проект закона по ИПД. Одним из ключевых вопросов построения ИПД РФ является взаимоотношение уровней государственного управления — федерального, регионального и муниципального. В отношении этого аспекта Концепция ИПД содержит следующие положения:
— выделение на всех уровнях управления базовых пространственных данных (БПД) для интеграции на их основе информационных ресурсов за счет средств соответствующих бюджетов;
— законодательное закрепление за ОГВ и ОМСУ функций по созданию и предоставлению доступа к БПД соответствующего уровня;
— создание сети организаций на уровнях субъектов РФ и ОМСУ для ведения БПД с постепенной передачей им материалов и данных федерального и ведомственных картографо-геодезических фондов;
— построение федеральной, региональной и муниципальной инфраструктур пространственных данных.

Необходимость взаимодействия всех уровней государственного управления страны по вопросам пространственных данных, т. е. построения ИПД, обусловлена следующими причинами:
— каждый уровень в процессе своей жизнедеятельности производит пространственные данные;
— каждому уровню для выполнения своих управленческих функций нужны какие-либо пространственные данные, производимые другим уровнем.

Из сказанного следуют принципы организации межуровневого взаимодействия:
— постоянный обмен метаданными о пространственных данных;
— установление состава данных, который каждый уровень бесплатно предоставляет в пользование другим уровням;
— определение единых стандартов и регламентов для удобного предоставления доступа к своим пространственным данным.

При соблюдении этих принципов автоматически отпадает вероятность повторного создания (и, соответственно, затрат на это) пространственных данных, уже существующих в инфраструктуре. Поскольку теоретически все уровни в равной степени заинтересованы в конечном результате, то и его достижение должно стать плодом совместных усилий. Заинтересованность в построении ИПД обусловлена теми возможностями, которые для каждого уровня предоставит эффективное использование пространственных данных, а именно: ускорение развития территорий, привлечение инвестиций и увеличение соответствующих бюджетов. При этом классическая схема финансирования, опробованная в различных вариациях при создании ИПД Европейского союза, строится на следующих принципах:
— каждый уровень на собственные средства организует пространственные данные и обязан предоставить доступ к ним другим уровням;
— средства на общеорганизационные работы по созданию ИПД, в том числе разработку стандартов и регламентов, как правило, выделяются верхним (федеральным) уровнем;
— если у нижних уровней не хватает собственных средств на организацию пространственных данных, то верхние уровни берут на себя часть соответствующих затрат.

В Евросоюзе существует также вариант централизованной финансовой помощи государствам, не имеющим достаточных средств для построения национальных ИПД. Нам это пока не грозит.

Переходя к практической реализации рассмотренных выше принципов, в первую очередь необходимо определиться с взаимными интересами в отношении пространственных данных.

На существующем уровне развития и использования пространственной информации в РФ можно выделить несколько основных групп данных, которые циркулируют между уровнями: картографические данные (топографические карты и планы, ортофотоизображения), наименования географических объектов, кадастр недвижимости, адресная информация, документы территориального планирования.

Основные проблемы, возникающие при взаимодействии уровней управления в рассматриваемой сфере, — несогласованность пространственных данных, дублирование работ по их созданию и ведению. Результатом выяснения взаимных интересов должно стать соглашение о разделении полномочий и ответственности уровней управления за ведение тех или иных данных. Основой разделения полномочий, например в отношении картографических данных, служит существующая законодательная база, элементами которой являются Конституция РФ и Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (с изменениями и дополнениями).

Статья 71 Конституции РФ провозглашает, что геодезия и картография, наименования географических объектов находятся в ведении Российской Федерации, т. е. это полномочия федерального уровня, конкретизация которых дана в ФЗ «О геодезии и картографии». Поскольку применение законодательной базы основано на строгом следовании формулировкам без каких-либо иных толкований, то из анализа названных документов следует, что ни региональный, ни муниципальный уровни не имеют полномочий создавать за свои средства государственные карты, особенно топографические, для которых установлены государственная система координат, масштабный ряд, содержание и оформление. Следуя логике правовых документов, любые базы пространственных данных и картографические основы за вычетом государственных топографических карт можно не относить к исключительному ведению РФ. Базы детальных пространственных данных находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ и должны стать предметом инфраструктуры пространственных данных соответствующих уровней. Так как помимо взаимоотношений данных внутри уровня существует и межуровневое регулирование, то оно организуется на основе базовых пространственных данных, что отражено и в Концепции ИПД.

Государственные топографические карты, находящиеся в ведении федерального уровня, и муниципальные базы пространственных данных в значительной степени описывают одни и те же объекты, только муниципальный уровень создает и использует их детальное описание, а федеральному необходимо обобщенное описание. Есть объекты, информация о которых может быть полностью отнесена к муниципальному уровню, например подземные коммуникации. Эти объекты должны учитываться при решении значительного числа задач по развитию территории муниципалитета, т. е. их можно отнести к базовым пространственным объектам муниципального уровня. Информация же, например, о капитальном здании, построенном на территории муниципалитета, может быть отнесена как к федеральному, так и муниципальному уровню. Сведения о капитальном здании как объекте недвижимости находятся в кадастровой информационной системе федерального уровня, в муниципальном информационном ресурсе содержится детальное описание координат здания в виде исполнительной съемки, созданной в результате строительства, что также является юридически значимым документом. Таким образом, информация об объекте целиком не может быть отнесена к компетенции одного из уровней, следовательно, деление базовых объектов строго по уровням не всегда возможно. Правильнее говорить, что по уровням управления делятся данные об объектах, а не сами объекты. При этом задача инфраструктуры пространственных данных — связать между собой все сведения об объекте, находящиеся в информационных ресурсах различных уровней.

Для решения этой задачи в базах данных используется механизм создания таблицы связи, в которую заносится запись об объекте, а идентификатор записи служит параметром связи всех остальных таблиц. Поскольку ИПД по сути является распределенной базой данных, то функцию таблицы связи должен исполнять специальный реестр, содержащий перечень базовых пространственных объектов, с которым в обязательном порядке должны состыковать свои данные (т. е. указать для них идентификатор базового объекта из реестра) остальные информационные ресурсы. Для установления взаимной зависимости информации, находящейся на различных уровнях, подобные реестры целесообразно организовывать на верхнем (федеральном) уровне. Их можно считать базовыми, использовать только для связи информационных ресурсов и по возможности не дублировать их содержание. Для пространственной привязки своих объектов такие реестры должны содержать какое-то базовое описание пространственного положения, например, обобщенное координатное описание. Базовые реестры будут главной точкой входа для поиска информации об объектах. Определив перечень таких объектов и правила их базового описания, федеральный уровень должен организовать реестр и информационную систему его ведения, обеспечивающую свободный доступ к реестру и возможность внесения в него новых сведений. Все производители пространственных данных должны будут либо связывать свою вновь создаваемую информацию об объекте с реестром, если описание этого объекта в реестре присутствует, либо передавать федеральному оператору свое базовое описание объекта, если в реестре его нет. Решение о внесение объекта в реестр принимает ведущий его оператор.

Если подобных реестров не создавать, то потребителям и производителям пространственных данных при необходимости идентификации объектов придется осуществлять запросы в различные информационные ресурсы, самостоятельно анализировать результаты и принимать решения о принадлежности тех или иных сведений к конкретному пространственному объекту. В случае использования реестров работа по идентификации выполняется только производителем данных, т. е. профессионалом, которого надо заинтересовать в такой идентификации своих данных.

Таким образом, для части пространственных данных разделение полномочий должно осуществляться не путем отнесения тех или иных объектов к ведению определенного уровня управления, а путем разделения полномочий по видам описания этих объектов. При таком подходе снимаются противоречия и зависимость уровней управления друг от друга. Федеральный уровень всегда может воспользоваться существующим на муниципальном уровне детальным описанием объекта и сделать из него обобщенное. Муниципальный уровень при необходимости использует обобщенное описание объекта, хранящегося на федеральном уровне. Любой потребитель на основе метаданных может выбрать для себя как детальное, так и обобщенное описание. Необходимым условием реализации такой инфраструктурной схемы является обеспечение уникальной идентификации пространственных объектов и идентификаторов в метаданных и всех базах данных, где присутствует информация об этих объектах.

В настоящее время уже идут процессы разделения полномочий по ведению пространственных данных. Поскольку пока нет соответствующего нормативного акта, то регулирование этих процессов осуществляется стихийно путем установления правил для отдельных видов данных, например, кадастра недвижимости, адресной информации. Можно считать, что отдельные элементы ИПД уже реализуются, но при этом понятно, что кое-что потребуется исправить. Переходный период должен завершиться «утряской» всех нормативно-правовых актов, касающихся пространственных данных. Пока же в отсутствие готовой нормативно-правовой базы на основе анализа поступающих в Росреестр запросов можно сформулировать некоторые рекомендации ОГВ субъектов РФ и ОМСУ в части мероприятий по построению ИПД:
— при заказе работ по созданию пространственных данных на территорию субъекта или муниципального образования обязывайте исполнителя использовать имеющиеся данные федерального картографо-геодезического фонда.

— проводите экспертизу технических заданий на разработку геоинформационных систем, регламентов обмена данными между информационными системами, оперирующими пространственной информацией, на соответствие разрабатываемых решений принципам построения ИПД;
— перед созданием собственных баз (банков) пространственных данных проконсультируйтесь в органах Росреестра по составу их информации и положению об их ведении;
— рассмотрите возможность создания регионального или муниципального оператора пространственных данных;
— уделяйте внимание вопросам базового образования служащих органов власти и управления по вопросам использования пространственных данных в своей деятельности;
— осторожно подходите к созданию 3D-ГИС на территорию субъекта или муниципального образования. Трехмерная модель, как правило, является этапом развития уже существующей и эксплуатируемой территориальной ГИС. Экспериментируйте на небольших участках территорий;
— смело вкладывайте средства в создание современных телекоммуникационных систем, обеспечивающих надежную и быструю связь распределенных информационных ресурсов субъекта или муниципалитета.

Чем больше людей, особенно наделенных властными полномочиями, проникнется идеями построения ИПД, тем быстрей мы достигнем уровня решения этих вопросов в развитых странах Европы. Хочется верить, что нам это по силам.