А.И. Ивакин (Департамента недвижимости Министерства экономического развития РФ)

Основной темой IV Всероссийского научно-практического семинара градостроительных проектировщиков (1–3 февраля 2011 г., Омск) стало обсуждение проектов федеральных законов «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования» и «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и другие законодательные акты РФ в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования». Предложенные к рассмотрению документы стали результатом процессов реформирования  земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, осуществляемого при участии Минрегиона России и Минэкономразвития России.

В частности, в ходе семинара руководитель Департамента недвижимости Минэкономразвития России А.И. Ивакин изложил и прокомментировал настоящие и перспективные законодательные инициативы по направлениям работы возглавляемого им подразделения.

Геодезия и картография. В этой сфере пока не удалось достичь особых результатов, если не считать разработку Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 г. и требований к информационным каналам. В настоящее время пересматривается перечень видов информации, относящихся к категории ограниченного доступа. Эта инициатива весьма актуальна, поскольку ограничение доступа к ряду картографических данных сдерживает развитие отрасли, создает сложности в работе градостроительных проектировщиков и лиц, осуществляющих инженерные изыскания.

Земельное законодательство и оборот недвижимости. Это одно из наиболее продуктивных направлений деятельности департамента. В качестве достижений могут быть отмечены: ряд законопроектов об обороте недвижимости; изменения и дополнения в главу Земельного кодекса РФ, регламентирующую образование земельных участков; закон о «дачной амнистии», блок «олимпийских законов»; пакет законопроектов о предоставлении земельных участков и малоэтажном жилищном строительстве. В планах — дальнейшая разработка нормативных актов, гармонизация положений законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства.

Кадастр объектов недвижимости. В указанной области удалось внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», а также принять ряд подзаконных актов в развитие его положений. Среди плановых направлений деятельности — актуализация морально устаревшего Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (возможно посредством объединения с ФЗ «О государственном кадастре недвижимости») и переход к предоставлению государственных услуг в электронном виде с целью повышения комфортности их получения заявителями. В последнем случае серьезной проблемой является неготовность отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления к работе с электронными документами Росреестра. Решение видится в привлечении административного ресурса. Так, ведется подготовка законопроекта, запрещающего органам государственной власти и органам местного самоуправления отказывать в приеме электронных документов.

Отсутствие четкого разграничения между землеустройством и градостроительством зачастую приводит к конфликту компетенций Минэкономразвития России и Минрегиона России, что ни в коем случае не должно препятствовать осуществлению текущей деятельности министерств. Государственным служащим следует повышать уровень своих знаний в указанных областях для эффективной совместной работы. Инструментом получения знаний может стать посещение семинаров по градостроительному проектированию, поскольку многие спорные вопросы можно решить в процессе диалога с представителями профессионального сообщества.

Категории земель. Департамент недвижимости Минэкономразвития России сыграл важную роль в принятии Правительством РФ решения об отмене категорий земель и замене их функциональным зонированием. Подобное решение можно только приветствовать, поскольку таким образом устраняются противоречия между законодательством о градостроительной деятельности и земельным законодательством, упрощается механизм определения целевого использования территорий.

При этом стоит признать необходимым утверждение специальных мер по охране лесов и особо ценных земель при отмене категорий земель. В качестве обязательного условия замены категорий на функциональное зонирование должны быть установлены процедуры согласования функциональных зон с уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства. Положение дел в этой области можно охарактеризовать как неопределенное, что во многом связано с неоднородностью территориального зонирования, возникшей в результате изъятия отдельных категорий, зон и территорий из сферы действия градостроительных регламентов, при этом зачастую без установления лиц, ответственных за определение разрешенного использования «изъятий».

Планировка и межевание территорий. Ситуация, сложившаяся в указанной сфере, красочно иллюстрирует конфликт между градостроительным и земельным законодательством, когда параллельно существуют институты, теоретически имеющие одно целевое назначение: проект межевания территории и схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории. Необходимо устранить противоречия, гармонизировать положения градостроительного и земельного кодексов, прийти к некоторому единому знаменателю, так как проектирование должно вестись по единым правилам для всех территорий.

В законопроекте «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования» проект межевания представляется в виде универсального документа с четко прописанными требованиями к его подготовке, в том числе к используемым системам координат и их точности.

Как показывает опыт реализации норм по подготовке схем расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории, установление детальных требований является необходимым, в противном случае возникает масса противоречий в деятельности исполнителей на местах. В качестве временных мер до закрепления соответствующих норм Минэкономразвития России рекомендует устанавливать требования к схемам расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории законами субъектов РФ.

Рис. 1. Участники семинара

В проекте закона о внесении изменений в Земельный кодекс РФ, подготовленном Минэкономразвития РФ, пока не предполагается передача кадастровым инженерам полномочий в области подготовки проектов межевания. В то же время важно понимать, что кадастровая деятельность регулируется государством, в отличие от деятельности по градостроительному проектированию. Минэкономразвития России неоднократно предлагало Минрегиону России установить требования к градостроителям-планировщикам и к видам их профессиональной деятельности, но до настоящего времени эта инициатива не реализована.

Предоставление земельных участков. Процедуру предоставления земельных участков нужно кардинально пересматривать, хотя это решение и вызывает негативную реакцию со стороны органов местного самоуправления. Тем не менее, в законопроект включена норма, согласно которой все участки (за исключением закрытого списка) должны предоставляться путем аукциона. Для крупных и сложных инвестиционных проектов руководителям субъектов РФ будет дана возможность принимать решения о выделении земельного участка без торгов.

Предстоит замена института акта выбора земельного участка на институт планировки и межевания. Несмотря на то, что авторы законопроекта постарались учесть наиболее спорные моменты при его подготовке, было бы неверным отрицать важность одобрения и обсуждения внесенных поправок профессиональным градостроительным сообществом, прохождения законопроектом профессиональной экспертизы.

В качестве одного из важнейших моментов перехода от предварительного согласования к процедуре предоставления земельных участков на торгах следует признать разграничение полномочий лиц, распоряжающихся земельным участком, и органов, определяющих его разрешенное использование. Компетенция должна быть разделена: одни определяют разрешенное использование, т. е. реализуют градостроительные полномочия, другие осуществляют полномочия собственника.

Зоны с особыми условиями использования территорий. Правовое регулирование порядка разработки проектов и утверждения границ зон с особыми условиями использования территорий носит довольно хаотичный характер, осуществляется актами различных уровней власти, принятыми в разное время, и, соответственно, в разной степени учитывающими изменения законодательства, в том числе о градостроительной деятельности. Сложившаяся ситуация пагубно отражается на разработке и утверждении градостроительной документации. Отсутствие отображенных зон с особыми условиями использования территорий во многих случаях служит причиной отказов в согласовании проектов градостроительной документации уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления.

Решение указанной проблемы по принципу превентивного регулирования посредством наделения органов государственной власти и местного самоуправления полномочиями по установлению зон с особыми условиями использования территорий в градостроительной документации с последующей детализацией границ таких зон на уровне конкретных проектов было предложено генеральным директором ООО «ИТП «Град» А.Н. Береговских. В целом такое решение не вызывает возражений, но потребует введения процедур согласования границ зон с особыми условиями использования территорий с уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления.

Рис.2. Во время выступления

Правила цифрового описания зон с особыми условиями использования территорий и иных зон будут определены в приказе Минэкономразвития России. Это вынужденный шаг, поскольку существует масса разновидностей такого рода зон, они предусмотрены множеством федеральных законов и подзаконных актов, и внесение изменений во все акты потребует больших трудозатрат. Изменения будут вноситься постепенно, утверждение правил цифрового описания является мерой, призванной упорядочить процесс учета зон с особыми условиями использования территорий.

Рис.3. Дискуссия

Информационные системы в области градостроительной деятельности. Основной проблемой в указанной области по-прежнему остается нехватка ресурсов у муниципалитетов, и решать ее надо на уровне субъектов РФ. Многие вопросы будут сняты после введения в эксплуатацию федеральной географической информационной системы, что учтено в обсуждаемых законопроектах.

Формирование распределенных информационных систем на уровне субъектов РФ с закреплением их правового статуса законами соответствующего уровня поможет улучшить информационное взаимодействие и формирование инфраструктуры пространственных данных страны.

Положительной оценки заслуживает опыт разработки трехуровневых информационных систем. Аналогичную инициативу департамента пока удалось реализовать только в отношении создания федеральной географической информационной системы. В ближайшее время реальностью станет получение кадастровой карты муниципального образования в режиме Web-сервиса. При этом особую важность приобретает активное участие муниципалитетов в процессах информационного обеспечения, поскольку многими возможностями они просто не пользуются, например, бесплатным получением выписок из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Семинар градостроительных проектировщиков показал, насколько продуктивным может быть сотрудничество органов власти и профессионального сообщества, насколько важны согласованные действия в области реформирования законодательства. Совместное обсуждение законодательных инициатив позволяет оценить замысел законодателя и скорректировать его с учетом практического опыта, накопленного профессиональными участниками градостроительной деятельности, выявить положения, подлежащие однозначному утверждению, сформулировать задачи, актуальные уже для нового градостроительства и информационного общества.