В самом начале 2003 г. ГИС-Ассоциация получила материал юрисконсульта Инженерно-технологического Центра «Сканэкс» Андрея Балагурова "Законно ли Положение о лицензировании космической деятельности?". Публикуем его в рамках дискуссии "О лицензировании космической деятельности", см. http://www.geomarket.ru/space_licenzia.html и ждем Ваших оценок и предложений.

14 июня 2002 года Правительство постановлением №422 утвердило Положение о лицензировании космической деятельности (далее Положение). Данное Положение устанавливает, что лицензированию подлежит космическая деятельность, включающая в себя в том числе прием, обработку и распространение информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли.
Некоторые аспекты исторического и экономического характера включения данных работ в лицензируемый список активно обсуждаются в обществе, проблемы несоответствия данного Положения законодательству РФ также не дают покоя всем, связанным с космической деятельностью так или иначе.

Попробуем расставить все точки над «и» и провести объективный юридический анализ на предмет соответствия Положения нормам права.
Предлагаю обсуждение оформить в виде ответов на ключевые вопросы законности Положения.

Вопрос: правомерно ли включение такой работы, как прием, обработку и распространение информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли, в понятие «космическая деятельность»?

Ответ: Положение принято в соответствии с Федеральным Законом РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ, ст.17 которого установила, что лицензированию в том числе подлежит космическая деятельность. При этом Закон о лицензировании установил только лишь вид деятельности, подлежащий лицензированию, конкретные же работы опреляются Положением.

Необходимо принимать во внимание п.2 статьи 17 Закона о лицензировании, в которой устанавливается, что «перечень работ и услуг по космической деятельности, ветеринарной деятельности и медицинской деятельности устанавливается положениями о лицензировании указанных видов деятельности».

Юридически определить, относятся ли работы, устанавливаемые в Положении, к космической деятельности, возможно только на основании толкования Закона о космической деятельности. Данный Закон в духе времени устанавливает очень широкий спектр работ, которые могут подпадать под определение «космической деятельности», и трактовать его можно абсолютно по-любому.

Статья 2 Закона о космической деятельности сформулирована таким образом, что понятие космической деятельности возможно разбить на три части:
1. Под космической деятельностью понимается любая деятельность, связанная с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела.
2. К основным направлениям космической деятельности относится в том числе и дистанционное зондирование Земли из космоса, включая экологический мониторинг и метеорологию, а также другие виды деятельности, осуществляемые с помощью космической техники.
3. Космическая деятельность включает в себя создание (в том числе разработку, изготовление и испытания), использование (эксплуатацию) космической техники, космических материалов и космических технологий и оказание иных связанных с космической деятельностью услуг, а также международное сотрудничество Российской Федерации в области исследования и использования космического пространства.

Все три части понятия «космическая деятельность» однозначно не включают в себя «прием, обработку и распространение информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли». Однако в дебри толкования терминов «любая деятельность, связанная...», и «а также другие виды деятельности» можно залезать как угодно далеко толку от этого будет мало. Юридически придется довериться на этот раз Правительству РФ, которое в установленном законом порядке приняло данное Положение, включив-таки прием, обработку и распространение информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли, в понятие космической деятельности.

Реально в сферу действия космической деятельности прием, обработка и распространение информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли, не входит, что однозначно показал В.Гершензон (http://www.gisa.ru/7248.html) в рамках дискуссии о лицензировании космической деятельности.
Таким образом, работы по приему, обработке и распространению информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли, включены в понятие «космическая деятельность» необоснованно, но законно.

Вопрос: правомерно ли лицензирование данной работы?

Ответ: Нет. Как бы чиновники Росавиакосмоса не прикрывались широкими фразами о соблюдении порядка принятия постановления Правительства, которым Положение утверждено, существуют такие понятия как «закон» и «подзаконный акт». Постановление Правительства подзаконный акт, и в соответствии со ст. 115 Конституции РФ не может противоречить федеральному закону.

Статья 9 Закона о космической деятельности устанавливает, что «лицензированию подлежит космическая деятельность организаций и граждан Российской Федерации либо космическая деятельность иностранных организаций и граждан под юрисдикцией Российской Федерации, если такая деятельность включает испытания, изготовление, хранение, подготовку к запуску и запуск космических объектов, а также управление космическими полетами».

Т.е. данным Законом исчерпывающе определены пределы лицензирования космической деятельности, и постановление Правительства не может их расширять. В рассматриваемом случае Положение в нарушение Закона о космической деятельности определило более широкий спектр лицензирования, установив необходимость лицензирования деятельности (прием, обработка и распространение информации...), не включающей испытание, изготовление, хранение, подготовку к запуску и запуск космических объектов, а также управление космическими полетами.

Статья 49 Гражданского Кодекса РФ устанавливает, что юридическое лицо не вправе осуществлять деятельность, на которую необходима лицензия, без получения такой лицензии. Таким образом организации не могут заниматься приемом, обработкой и распространением информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли до получения лицензии.

Это ограничение, как было сказано выше, установлено отнюдь не федеральным законом, но постановлением Правительства РФ. При этом нарушаются сразу несколько норм Конституции Российской Федерации, прежде всего это нормы статей 34, 42, ч. 3 статьи 55 (об ограничении прав и свобод только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства).

Резюмируем: постановление Правительства не может противоречить закону, как его не толкуй и не поворачивай. Если в законе определены жесткие пределы лицензирования, постановление Правительства не вправе эти рамки ломать, поскольку закон может быть отменен или изменен только законом. В нашем случае Закон о лицензировании не менял и не меняет Закон о космической деятельности, и постановление Правительства о лицензировании космической деятельности должно быть приведено в соответствие с Законом о космической деятельности.

Вопрос: правомерно ли неисполнять Положение и не получать лицензию на прием, обработку и распространение информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли?

Ответ: да, правомерно. Правоприменительный порядок наложения ответственности за осуществления деятельности без лицензии устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях, Уголовным Кодексом РФ и Гражданским Кодексом РФ (в части наложения реституции либо взыскания полученного в пользу государства). В соответствии со всеми этим актами наложение взыскания на лицо, осуществляющее деятельность, подлежащую лицензированию, без лицензии, осуществляется судом.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъясняет нам порядок применения судами законодательства РФ: «Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д.).
При применении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить».

Таким образом, судебная система не применяет подзаконные нормативные акты, противоречащие законодательству и Конституции РФ, и юридические лица, осуществляющие деятельность по приему, обработке и распространению информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли без лицензии, также должны руководствоваться законом.

Вопрос: возможно ли оставить данное Положение «в покое», ограничившись его законным массовым неисполнением?

Ответ: полагаю, что нет. Прежде всего потому, что само наличие Положения играет роль некоего барьера на вхождение на рынок использования данных ДЗЗ, что ограничивает этот и так слабо развитый рынок. Юридические нюансы настолько сложны, что зачастую малые и средние организации не могут позволить себе квалифицированно ответить на письмо, например, Росавиакосмоса с требованием получить лицензию. Массированное информирование о незаконности Положения вряд ли снимет проблему, ведь невозможно отследить каждого конкретного участника рынка использования данных ДЗЗ, при том что рынок постоянно растет. В результате мы получаем инструмент воздействия государства на частный рынок (что, кстати, нарушает ст. 1 Гражданского Кодекса РФ), который, как обычно в России водится, будет использован не в интересах развития рынка, не в интересах общества, не в интересах в конечном итоге государства.

Вопрос: какой возможный путь решения проблемы?

Ответ: представляется единственно возможный вариант разрешения проблемы добиваться отмены постановления Правительства.
Это может (и должен!) сделать Президент. Статья 115 Конституции РФ устанавливает, что постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Возможно оспаривание Положения в судебном порядке. Однако абстрактно (до конкретного дела с конкретным лицом, право которого нарушено государственным органом) отменить Положение в судебном порядке очень сложно. Судебная система может признать Положение несоответствующим Закону о космической деятельности только в случае уже случившегося нарушения прав государственным органом конкретного субъекта в уже случившемся деле.

Возможен в принципе путь, когда юридическое обоснование иска в суд основывается на том, что нарушено право на осуществление деятельности (ст. 49 Гражданского Кодекса РФ), однако суд может резонно заметить, что истец вправе неисполнять незаконные распоряжения государственных органов, и в иске отказать, что, возможно, будет истолковано в пользу лицензирующего органа в лице Росавиакосмоса.

Думается, что для развития рынка возможно принять следующие меры:

1.Информировать как можно больший круг лиц о несоответствии Положения законодательству и о невозможности его применения как несоответствующего Закону о космической деятельности.

2.Обеспечить проведение активной и продуманной политики по отмене Положения в части установления лицензирования приема, обработки и расространения информации, получаемой с космических аппаратов дистанционного зондирования Земли.

3.Инициировать серии мелких судебных разбирательств на предмет нарушения законодательства о лицензировании, с целью получения положительной судебной практики по вопросам несоответствия Положения Закону.

4.Координировать действия и недопустить принятие иных нормативных актов, которые так или иначе вторгаются в рыночные отношения и незаконно ограничивают права и интересы участников рынка.

Полагаю, что ситуация с лицензированием зашла достаточно далеко, принятием постановления Правительства она может и не ограничиться. Вполне возможно развитие ситуации, когда Закон о космической деятельности будет изменен в угоду узким политическим кругам, поэтому необходимо объекдинить усилия по борьбе с незаконным воздействием государства, и добиться нормального регулирования нашего рынка, когда нормы закона устанавливаются исключительно с целью обеспечения прав и свобод граждан, общества и государства.