Казанцев Н.Н.

Н.Н. Казанцев (ЦГИ ИГ РАН)

Понятие инфраструктуры пространственных данных предполагает, что описания местоположения различных объектов одной и той же территории должны содержать взаимные ссылки в целях обеспечения полноты и непротиворечивости сведений для принятия на основе последних действенных управленческих решений, осуществления различных функций и оказания услуг. Если предоставить правовые возможности формировать координатные описания объектов (земельные участки, лесные кварталы, объекты дорожной сети, зоны ответственности за благоустройство, градостроительные регламенты, инженерные коммуникации, границы населенных пунктов и др.) различным субъектам без постоянного координирования этих работ, то при попытке интеграции данных для конкретного управленческого решения, осуществления функции или оказания услуги мы получим удручающую картину несогласованности сведений по одной и той же территории с вытекающей необходимостью действий в условиях рисков. Упрочаемая в массовом сознании установка на то, что главными составляющими информатизации являются телекоммуникационные сети, компьютерное оборудование и программное обеспечение, при наличии которых проблемы с данными — вещь решаемая (вплоть до обсуждения на конференциях таких афоризмов, обнажающих идею подобного информационно-телекоммуникационного бизнеса, как «контент — это уродливый нарост на проводах наших телекоммуникационных систем»), позволяет эти проблемы не видеть. То есть риски есть, но показывать этого нельзя, иначе придется объяснять получателю услуги, что решение не является оптимальным, так как принято на основе «плохих» данных. Превратить «плохие» данные в «хорошие» тоже невозможно, потому что они производятся разнородными юридически отвечающими за них субъектами или созданы при ранее действовавших нормах права, а эффективной системы координации и исправления несоответствий нет. При предоставлении пространственных данных и их интеграции в электронном виде, в том числе через портальные технологии, неполнота и несогласованность информации прямо лезет в глаза, а возникающие в результате причинно-следственные связи и решения по существу почти не обсуждаются.

В цепочке современной российской информатизации (телекоммуникационные сети — компьютерное оборудование — программное обеспечение — данные — решения, функции и услуги, принимаемые на основе интегрированных данных — конечный полезный результат) коммерчески эффективным является направление движения сверху вниз. Движение снизу вверх способно при определенном усилении дать наибольший эффект для системы в целом, но инвестиционно малопривлекательно.

Существующее положение вещей возникло естественным образом и не должно вызывать желания искать виновного. В России сложилась ситуация, когда по отношению к цепочке таких действий, как удостоверение местоположения и взаимного расположения пространственных объектов, учет пространственных объектов как объектов недвижимого имущества, привязка субъектов в качестве правообладателей к учтенным объектам недвижимого имущества, сначала появилось законодательство о регистрации прав на недвижимое имущество, потом законодательство об учете объектов недвижимого имущества и лишь затем стала обсуждаться тема формирования инфраструктуры пространственных данных, в рамках которой должны решаться вопросы удостоверения местоположения и взаимного расположения пространственных объектов. При такой последовательности совершенно логично ожидать массовых проблем с описанием местоположения пространственных объектов и связанных с ними проблем учета как самих объектов, так и прав на них. При поиске решения представляется недостаточным ограничиться зарубежным опытом — в развитых странах масштаб подобных явлений на несколько порядков меньше и их влияние незначительно. Однажды я поинтересовался у испанских коллег, как органы местного самоуправления их страны выходят из положения, когда по большей части потенциально доходообразующей площади муниципальных образований не платится земельный налог. Ответ был моментальным: «Но это означает, что местного самоуправления нет», т. е. нет некоторого центра, куда все живущие и хозяйствующие на территории лица приходят добровольно, без понукания обязанностями, чтобы вместе управлять ресурсами, решать связанные с этим задачи. Неуплата земельного налога сродни попытке залезть в карман соседа.

Распространение телекоммуникационных сетей, компьютерного оборудования, программного обеспечения, формально-логического контроля в рамках информационной системы каждой из многочисленных «вертикалей власти» само по себе неспособно решить названную проблему. Вертикаль не может быть сильной абсолютно, к тому же если сильно направление сверху вниз, то относительно слабы горизонтальные связи и направление снизу вверх (контур обратной связи). Эффективность системы в целом зависит от эффективности наиболее слабого ее звена. На настоящем этапе необходимо усилить координацию деятельности различных «вертикалей власти» и обратную связь.

Приведу пример: Департаменту по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира одного из субъектов РФ потребовалось привести эксплуатируемую геоинформационную систему в соответствие требованиям приказа Минприроды России от 6 августа 2010 г. № 306 «Об утверждении требований к описанию границ охотничьих угодий» (далее — Приказ). Отмечу, что помимо требования указывать координаты границ Приказ содержит совершенно логичное (хотя, на мой взгляд, и недостаточно проработанное) требование описывать границы охотничьих угодий в привязке к другим объектам местности (лесные кварталы, земельные участки, внесенные в государственный кадастр недвижимости, элементы водных объектов и др.). Последнее соответствует нормам ГОСТ Р 53339–2009 «Данные пространственные базовые. Общие требования» (далее — ГОСТ Р 53339–2009), в котором понятие «удостоверение местоположения пространственного объекта» определено как описание его с помощью набора данных, включающего в себя координаты, идентификатор, наименование (при наличии адрес), топологические отношения с другими пространственными объектами, предоставляемое юридически значимым источником пространственных данных.

Согласно приведенному определению для приведения имеющейся технологии ведения геоинформационной базы и самой базы данных в соответствие требованиям Приказа каких-либо сложных и дорогих в реализации технологических и технических компонентов не нужно. Однако проблема есть и она в том, что приказ не подкреплен необходимыми регламентами информационного взаимодействия. То есть не определены субъекты в качестве юридически значимых источников сведений о местоположении объектов, на которые необходимо ссылаться при описании границ охотничьих угодий, порядок (по запросу, в режиме доступа), формы, форматы и условия предоставления таких сведений.

Понятно, что аналогичным департаментам каждого субъекта РФ для выполнения требований Приказа придется самостоятельно выходить на региональные подразделения тех «вертикалей власти», чьи данные о местоположении объектов необходимы, а поскольку многие вопросы находятся в компетенции центральных органов, то и обращаться туда непосредственно или через контрагентов. Таким образом задача, на первый взгляд представлявшаяся в основном как технологическая, упирается в организацию взаимодействия между различными властными структурами.

Так, сведения, удостоверяющие местоположение лесных кварталов, относятся к компетенции органов Рослесхоза, который находится под непосредственным управлением Правительства РФ, а не Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Поскольку в ГОСТ Р 53339–2009 лесные кварталы отнесены к базовым пространственным объектам (на пространственные данные, удостоверяющие местоположение этих объектов, ссылаются законы субъектов РФ, определяющие границы муниципальных образований и поселений), вопросы их предоставления необходимо решать на уровне создания инфраструктуры пространственных данных.

Вопросы организации взаимодействия возникают при разработке и реализации многих документов, подготавливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Ссылки на пространственные объекты, обязанность удостоверения которых в настоящее время конкретно ни на кого не возложена, недостаточное внимание к регламентам информационного взаимодействия в части предоставления пространственных данных, к порядку действий при обнаружении неполноты, неактуальности или противоречивости пространственных данных — массовое явление в нормотворчестве. Это справедливо в отношении исполнительной, законодательной и судебной власти.

Далеко не всегда присутствует понимание, что нормы права могут эффективно применяться только при надлежащих полноте и качестве базовых сведений. Значительная часть правовых актов разрабатывается в предположении, что данные, необходимые для их реализации, полны, достоверны, актуальны и непротиворечивы. Соответственно, эти акты не содержат положений, определяющих необходимые действия в ситуациях, отличных от идеальных. При этом часто отсутствует элементарная логика — например, в законах субъектов РФ 2004-2005 гг., определяющих границы муниципальных образований, при ссылке на лесной квартал употребляется его номер (информация, идентифицирующая объект), а при ссылке на земельный участок — наименование его правообладателя (информация, идентифицирующая субъект).

Крайне слабо развита инфраструктура удостоверения взаимной согласованности пространственных данных, поступающих из различных юридически значимых источников. В системе предоставления данных необходимо сформировать узловые точки, в которых по установленной процедуре делались бы выводы о принадлежности таких-то сведений из таких-то источников одному и тому же пространственному объекту, о положении такого-то пространственного объекта по отношению к такому-то (находится внутри, вовне, пересекает, является смежным).

Пункт 4.2.3.1 ГОСТ Р 53339–2009 содержит следующее положение: «Отсутствие координатных описаний объектов, отнесенных к базовым пространственным объектам (БПО), не допускается. В качестве источника следует использовать координатные данные, имеющие наибольшую установленную точность среди всей совокупности координатных данных БПО, доступных из юридически значимых источников. При этом необходимо документировать характеристики, обосновывающие уровень точности координатных описаний, в составе метаданных». Распространенная практика — при отсутствии координатного описания с нормативной точностью не принимать иное описание в качестве юридически значимого — не позволяет в полной мере обеспечить территорию страны пространственными данными. Необходимо реализовать указанное положение стандарта, что даст возможность более полно оценить состав, местоположение и площади пространственных объектов, в отношении которых необходимо планирование мероприятий по уточнению координатных описаний, а также оценить эффективность таких мероприятий.

В связи со сказанным одной из важнейших задач формирования и развития инфраструктуры пространственных данных страны представляется поддержка процессов нормотворчества в части:
— употребления описаний пространственных объектов, обязанность удостоверения которых в настоящее время возложена на конкретные структуры, корректного употребления ссылок на описания таких объектов;
— формирования регламентов информационного взаимодействия при предоставлении пространственных данных субъектами, являющимися юридически значимыми источниками таких данных, установления порядка действий при обнаружении неполноты, неактуальности или противоречивости пространственных данных;
— развития услуг по удостоверению взаимной согласованности пространственных данных, поступающих из различных юридически значимых источников.